探索我区古民居保护与利用的路径和对策研究

秦淮区有着深厚的历史文化底蕴，区委区政府历来高度重视历史文化名城保护工作，从建设“南京历史文化名城标志区”到打造“特而精、最南京的”城市名片，始终把历史文化名城的保护作为秦淮发展的战略基点。从保护利用老城到建设开发新城，离不开的一个难题就是分布在我区各处的古民居。这些古民居以晚清、民国的为主，数量众多、散落星辰，其中有不少古民居还是文物保护单位，光市级以上的文保单位就有24处，因此在老城保护利用和有机更新当中，如何做好古民居的保护和利用已经是一个绕不开的问题。从大拆大建到整体搬迁再到自愿渐进，我区一直在探索适合我们的模式和方法，既有过成功的经验也有过失败的教训。

第十四个五年规划即将开始，国际形势和国内环境都发生了较为深刻的变化，在新的时代条件下，我区的古民居应该采取一个什么样的发展模式，这是本课题所要重点研究的。我们在立足原有资料的基础上，通过进一步梳理挖掘，认真学习借鉴其他地区先进的做法和经验，加以归纳总结，并结合我区的现状，深入走访一线建设部门，最终形成此调研成果，以作为十四五规划制定的决策参考。

一、基本情况

我区有区级以上文物点132处，秦淮区现有国家级文保单位11处，省级文保单位29处，市级文保单位49处，区级文保单位43处，区级一般不可移动文物（即尚未定级一般文物点）181处，总计313处文物点。我区文物的一个重要特点就是古民居数量众多，在所有的文物点中古民居（含近现代史迹及代表性建筑）240处，超过全区文物总量的2/3。双塘街道和朝天宫街道是我区文物点最集中的两个地区，其中朝天宫街道有文物点99处，双塘街道有文物点72处，占了全区文物点的一半以上，其他文物点较多的有洪武路街道、夫子庙街道、五老村街道，分别为39处、32处、26处。从文物分布的特点来看，朝天宫街道的文物包括城墙、古民居、太平天国建筑、寺庙等多种类型，其中晚晴民国时期的古民居数量最多，目前正在由市文旅集团下属南捕厅公司组织拆迁改造，双塘街道的文物主要都是古民居，洪武路街道和五老村街道文物覆盖类型较多，包括寺庙、古民居、学校、戏院、银行等，以民国建筑为主，夫子庙街道有园林、城墙、学校、古民居、桥等，以明以前的建筑较多，包括西晋、东晋、六朝、南唐、明代的建筑，古民居以清代为主。

我区文物的一个重要特点就是古民居数量众多。我区240处古民居中，属于政府产权包括历保、越城、老城南公司等的公房有133处（含市房产经营公司5处），公私混住部分征收的16处，私房25处，法人单位如博物馆、银行、学校、部队等66处。从文物保护的状况来看，属于政府产权的文物建筑中，有20处需要修缮，其中包括基督教青年会旧址、常府街30号民国建筑、高二适故居等3处市级文保单位；公私混住的文物建筑中，有11处需要修缮，其中包括省级文保刘芝田、程先甲故居，市级文保吴家账房、曾静毅故居；私房中有21处需要修缮，都是一般不可移动文物；法人单位的文物建筑中，有2处需要修缮，包括一般不可移动文物宁中里民国建筑、红花机场别墅。从使用情况来看，法人单位的文物建筑文保级别相对较高，有21处属于闲置状态或用于居住用途。其中，省级文保上海商业储蓄银行旧址，市级文保中国银行南京分行旧址、原国民政府财政部旧址，区级一般不可移动文物红花机场别墅处于闲置状态；市级文保仁寿里民国建筑、复成新村14号民国建筑，一般不可移动文物慧园里民国建筑群等，目前由居民居住。45处处于使用状态中，包括瞻园、甘熙故居、朝天宫、太平天国堂子街壁画、金陵刻经处、金陵兵工厂旧址等6处国家级文保，净觉寺、天朝总圣库等11处省级文保，光宅寺、朱状元住宅等13处市级文保，育才学校旧址、明德书院等8处区级文保，京苏风味店、兵工专门学校旧址等7处一般不可移动文物。

