食品安全法实施后有机产品认证管理的职责归属

　　申请人：周某

　　被申请人：某区质量技术监督局

　　案由：质量技术监督行政答复

　　简要案情：

　　周某通过特快专递向某区质量技术监督局（下称某区质监局）邮寄《申诉书》及购物***、产品外包装盒等材料。周某在《申诉书》中称，其在某超市购买的茶叶外包装标有有机产品认证标志，但未标注有机产品认证机构的标识或机构名称，违反了国家质量监督检验检疫总局制定的《有机产品认证管理办法》第三十条的规定。周某请求某区质监局责令某超市退还货款并依据《食品安全法》第九十六条予以赔偿，一并请求某区质监局对某超市作出行政处罚。某区质监局收到《申诉书》后，经调查了解，周某反映的茶叶外包装上标注的出品商某食品公司不是生产型企业，产品是委托外地一家企业生产。某区质监局认为，周某申诉事项是食品流通领域的问题，属于工商部门管辖范围，但工商部门无权依据《有机产品认证管理办法》实施监管。据此，某区质监局对周某作出书面答复，称质监行政部门负责食品生产领域的监督管理，周某反映的问题应找相关部门解决。周某不服，以某区质监局在认定其反映的问题不归其监管后，未及时将此事移交有权部门处理，构成行政不作为，向某区质监局所在地的某区人民政府申请行政复议，并提供了国家认证认可监督管理委员会对周某的答复，该答复称《有机产品认证管理办法》是依据《认证认可条例》制定的配套规章，该办法规定的行政处罚由质监部门实施。

　　某区质监局认为，周某反映某超市出售标有有机产品认证标志，但未标注有机产品认证机构的标识或机构名称的商品，要求对该超市予以处罚，属于商品流通领域的问题。依据《食品安全法》第四条第三款关于质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理的规定，质监部门负责食品生产领域的监督管理，食品流通领域应由工商部门进行监管。《有机产品认证管理办法》规定地方质监部门在其职责范围内对所辖区域内有机产品认证活动实施监督检查。根据上位法优于下位法的原则，质监部门不能对食品流通领域的事项实施监管和处罚，但工商部门又无权依据《有机产品认证管理办法》实施监管，故某区质监局无法确定有权处理部门并进行移交。复议案件审理期间，某区人民政府向国家认证认可监督管理委员会进行请示。国家认证认可监督管理委员会回复称《有机产品认证管理办法》第三十条的规定是针对有机产品生产者设定的义务，应将外埠有机产品涉嫌违法情况及时通报有机产品生产者所在地的质监部门，由其依法实施处罚。

　　审理结果：

　　经审理，某区人民政府认为，《有机产品认证管理办法》是根据专门调整认证认可活动的行政法规——***颁布实施的《认证认可条例》制定的部门规章。某区质监局作为《有机产品认证管理办法》授权的监管部门应依法对周某投诉的事项进行调查处理，即调查该产品的生产商是否存在该办法规定的违法行为，并及时将调查情况告知生产商所在地的质监部门。该局以其负责食品生产领域的监督管理为由作出周某反映事项不归其管辖的答复，明显不当，应予纠正。据此，某区人民政府作出行政复议决定，撤销某区质监局对申请人周某举报事项的答复，并责令该局在规定期限内重新调查处理并作出书面答复。

　　案情评析：

　　本案需要研究解决两个问题：一是如何看待《食品安全法》与《有机产品认证管理办法》的关系；二是某区质监局是否应适用《有机产品认证管理办法》处理周某的投诉事项。

　　《食品安全法》是全国人大常委会制定的、于2009年6月1日起施行的法律。《有机产品认证管理办法》是国家质量监督检验检疫总局颁布并于2005年4月1日起施行的部门规章。《食品安全法》与《有机产品认证管理办法》的调整对象是否一致呢？《食品安全法》调整的是食品安全，围绕着食品生产和加工、食品流通和餐饮服务、食品添加剂的生产经营、食品包装材料等的生产经营、食品相关产品管理等，立法目的是保障食品安全，确立行政机关食品安全监管体制和职责。《有机产品认证管理办法》第一条规定，为促进有机产品生产、加工和贸易的发展，规范有机产品认证活动，提高有机产品的质量和管理水平，保护生态环境，根据《认证认可条例》等有关法律、行政法规规定，制定本办法。由此可见，《有机产品认证管理办法》是侧重调整产品认证活动的部门规章，保障的是有机产品认证认可活动秩序，与《食品安全法》的立法目的、调整对象不同。因此，《食品安全法》与《有机产品认证管理办法》不适用上位法优于下位法的法律适用原则。本案中，某区质监局认为周某投诉事项属食品流通领域范畴，应由《食品安全法》调整，质监部门不能根据《有机产品认证管理办法》对食品流通领域的事项实施监管和处罚，对周某的投诉不予调查处理，属于适用法律不当。

　　《有机产品认证管理办法》第三十条规定，在获证产品或者产品最小包装上加施有机产品认证标识的同时，应当在相邻部位标注有机产品认证机构的标识或者机构名称；第四十条规定，违反该办法第三十条规定的，责令改正，并处1万元以上3万元以下罚款。根据国家认证认可监督管理委员会对《有机产品认证管理办法》第三十条的解释，该规定是针对有机产品生产者设定的义务，应将外埠有机产品涉嫌违法情况及时通报有机产品生产者所在地质量技术监督部门，由其依法实施处罚。据此，某区质监局按照《行政处罚法》规定的属地管理原则，可将周某投诉的情况进行初步调查并将违法情况通报有机产品生产者所在地的质监部门，由当地质监部门进行处罚。周某要求某区质监局对产品销售者某超市进行处罚，缺乏法律依据。

　　（来源：***法制办网站）