深圳经济特区特种设备安全条例解读

　　《深圳经济特区特种设备安全条例》已由深圳市第五届人大常务委员会第二十五次会议于2013年10月29日通过，自2014年1月1日起施行。

　　《条例》包括总则，生产（包括设计、制造、安装、修理、改造、移动式压力容器和气瓶充装）和销售，特种设备的使用，特种设备作业人员，检验、检测，监督管理，法律责任和附则等八章，共计八十七条。

　　一、立法的宗旨

　　特种设备分为八大类，分别是锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场（厂）内专用机动车辆。特种设备具有在高温、高压、高空、高速条件下运行的特点，是人民群众生产和生活中广泛使用的具有潜在危险的设备，因此，政府对此类设备进行安全监管。《条例》坚持基本制度，在《特种设备安全法》及《特种设备安全监察条例》以及相关法律的基础上和框架下，以结合深圳经济特区实际、适度创新、强化企业主体责任、加强处罚力度、优化法定检验、发挥社会力量、明确监管责任、提高工作效力为原则，制定更适合深圳特区实际，更具可操作性的深圳经济特区特种设备安全条例。旨在依法加强我市特种设备安全监督管理，落实企业安全主体责任，发挥社会监督和约束作用，以有效防范和减少事故发生，保障社会稳定和经济健康快速发展。

　　二、立法的必要性

　　一是特种设备安全监管形势依然严峻。深圳自改革开放以来，随着城市建设和经济社会的飞速发展，我市特种设备总量从最初的几百台，一跃为当今的19万多台，且近十年来以年均一万台左右的速度在增长。以电梯为例，到今年我市的电梯保有量已达11万多台，总量排名居全省第一，全国第三。监管上激增的特种设备总量和日渐凸显出来的矛盾问题迫切需要在地方立法的层面上做出突破和创新。

　　二是企业安全主体责任落实不够。原有的监管思路侧重于强调行政监管、政府管理，忽略了企业作为生产利益主体在安全生产方面需承担的义务和责任，社会公众对特种设备的监督和约束作用没有得到充分体现，导致一些企业在生产使用、维护保养、自行检验检测工作中缺乏责任感，法律意识和诚信意识淡薄，违规作业的现象时有发生。因此，有必要通过立法明确特种设备相关主体责任，明确监管部门、检验机构和企业的职责，使安全制度落到实处。

　　三是特种设备安全监管体制亟待进一步完善。我市特种设备安全监管机构的设置和监管人员远不能满足全市19万台特种设备的监管形势。实施立法可将工作中好的经验办法和制度设计上升为法律的具体规定和要求，为安全监督执法提供法律支撑和依据。深圳公民意识和维权意识程度较高，公众对特种设备安全的需求日益增长，公众和媒体对电梯等设备的安全可靠性期望值越来越高，像电梯等特种设备在公众聚集场所使用日趋频繁，一旦发生事故极有可能扩大为公共安全事件。因此，寻求制度创新和工作方式方法的创新是特种设备安全监管的出路，而法律依据是安全监管创新的最根本的前提和基础。

　　二、《条例》的创新内容

　　（一）实现特种设备监管制度的创新。未来我市逐步完善并建立9条特种设备安全监管制度:1.使用单位首负责任制度,当特种设备发生事故造成人身伤害时，使用单位应及时救治安置伤亡人员并垫付相关费用。体现了政府在安全生产管理中以人为本的原则。2.老旧电梯安全评估制度,电梯使用满十五年的、发生一般等级以上事故的或使用单位认为有必要的，可委托电梯安全评估机构进行评估。3. 安全标准化评价制度，特种设备安全监管部门制定特种设备安全管理标准化评价标准并推行安全管理标准化工作。4.信用监管制度，建设特种设备安全信用信息系统，记录检验检测、监督抽查、安全管理标准化评价和违法违规、行政处罚、事故等信息，实现信用信息管理和共享；建立累积记分管理办法，实施分类监管，对累积记分达到规定值的单位暂停受理安装、修理、改造和维护保养业务，对个人暂扣作业人员证，进行安全法律、法规教育。5.安全技术委员会制度，组织成立安全技术委员会，委员会主要由行业专家组成，可邀请有关方面的代表和社会人士列席有关专题会议，委员会可以提出不低于国家安全技术规范和标准基本要求的补充建议，可以对安全隐患、事故原因进行分析，提出整改或者预防措施。6.监督抽查制度，对特种设备产品质量、安装、修理、改造和维护保养质量及检验、检测结论实施监督抽查，监督抽查可以委托第三方检验、检测机构进行。7.公共白皮书制度，市特种设备安全监管部门将年度重点安全监督管理工作纳入部门年度公共服务白皮书，并向社会公布。8.兼职监察员制度，特种设备安全监管部门可聘任特种设备兼职安全监察员，协助开展安全监督管理工作。9.电梯维保单位服务明示制度，电梯维护保养单位发现电梯存在安全隐患应及时通知电梯使用单位，并提出处理建议，明示整改项目和经费。