二、十三五期间文物保护工作情况

十三五期间，特别是《秦淮区加强古民居保护工作办法》出台后，区文化和旅游局严格按照法律法规的有关要求，积极开展文物保护，做了大量的工作，具体来说，有以下几个方面：

一是制定出台政策文件。2016年，***关于进一步加强文物工作的意见出台后，省市相继出台了相关政策，我区因地制宜，出台了《秦淮区关于进一步加强文物保护利用工作的意见》和《秦淮区古民居加强保护工作办法》。这两个办法的出台，对我区文物建筑的保护利用发挥了非常积极的作用。

二是积极开展文物保护规划工作。省级文保单位秦淮民居群（包括糖坊廊河房、秦大士故居、刘芝田故居、程先甲故居、钞库街河房、钓鱼台河房、棋峰试馆、三条营古建筑8个点）的保护规划已初步完成，已将相关保护规划上报市局。

三是积极做好区级文保单位“两线”划定工作。文保单位“两线”是指文物单位的保护范围及建设控制地带。在全市率先完成区级文保“两线”划定工作，我区“两线”划定工作是南京市域内区级文保单位首次与管理信息对接的、具有法定性和全市示范意义的区级文保保护工作。两线划定使我区的文物保护有了明确的范围和界限，更加有利于文物保护工作的开展。

四是积极做好文物建筑的日常巡查工作。建立了区、街道、社区三级文物安全巡查网络，做到文物建筑巡查全覆盖，每两个月全面巡查一次，认真排查文物风险点，文旅局制定了专门的检查记录表，设置了完整的安全检查的条目，要求检查人签字并提供图片资料，每个月汇总文物建筑安全巡查记录并进行上报，不仅建立了完整的安全检查台账，而且做到安全检查有痕迹可循，安全问题能够及时整改。

五是积极做好文物建筑的修缮工作。对险情较为严重的文物建筑，采取抢险加固的方法，及时予以保护，如省级文保“秦淮民居群（糖坊廊河房）”、“秦淮民居群（程先甲故居）”、李鸿章祠堂大殿等，这些项目的资金来源是省市文物部门补助经费，由于数额有限，只能限于抢险加固；认真制定修缮方案，严格按照文物法的要求对文物建筑进行修缮，完成对曾公祠、钓鱼台河房等文物建筑的维修，得到各界的好评；鼓励所有者或使用人进行自我修缮，予以一定的政策资金扶持。

六是完成秦淮区不可移动说明牌制作及安装。依据文物普查三普资料和《秦淮区历史文化资源图录》，对全区不可移动文物进行解读。制定了秦淮区不可移动文物说明牌，牌上备注了英日韩三种文字翻译，完成说明牌和指示牌的制作安装工作，通过扫描说明牌上的条形码，就可以了解文物的相关信息。

七是积极做好考古服务工作。及时***西街地块、黄泥塘地块、中航科技城、门西B地块、李公祠、装饰大世界项目等考古进度；协调城佐营地块加快推进考古工作，以保障重大项目进程；帮助壹城集团完成《尚书巷北延道路明文化保护与展示方案》并及时上报；持续***越城天地项目文物方案报审进度，积极和上级文物部门沟通协调，帮助加快推进文物方案审批，做好方案修改期间服务指导工作，保障区内重大项目的顺利进行。

八是做好资料收集整理工作。编写了《秦淮区历史文化资源图录》，还对明城墙沿线、御道街沿线和太平南路沿线、西五华里沿线、秦淮河中支（运渎河）等处历史资源进行梳理，并分别汇编成册，为老城保护与新城开发做好了历史资料的准备。

总体来说，我区文物保护工作任务比较艰巨，面临的压力也比较大。一是需要修缮的文物建筑比较多。全区共有***处文物建筑需要修缮，其中包括2处省级文保，5处市级文保。二是法人单位的文物建筑比较多。法人单位的文物建筑数量较多，与法人单位的沟通较为困难，而且法人单位文物建筑处于闲置状态或被居民使用的较多，不利于文物建筑的保护。三是文物建筑修缮的经费较为紧张。文物建筑的维修成本相对较高，区委区政府高度重视文物保护工作，2019年从城建资金中专门拿出800万元，用于文物建筑的修缮保护。但是由于我区文物建筑需要修缮的数量较大，经费仍然比较紧张。

