初探公安消防部队利益冲突防控管理体系构想与实践

    【摘要】本文从国家反腐倡廉形势和满足人民群众新要求、新期待的需求出发，抓住防控利益冲突管理体系建设的反腐核心，借鉴国内外先进理论和实践经验，阐述了公安消防部队建构防控利益冲突管理体系的现实意义和初步构想，探讨运用行政伦理手段，强化消防廉政风险防范。

　　【关键词】公安消防  防控  利益冲突  构想  实践

　　利益冲突是一个现实的廉政问题。《***关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，第一次明确提出“建立健全防止利益冲突制度”；党的十八大也对建立健全防止利益冲突制度提出明确要求，标志着我国反腐工作从运动反腐、制度反腐走向源头反腐，从事后惩治转向事前预防、事中监督，正与世界的廉政制度接轨。当前，国外以及我国的香港地区对利益冲突问题十分关注，将防止利益冲突作为预防腐败的重要预设前提，在约束公职人员廉洁自律方面取得良好效果。但我国大陆地区在利益冲突问题上才刚刚“破题”，虽然廉政消防已经迈出了“问廉制”建设、廉政风险防范管理、廉政文化试点等一系列步伐，但要形成一个集思想预防、制度预防和技术预防为一体的有效整体，还必须高度重视处理利益冲突问题。通过建立一套科学合理的防控利益冲突管理体系，提升廉政监督科学化、精细化、规范化水平，从源头上强化廉政风险防范。

　　一、防控利益冲突管理体系的基本概念和现实意义

　　利益冲突现象在当前社会各个领域普遍存在，已成为腐败发生的重要根源。建构合理的防控利益冲突管理体系，在权力和利益方面作出合理安排，能有效地***“有限利益”的分配难题，为化解“利益冲突”提供有力保证。

　　（一）利益冲突的基本概念

　　利益冲突是一个特定的廉政概念。国际经合组织（OECD）把利益冲突界定为公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突，即只要公职人员的私人利益影响到履行官方义务和责任，就存在现实的利益冲突。[①]

利益冲突也是一种伦理困境，是权力异化的一种形式。当公共利益与私人利益有交叉、有关联，而公职人员自觉或不自觉地在行使公共权力时掺合了自身私利，作出了缺乏社会公正性的政策决定，对其他群众或公共利益产生危害，即存在利益冲突。

　　（二）利益冲突管理体系的基本构架

　　利益冲突管理体系是廉政风险防范的源头性管控系统，从客观层面找出公共利益与私人利益共存的可能性，并在微观层面进行宏观管理，提出有效防范措施，力求将问题消灭在萌芽状态。通常利益冲突管理体系具备三个层次：一是伦理道德要求。建立公共服务伦理法规体系，对防止利益冲突行为予以道德界定，并处以警告、赔偿、撤职等处罚。二是重点环节监控。针对可能产生利益冲突的各个环节进行法律限制，明确行为范围、幅度、界限。三是相应刑事处罚。制定相关刑法规定，对涉及利益冲突行为进行量刑，予以刑事处罚。

　　（三）建构防控公安消防利益冲突管理体系的现实意义

　　近年来，公安消防部队反腐倡廉建设取得显著成效，但反腐形势仍然严峻。纵观各类腐败案件，离不开“权”和“利”，特别是与个人利益相关的掌权领域容易成为腐败的“重灾区”。因此，抓住了公安消防部队所涉及的利益关系，也就抓住了腐败的“要害”。

　　第一，防控利益冲突是反腐制度建设的重要基础。利益是个体追求的根本，消防部队的官兵，一方面作为社会普通成员，有争取个人利益的愿望和权利；另一方面，作为行政机关的代理人或受托人，又代表和维护着公共利益，当两种利益存在于同一主体时，难免产生利益混淆和冲突。构建严密的反腐制度体系，合理界定消防行政行为中个体利益和公共利益的边界和运行规则，防范个体利益侵害公共利益，成为廉政消防建设的关键所在。

　　第二，防控利益冲突是维护行政公信力的重要途径。目前，公众对一些行政审批、人事任免、工程招标、政府采购事项产生不信任，质疑这些政策决定和行政行为的公正性和客观性，其根源在于掌权人在履职中涉及直接或间接的利益冲突，加上一些官兵已成为富裕群体的社会现实，使得公众对行政行为的信任度大幅削弱。通过构建积极的防控利益冲突管理体系，严格限制、管控各个环节的履职行为，尤其是公众广泛关注的消防行政行为，可从源头上彻底减少利益冲突的潜在威胁。