　　（二）实现责任环节认定的创新。明确市特种设备安全监督管理部门及其派出机构履行特种设备安全监督管理职责，派出机构可以自己的名义作出具体行政行为。特别强调了市、区人民政府应加强对特种设备安全和节能工作的领导、指导、监督、支持特种设备安全监督管理部门依法履行安全监督管理职责；补充了市、区其他有关部门和机构，以及街道办事处在有关特种设备安全监督管理的责任范畴。法律突出强调了企业的责任主体，对特种设备的生产、销售、使用等各个环节做了明确规定，增加了对销售单位这一环节的监管要求和责任内容。

　　（三）实现监管方式的创新。首先，明确了特种设备召回制度的实现方式，一经发现特种设备存在可能危害人身、财产安全同一性缺陷的，生产单位不仅要立即停止生产，向社会公告，且要通过退货、换货或者修理方式消除产品缺陷。其次明确了特种设备报废情形的补充规定，条例第22条，设备超过生产单位规定的使用期限，大型游乐设施和客运索道无生产单位使用期限规定且投入使用满十年的应当报废，这条为老旧特种设备合法退出监管提供了依据。特种设备必须经合法检验合格，《条例》在维护特种设备受检单位权益方面首次明确了对受检单位的救济程序。受检单位对检验结论有异议的情况下可在收到报告之日起十五个工作日内书面形式向检验机构提出，如检验逾期未答复或者受检单位对检验检测机构书面答复有异议，可向市特种设备安全监管部门申请复检。

　　（四）实现监管思路的创新。首先，在法律责任认定中，体现了三个原则。一是明确采用定额处罚原则，不再行使行政处罚自由裁量权，提高执法办案效率。二是明确采用违法即罚原则，改变以往违法、整改、再执法的方式，扭转了安全工作被动消极的局面，执法者一经发现违法行为可立即要求违法者改正不安全行为和消除安全隐患。三是明确采用以台数为计数单元的处罚原则，以涉及违法台数为计数标准，客观体现对违法情节的认定，加严对违法行为的处罚力度。其次，《条例》体现了安全管理工作以人为本，以保护人的生命健康优先为原则，特种设备安全监督管理部门除了对有明确证据表明不符合安全技术规范的特种设备进行查封外，对其认定存在严重事故隐患且可能发生人身伤害危险的情况下，也可采取紧急封停措施，直至事故隐患消除后予以解封。在一般事故调查方面，体现了属地原则，突出了事故发生所在地区政府的组织领导责任，理顺了一般事故调查处理程序，提高事故调查效率。

　　三、条例对相关主体责任的规定

　　（一）明确特种设备使用单位的主体责任。条例第十六条至第三十三条规定了特种设备使用单位的安全责任和内容，其中有六条专门规定了电梯使用单位和维保单位的安全责任。以电梯为例，电梯的运营权、使用权、物业管理权、技术管理权（即日常维修保养权）和具体使用者可以是多个主体，通常在涉及电梯故障维修改造更新等事宜时遭遇相关主体责任互相推诿，《条例》专门对电梯使用单位及其安全管理职责作了明确的界定，解决了电梯使用主体不明，责任不清等问题。条例第二十三条规定，电梯如委托物业服务单位或其他单位管理的，由受委托单位作为使用单位履行电梯安全管理职责；未委托其他单位管理的，如属于单一产权人则由该产权人为电梯使用单位；如属于多个产权人则约定的一个产权人为电梯使用单位，其他产权人承担连带安全管理责任；对于新安装电梯，在未移交前，项目建设单位为使用单位。电梯业主和乘客可依照此条对相关责任方落实电梯维修改造更新等事宜进行监督和约束。条例第二十四条还要求电梯使用单位应在学校、医院、车站、口岸、商场、体育场馆、展览馆、公园等公众聚集场所装设电梯安全运行监控系统。该系统以物联网技术实现对电梯运行的远程监控，该系统的装设和推广可在电梯故障困人时及时发现、准确定位和快速组织救援。