三、先进地区的经验做法

近年来，区文化和旅游局积极学习借鉴先进地区的经验做法，收集相关资料，实地走访调研。我们认为，全国范围内文物保护工作有四种模式值得借鉴：即北京西城区腾退模式、上海市多元保护利用模式、广州市文物保护修缮模式、成都市青羊区文物保护模式。

（一）北京西城区的腾退模式

近年来，北京市西城区对文物建筑采取腾退模式，取得了较好的效果。这种模式重点在于文物建筑的居民清退，标志性文件是《北京旧城历史文化街区房屋保护和修缮工作的若干规定》、《北京市西城区大珊栏琉璃厂历史文化街区保护管理办法》。核心内容是，针对直管公房中的文物建筑，由区政府主导，国资公司具体操作，采取文物建筑腾退模式，鼓励自愿搬迁，对自愿搬迁的居民按照和征收相同的政策，进行房屋安置或货币补偿，优先保障安置房；对不愿搬迁的居民，由法院保证强制执行，对文物建筑中的居民采取和征收相同的办法，进行房屋安置或货币补偿。此外，北京市西城区的政策中规定，对直管公房中的文物建筑居民可进行平移安置，或采取合作经营的模式开发利用。

北京市西城区认真梳理区内直管公房的文物资源，根据实际情况确定了“十三五规划”期间需要腾退的47处文物建筑，分步加以推进落实。截止到2018年为止，已经对35处文物建筑完成了腾退，包括京报馆、五道庙、朱家胡同45号茶室、庆云寺、景山公园、北海公园腾退项目等，取得了较大的成绩。北京市西城区对于已经腾退的文物建筑，积极做好保护利用工作，采取了三步走的办法，即先请专家根据文物的历史文化价值，确定功能和使用方向，然后面向社会征集文物的保护利用方案，最后由专家、社区居民共同来选定最终的使用方案。沈家本故居于2017年4月启动设计修缮工作，2018年1月重新修缮布展后的“沈家本故居”正式对外开放。沈家本故居的成功腾退，为西城区文物腾退工作创立了典型示范，成为了西城区全面开展文物腾退工作的破冰之旅。

这种模式的优点有：一是区政府政策保障力度大。北京市西城区保障力度很大，从政策层面来说，为腾退的居民制定了较为完善的保障政策，从操作层面来说，由国有公司进行操作推进，相关部门街道进行配合，工作易于开展。二是定点腾退效率高。对文物建筑腾退的居民，按照征收政策优先保障住房，较好的安置政策也使得居民愿意积极配合腾退工作。三是多种模式为补充。北京市西城区采取了腾退模式为主，还有其它多种模式为补充，比如合作经营、共生模式、共享模式。缺点有：一是投入资金量较大。据我们所知，北京市西城区文物建筑腾退工作开展以来，已经花费了数十亿元的资金，腾退工作成本很高。二是国有公司被动操作。由于具体操作都是由两个区属国有公司来开展，它们都是为了完成区政府下达的政治任务，而公司的经营业绩受到较大影响，出于业绩指标考虑，工作积极性不是很高。三是已腾退文物利用的经济效益不是很高。已腾退文物建筑大都用于公益性博物馆、展览馆等，用于经营的文物建筑虽然也有一定的经济效益，但相对于巨大的腾退成本而言，总体经济效益不高。

（二）上海市的多元保护利用模式

上海市文物建筑的保护利用模式十分灵活，采取了多元保护利用的模式。近年来，上海市加大文物保护工作力度，先后出台了《上海市人民政府关于进一步加强文物工作的实施意见》、《上海市文物保护条例》、《上海市优秀历史建筑和历史风貌保护条例》等政策文件，黄浦区出台了《黄浦区人民政府关于印发黄浦区加强历史文化街区、历史文化风貌区、优秀历史建筑和不可移动文物保护工作实施办法的通知》等政策。在这些政策的指引下，上海市的文物保护呈现出灵活多元的特点，而且在文物建筑的利用方面走在了全国的前列。具体来说，有步高里模式、思南模式、春阳里模式、新天地模式、田子坊模式等。

1、步高里模式

步高里模式即成片保护性修缮的模式，严格按照保护要求进行修缮，确保房屋安全，改善居住功能和居住条件，并根据实际情况改善管线、厨房和卫生设备等，在保留历史风貌的同时，保持了原来的居住特性，传承原生态的历史生活场景，成为城市人文记忆传承的核心。步高里位于黄浦区陕西南路和建国西路交界处，为典型的旧式里弄住宅群，由法商建于1930年，中国建业地产公司设计并施工。占地面积6940平方米，建筑面积10009平方米，户数389户，属砖木结构二层石库门建筑，形成了完整的里弄街坊格局，弄堂口的中国式牌楼独具特色，属市级文物保护单位、优秀历史保护建筑。著名作家巴金先生就曾居住在此，在这里他创作了《海的梦》等作品。步高里保护性修缮试点取得成功经验后，相关区逐步拓展深化到成区域的修缮保护。如：长宁区实施愚园路风貌道路沿线的保护性修缮，徐汇区实施了整个衡复风貌区的保护性修缮，原静安区实施整个区域范围内保留保护建筑的保护性修缮等。

今年，我区对慧园里民国建筑群进行了成片的整体出新和环境整治，和步高里模式有类似之处，不同点在于，慧园里民国建筑几乎全部都是文物建筑，对文物建筑本身并没有进行修缮，只是整体环境进行了改造。西白菜园的文物建筑修缮，包括大板巷都属于文物建筑的成片保护性修缮。

2、思南模式

把思南路53号内的花园洋房原有居住居民置换搬离，对历史建筑原汁原味、修旧如旧地原样修缮，历史建筑的原有样式得以保留，并通过调整使用功能和调整商业业态进行改造、开发、经营。思南公馆位于上海城市中心的衡山路—复兴路历史文化风貌区内，占地约4.2公顷，是上世纪初随着上海法租界的第三次扩张逐步形成的街区中的一个，与周边的教堂、公园、学校、医院等一起共同构成了一个具有欧洲风情的生活社区。在过去半个多世纪中，该街区内的历史建筑产权几乎完全变更，建筑严重超负荷，结构老化、环境破败。2000年开始，原卢湾区通过多方协作、共同参与的方式进行保护与更新的实施。经居民搬迁置换、结构加固、修缮复原、环境优化，至2010年11月基本完成，保护与整治历时十余年。后期如黄浦区外滩源一期、徐汇区建业里也属这一模式。

对条件比较成熟的单体文物建筑进行改造利用，我区已经积累了一定的经验，比如对天山协会旧址的修缮和改造，就是把原有居民置换出来，进行了整体的修缮，后期将进一步做好利用工作。我区单体的规模较大的文物建筑，可供利用的不多，下一步，可进一步梳理有条件的文物建筑，参考思南模式进行开发利用。

3、春阳里模式

即对保护等级不高、属于历史文化风貌区、风貌街坊内

明确为一般保留建筑等的部分旧式里弄房屋，在保护区域历史建筑整体风貌、建筑肌理的前提下，对房屋内部进行整体改造，通过改造确保房屋安全，增加厨卫设施，完善使用功能，改善市民群众居住条件。“春阳里”北临周家嘴路、西为溧阳路、东为梧州路、南靠余杭路，是典型的上海老式石库门里弄建筑。原房屋由英商业广地产公司兴建，建造于1921年—1936年，属历史风貌保护街坊，多为二层，部分带三层阁楼，建筑面积逾1.5万平方米。由于硬件条件限制，春阳里居民一直过着厨房合用、马桶相伴的生活，再加上房屋老化带来了结构不稳、消防隐患等诸多问题。2017年实施改造，居民居住条件得到改善。普陀金城里、黄浦承兴里等也属于此种模式。

秦淮区类似的这种文物建筑比较多，如秣陵路21号、中农里民国建筑、文昌巷10号、19号民国建筑等等，从保护级别上，属于区级一般不可移动文物，大都是有居民居住，居住环境比较差。这类文物建筑修缮成本高，征收或搬迁难度大，可以参照春阳里的模式，进行整体改造。