　　（二）明确特种设备相关人员的责任要求。特种设备使用者分专业的特种设备作业人员和一般的使用者，如电梯和大型游乐设施、客运索道的乘客。《条例》分别对特种设备相关主体责任作了明确的规定。1.明确特种设备安全管理人员的职责，强调特种设备使用单位对其设备进行日常管理维护和报告隐患事故的责任。2.明确专业操作人员的职责，严格执行安全技术规范和操作规程，杜绝违章操作，及时报告隐患，其日常安全教育培训由所在特种设备生产和使用单位负责。其中，针对检查工作中发现的单位和个人伪造、变造、出租、出借、转让和冒用作业人员证书行为的，《条例》明确了处罚规定。3.规定电梯乘客要按照电梯安全注意事项和警示标志正确使用电梯，以及不得使用明示停用的电梯，不得强行开启电梯门，不得携带易燃易爆物品或危险化学品，不得拆除损坏电梯部件附属设施或者标志标识，不得超载使用，不得在自动扶梯和人行道上逆行、滞留、嬉戏和打闹，不得做出其他危及人身安全或者电梯安全运行的行为等七条禁止性行为。首次提出乘客若违反条例规定造成他人人身和财产损害或者电梯损坏的，还应承担民事赔偿责任。

　　（三）发挥多元社会主体的安全管理作用。特种设备行业协会应建立行业自律机制，推进行业诚信体系建设，提供培训、宣传、评估和咨询等行业服务，促进行业健康发展。市、区政府应当支持特种设备行业协会开展相关活动。充分发挥社会救助和制约作用，推行特种设备责任险，以发挥保险特有的防范监督和社会救助的杠杆作用。《条例》规定，特种设备的生产、销售、使用、检验、检测单位应当按照国家规定购买特种设备安全责任保险。

　　（四）明确特种设备安全监督部门职责。特种设备安全监督部门负责对特种设备生产、销售、使用单位和检验、检测机构实施安全监督管理；按年度安全检查计划和检查比例对规定的重点监控单位及公众聚集场所实施每天不少于一次的重点安全监督检查；可紧急封停存在严重事故隐患且可能发生人身伤害危险的设备，直至事故隐患消除为止；对特种设备产品质量、安装、修理、改造和维护保养质量及检验检测结论实施监督检查；推行安全管理标准化工作；建立特种设备安全信用制度和信用信息系统；对特种设备实施分类分级监管，制定安全监督管理累计记分办法；组建安全技术委员会，发挥行业专家在隐患事故原因分析和整改预防措施的专业技术建议。

　　四、法的宣传和执行

　　首先，是要依靠大力普法，我们作为特种设备主要监管部门应当把这部法律学习好、宣传好、贯彻好。到目前为止，市场监管局对特种设备安全监管队伍的法律学习培训有XX次，免费面向特种设备生产单位的法律宣传学习XX次。可以说通过集中专题的培训方式能够在短时间内尽快让监管执法人员和特种设备生产单位清楚了解《条例》的基本规定，一方面确保我们自身监督执法工作的合法性和有效性，防止职责缺位空位，保证新法实施的平稳过渡；另一方面，也是维护了生产、维修和改造特种设备直接相关单位的利益，帮助其了解和遵守《条例》，不要以身试法。不仅如此，我们还特别希望通过报纸、广播、电视公益广告、网站等媒体让广大的企业特种设备使用单位包括消费者把这部法律学习好、执行好。特别是直接使用和消费者，当你使用电梯、乘坐客运索道、到游乐场消费乘坐游乐设施的时候，也应该明确它的安全规则，遵守安全的规范，服从管理人员的指挥，能够自觉的保障自己的安全，同时能够依法维权。

　　其次，始终坚持抓好各责任主体。一方面，政府要加强监管，做到有法必依，执法必严，法律面前人人平等。另一方面，是实现全社会齐抓共管，消费者在享有使用特种设备权利的同时还负有监督这些制造单位、使用单位企业安全的责任，同时对政府职能进行监督管理。作为新闻媒体，同样也有对安全方面的监督的职责，所以平安不是哪个人或哪个单位的事，而是全社会的事，是全体人民的事。只有把全社会的力量都动员起来了，我们才能最大限度的预防和减少事故，保障人民群众的生命、财产安全，维护社会的稳定，更好地推进平安深圳建设。