4、新天地模式

属于商业性开发模式，将原住户动迁搬离后，建筑风貌

保持原有形态，但根据商业经营需要，从房屋结构、内部空间到公共活动空间，都经过了改头换面的改造。“新天地”位于原卢湾区太平桥地区，是上世纪90年代中后期旧里弄商业化改造的的经典案例。该项目坚持历史街区重塑和产业结构调整相结合的指导思想，确立了“整体规划、成片改造、分期开发、总体平衡”的首创性开发理念，并突破思想禁锢，以开放和包容的心态邀请专业力量参与规划编制。通过这一区域的开发，既保留了原有石库门里弄建筑风格和城市记忆，又有超过2万户居民告别拥挤逼仄的狭小空间，获得更为舒适的居住环境，实现了城市更新、经济发展、民生改善与城市文脉保护的相互支撑、相互融合、相互推动。2002年，新天地荣获美国建筑师协会颁发的“文化遗产建筑奖”，2004年，新天地荣获国家文化部授予的“全国文化产业示范基地”称号。

5、田子坊模式

田子坊社区的石库门弄堂。田子坊尝试了社会力量介入

式活化的途径，由政府改善基础设施，企业、商店、艺术家入驻，居民自发以住宅上住下租方式参与商业经营活动。田子坊地区东起思南路、西至瑞金二路、南起泰康路、北至建国中路，占地7.2公顷，其核心区“三巷一街”（泰康路210弄、248弄、274弄和泰康路沿街）占地约为3公顷，其中厂房建筑面积18000平方米，居民公房建筑面积18400平方米，居民私房建筑面积1800平方米。1998年田子坊地区实行“居住用房临时改变为综合用房”，通过租赁、转让、置换等方式，逐步把旧厂房、旧民宅改建成画家工作室、设计室、摄影室、陶艺馆、时装展示厅、特色餐饮、特色零售等。2006年，田子坊被评为中国最佳创意产业园，2010年2月，田子坊成为国家级3A景区，2016年，田子坊作为唯一的中国案例，入选联合国城市可持续发展指导文本《上海手册——21世纪城市可持续发展指南》，联合国人居署将其定义为“自下而上的旧城更新与社区包容性创业”典范。

秦淮区熙南里片区正在由市旅游集团开发利用，大板巷街区已经改造成功，并于日前正式对外开放。后期，随着熙南里片区的整体开发，还有很多向田子坊学习借鉴之处。

6、其他模式

在旧区改造、市政基础设施建设过程中，对部分需保留

保护的历史建筑通过平移、改造、修缮以及功能调整等形式进行单体式保护，如静安区的查公馆、荣宅、中共二大会址纪念馆、刘长胜故居等。

（三）广州市的文物保护利用模式

近年来，广州市陆续出台了一系列的文物保护政策，如《广州市文物保护规定》 、《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》等文件。从2014年起，广州成为全国首个对非国有文保单位进行专项资金补助的城市，每年安排6000万元作为广州市文物保护专项资金。市民想要对居住的文保单位进行修缮，可以申请专项资金。

广州已有各级不可移动文物3800多处，虽然文物保护法律规定，不可移动文物由所有人、使用人负责，但也明确要求各级人民政府应对文物修缮给予帮助的责任。目前，广州明确由市政府每年安排6000万元作为广州市文物保护专项资金，广州各区政府相应设立每年不少于500万元的文物保护专项资金。截至目前，广州市级财政已安排落实2.6亿元的文物保护专项资金。自2014年设立广州市文物保护专项资金以来，已对618个文物保护修缮、保养项目进行了补助，补助经费共1.85亿元。其中，非国有不可移动文物修缮、保养项目412个，补助经费近1亿元，有力地推动了全市不可移动文物修缮保护工作的开展。而在2018年上半年，广州各区及市属单位共申报国有文物维修补助4325.60万元，非国有文物维修补助7579.47万元，经组织专家评审并报市政府批准，2018年市文物保护专项资金已全部下达。

由此我们可以看到，广州市的文物保护重在修缮，由市政府统筹安排文物保护专项资金对文物进行修缮，而且对非国有文物修缮补助力度很大，从而极大地鼓励了文物建筑所有人、使用人或社会资本参与到文物建筑的修缮保护中来。我们可以借鉴广州经验，加大对非国有文物的修缮补助，从而鼓励文物建筑所有人或社会资本参与文物修缮。

（四）成都市青羊区模式

成都市青羊区为代表的中西部模式。成都市出台了《成都市人民政府关于进一步加强文物工作的实施意见》，对文物保护工作做了进一步的要求，也进行了一些探索。青羊区是天府文化的原点，号称是以蜀锦蜀绣通达欧亚的“开放之城”，是李杜文章建构的“诗歌之城”，是马可波罗眼中的“繁华之城”，是独一无二的“最成都”，正在打造文博创意之都，助力成都建设西部文创中心。

青羊区历来是四川省、成都市的政治、经济、文化中心区域，集中了城区大部分的历史人文景观，历史积淀厚重，文化艺术和创意设计机构众多，文化资源丰沛，区位优势明显，在全市新一轮城市功能定位中，青羊区被确定为文博旅游区。文化是青羊立城兴城的核心支撑。青羊区拥有成都市中心城区70%以上的文博旅游资源，国有可移动文物居全省首位；非遗名录36项，各级文物保护单位45处，居成都中心城区第一；国际非物质文化遗产节的永久举办地，被誉为最有文化的新一线城市中最有文化的区域。成都市青羊区正在全力发展文博产业，文博产业产值占全区地区生产总值的三分之一，重点是发展围绕宽窄巷子、金沙博物馆、成都市博物馆等开展的文化旅游产业。目前区内呈规模的经营性文博旅游企业1200家，其中景区、景点21家、星级酒店30家（五星级2家、四星级7家），各类社会旅馆和乡村酒店2***家，旅行社61家；文化娱乐场所87家，影剧院5家，艺术品文物拍卖企业8家，文化艺术古玩市场3处；特色街区10条，4A级景区（点）2处，A级景区5个，基本形成了金沙文化、诗歌文化、道教文化、佛禅文化、民俗文化等五大文化产业资源优势。

总体来说，青羊区和秦淮区有很多的共同点，都在主城区，都是文化旅游大区，都集中了全市比较集中的文化旅游资源，都有数量众多的文物建筑，都有较多的非物质文化遗产，都在大力发展文化旅游产业。青羊区文博旅游区的定位以及相关的一些举措，值得我们学习和借鉴。

四、路径和对策

回顾十三五，我区文物保护利用做了大量的工作；展望十四五，秦淮文物保护工作任重道远。十四五期间，如何进一步做好文物保护利用工作，值得我们深入的思考。我们认为，要做好我区的文物保护工作，就要做好以下几点：

一是做到制度先行，不断完善政策。今年，《秦淮区加强古民居保护工作办法》试行已满两年，两年来在这个办法的指导下，我区文物工作取得了一定的成绩。但是与此同时，随着新的发展形势的变化，对古民居保护工作办法提出了新的更高的要求。随着门西悦动体育文化产业园的建成，中国联通物联网总部项目落户园区，一系列配套企业的小总部将会落户在门西地区。我们在推进城市有机更新工作的时候，就要充分考虑产业业态和门西荷花塘历史文化街区的融和问题。因此，由秦淮区文化和旅游局牵头，重新对这一办法进行了修订和完善，并作为十四五期间我区文物工作的主要政策。到目前为止，新的办法初稿已经草拟，正在面向各界人士征求意见。同时，这项工作被作为全区公众参与重大决策的唯一典型案例，上报给市司法局。下一步，我们要积极征求有关专家、人大代表、政协委员等各方面意见建议，对办法作进一步的修改，等到办法正式出台以后，还要通过工作实践来不断地加以修正和完善，确保取得良好的政策效果。

二是进行分类指导，有序推进落实。古民居的保护、修缮和利用应分类指导。对已经开发利用或被列入开发利用规划的，逐步完善保护管理措施；对尚未被开发利用或列入开发利用规划的，分类分层次有计划推进保护利用工作。对尚未被开放利用或列入开放利用规划的，具体细分成ABC三类：A类是国有法人单位的闲置文物建筑；B类是区属直管公房中的文物建筑；C类是私人产权文物建筑。按照文物法“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养，非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养”的原则，鼓励古民居的所有人或使用人对文物建筑积极主动地开展自我修缮，区政府对自我修缮的文物建筑给予一定的政策扶持（详细政策另行制定）。鼓励社会资本参与文物建筑的保护利用工作，例如出资、捐资、捐赠、设立基金、认领、认租、认购等，公民、法人和其他组织可以通过合法流转方式取得我区文物建筑的所有权或者使用权。在签订协议时，要明确规定文物建筑保护的职责。对A类和B类文物建筑，区政府可根据文物保护利用工作的需要，通过征收、腾退、租赁、入股等方式，从法人或居民手中取得文物建筑的使用权，必要时可开展定点征收；鼓励C类文物建筑的所有人开展自愿腾退，按照相关补偿标准，对自愿腾退的文物建筑所有人进行房屋安置或货币补偿。

三是推动人口疏散，鼓励居民外迁。由区政府统筹规划居住在文物建筑内的居民人口疏散工作，建立文物建筑内居民人口疏散的长效机制，本着自愿的原则鼓励居民外迁。我区人口疏散采取政府征收、自愿申请、协商腾退、平移安置、合作经营等多种模式。以定向安置房安置为主，货币补偿、产权置换、承租房调换安置、房屋产权入股等方式为补充。安置房房源应当予以优先保障。对文物建筑的人口疏散，采用定点式保护利用，有计划、分步骤地局部疏散人口。人口疏散的具体路径如下：一是协商腾退。对A类和B类文物建筑中的使用人，提倡采取协商腾退的办法，鼓励使用人自愿搬迁，对其按照棚户区征收的政策给予房屋安置或货币补偿，也可采取平移安置的办法就近选择房源安置。二是征收安置。对A类和B类文物建筑中既不履行文物保护修缮责任、也不愿搬迁的居民，采用强制性司法搬迁的办法，对其按照棚户区征收的政策给予房屋安置或货币补偿。三是申请腾退。鼓励C类文物建筑的所有人自愿申请腾退，对其按照棚户区征收的政策给予房屋安置或货币补偿。四是自主改造。鼓励C类文物建筑的所有人自主维修房屋，政府在维修改造方案审批、市政管线建设、维修资金配套等方面给以指导帮助，适当改善居民的居住条件。六是合资合作。对C类文物建筑，可采取合资经营、合作经营的方式，成立国有基金公司，和私人产权所有者就保护利用进行具体洽谈（详细政策另行制定）。

四是加强文物修缮，推动有机更新。区文化和旅游局牵头推进文物建筑的修缮和保护，国有法人单位的文物建筑，由区政府进行协调，区国资集团公司牵头负责修缮和保护，鼓励社会资本参与。属于区属直管公房的文物建筑，由越城集团负责修缮和保护，区财政提供专项资金支持；对属于私人产权的文物建筑，在鼓励自我修缮的前提下，由历保集团负责具体的修缮，区政府编列文物维修费用预算，鼓励社会资本参与。区政府统一组织历史街区和历史风貌区的市政基础设施改造和环境整治工作，在保持历史文化传统风貌和街巷肌理情况下，调整老城功能布局。老城市政基础设施改造时，同步为文物建筑敷设市政管线。规划行政主管部门应当根据不同的街巷尺度和外部市政条件，编制相应的市政基础设施改造技术标准。市政基础设施改造费用按以下原则确定分担标准：（一）因市政基础设施改造确需实施搬迁的，由区政府负责所涉及的居民和单位搬迁工作，并承担相应的补偿费用。（二）文物建筑外的基础设施改造费用由政府或市政专业公司承担。（三）文物建筑内的基础设施改造费用，包括材料、人工费用，由房屋产权人承担，有关市政专业公司应当提供接驳服务。区政府统筹协调文物建筑附近的清洁能源改造、环卫设施改造、架空线入地、外立面整修等各类市政改造和环境整治工程，做到统一规划设计，统一实施，避免重复施工，减少对居民生活和周边环境的影响。

五是统筹业态调整，鼓励文物利用。古民居的利用要有利于文物保护、服务公众、展现文物历史文化价值。区内文物建筑的开放利用应满足以下四项条件：1、文物本体无安全隐患，具备基本的开放服务保障，符合消防、安全防范有关基本要求，能够保障人员安全和文物安全；2、文物开发利用要综合考虑文物价值、建筑形态、保存状况、使用功能、承载能力等情况，经营业态与文物文化属性相符合；3、文物不能作为经营性资产用于抵押；4、文物建筑开放使用方责任清晰，能够承担开放的各项工作，履行文物日常保养职责。文物建筑使用功能的确立或变更应由区政府统一安排可行性评估。鼓励发展文化创意产业、休闲旅游业和特色商业，重点发展文化体验、艺术品交易、传统文化展演、特色餐饮购物、非遗传承展示等有秦淮特色的文化项目。文物建筑主要应拓展如下功能：社区服务、展览展示、参观游览、非遗传承、经营服务、公益公办。（一）社区服务：指作为社区书屋、公益讲堂、文化站、管理用房等，开展文化活动，发挥服务功能。（二）文化展示：指作为博物馆、展示馆、美术馆或科研展陈场所等，进行文物建筑现状展示或进行陈列布展，发挥文化传播、科研和教育功能。（三）参观游览：指作为参观游览对象，发挥文物建筑的游憩、纪念和教育功能。（四）经营服务：指在确保安全的前提下，可作为小型宾馆、客栈、民宿、店铺、茶室、传统工艺作坊、大师工作室、创客空间、企业总部办公等经营服务场所，发挥服务功能。（五）公益办公：指可作为公益性机构、院校等办公场所，划定开放区域，明确开放时段，并采取信息板、多媒体、建筑实物展示等方式开放。（六）非遗传承：指用于非遗项目的展示或经营，以促进我区非遗传承展示。古民居开放使用方应进行开放可行性评估，评估开放使用对文物的影响，根据文物保护要求和实际情况，科学制定开放策略和计划，由区政府统一组织评估，并以恰当的方式向社会公布。区文化和旅游局在区政府的领导下，牵头负责组织本区文物建筑社会化保护利用项目的申报、评审工作，并对项目执行情况进行全程监管。区文化和旅游局牵头，市场监管局、商务局、有关街道等定期对文物建筑合理利用情况开展绩效评价，根据绩效评价结果，作为对文物建筑管理和使用主体进行监管的重要依据。《秦淮区文物建筑社会化利用项目申报与评审流程》、《秦淮区文物建筑保护利用绩效管理办法》另行制定。在古民居社会化利用中，公房管理单位做好直管公房的管理工作，履行房屋安全监管责任；公房管理单位与使用主体签订合作协议，并负责合约管理，确保文物合理利用。公房管理单位负责设立文保维护金专用账户，按规定向使用主体收取文保维护金，并承担相应管理职责。区属单位的公共服务类项目不需提交文保维护金。公房管理单位按照政府指导价可向使用主体收取管理费，非营利性项目免收管理费。对国有闲置的文物建筑，由区政府协调市公房管理中心收回，修缮后统一纳入利用规划。参与古民居保护利用的社会机构，须加强对文物建筑的日常保养和维护，保持文物良好的使用状态；参与文物建筑保护利用的社会机构，在使用前须一次性缴纳文物建筑保养维护金存放至专用账户，按照有关规定用于文物建筑的日常保养维护，使用管理办法另行制定。

六是强化组织引导，做好服务保障。对国有法人单位的闲置文物建筑或区属直管公房或文物建筑具备腾退条件的，由司法局理顺其中的法律关系，区法院、检察院应积极配合，做好司法支持。由区文化和旅游局对省级以上文物建筑，制定保护利用规划，三年之内完成全区所有省级以上文物建筑的保护利用规划。鼓励私人或社会资本对文物建筑进行保护性修缮，区文化和旅游部门对主动进行文物修缮的个人或社会资本，可给予文物维修费用10—30%的项目资助。对社会资本参与文化建筑利用的经营活动，前三年返还区政府税收留成。由区政府每年评选文物保护利用工作的先进单位和先进个人，授予荣誉奖牌，并给予一定的奖励。