　　第三，防控利益冲突是培育廉政公德的重要举措。当前，利益冲突问题处在法律制裁的边缘，为己谋利行为可能不会受到刑事处罚和经济制裁，行为成本低且安全，在相当程度上助长了一部分掌权人涉入利益冲突的心理期望，试图通过政策偏袒、透露内部信息等方式为合作者提供方便，分享利益。及时解决利益冲突问题，建立公共服务伦理法规体系，加强公职人员的自我约束与外在监督，是防止利益冲突的有效手段，有利于防止腐败行为，防范道德风险。

　　二、国际社会防止利益冲突的经验启示

　　近年来，国际社会普遍认为利益冲突是产生腐败的重要根源，提出了一系列预防性、前瞻性策略。

　　（一）联合国组织关于利益冲突的规定

　　联合国等国际组织非常重视利益冲突问题，2003年第58届联合国大会通过的《联合国反腐败公约》4次明确使用利益冲突这一廉政用语，其中与公职人员行政行为相关的是：第七条第四款规定“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度”；第八条第五款规定“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，酌情努力制订措施和建立制度，要求公职人员特别就可能与其公职人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报”。对于涉及利益突出行为的公职人员，联合国组织也依法严厉惩处。2005年6月，联合国负责采购的官员亚历山大・雅科夫列夫因涉嫌为儿子在与联合国有生意往来的IHC公司谋职而受到利益冲突的指控，自行辞职，其同事因在“石油换食品”计划中有假公济私行为，被联合国开除。[②]严格的利益冲突管理制度使得联合国等国际组织的任何公职人员不得有以公谋私行为。

　　（二）美国、加拿大、日本及我国香港地区的利益冲突管理实践

　　从国际防止利益冲突的视角看，美国、加拿大、日本等国家的廉政体系不约而同地体现了同一个基本理念：以防止公私利益冲突为核心，提倡防戒性规定优先于惩罚性规定，通过提升公职人员的理性意识，形成解决具体利益冲突问题的行为导向。主要有以下特征：

　　一是专门立法。崇尚法制的现代市场经济国家，在打击腐败时，首选的武器是法律。1985年加拿大政府率先制定《利益冲突条例》以后，许多国家相继颁布了类似的法律法规，有些国家甚至把防止利益冲突的伦理要求写入国家宪法。美国的《政府伦理法》、加拿大的《公共服务的价值与伦理规范》、日本的《国家公务员伦理法》、韩国的《公职人员伦理法》等都是这种形式的立法典型，它们紧紧围绕防止利益冲突这一核心理念进行安排设计。通过公共服务伦理立法，公职人员的道德规范不再凭借个体信念来维系，而是依靠权威的国家法律法规来保证。

　　二是设立机构。为了确保反腐工作的权威性和高效性，许多国家和地区都设立了人事独立、财政独立、办案独立的专门反腐机构，美国、法国、爱尔兰、日本、墨西哥、加拿大等国家还建立了专门的伦理管理机构，如美国的“政府道德署”，日本的“国家公共服务委员会”，加拿大的“行政伦理咨询专家局”以及我国香港地区的“廉政公署”，都是专职管理和防止公职人员出现利益冲突的组织机构，在整个防止利益冲突管理体系中具有不可替代的作用。

　　三是细节管控。许多国家从可能涉及利益冲突的各个环节入手，建立健全财产申报、利益回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制等管理性制度，落实每个岗位每个行政流程的细节监管。如美国实行官员财产申报制度，主要查看财产或债务是否存在利益冲突，是否与公务往来企业存在投资和入股关系，是否影响公正施政，只要存在利益冲突，哪怕1美元的交易，都视为腐败行为。英国针对高级官员制定了“利益声明”制度，要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到个人利益，利益内容包括个人在公司或社会上的任职兼职情况、所加入的政党及社团、个人资产及所持公司股票、配偶及子女的任职情况等。加拿大防止利益冲突的法律规定非常细密，经常在条文之后附有范例，如与《利益冲突条例》相配套的单项法规就有《公共服务雇用法规》、《公共服务工作人员关系条例》、《公职人员利益冲突与离职后行为准则》、《关于泄露内部信息的错误行为的处理方法》、《信息法规》、《财政管理法规》等。这些法律相互配套协调，形成了防控利益冲突的管理制度体系。

　　四是严厉惩戒。把防止利益冲突与严肃惩戒有机结合，是国际社会防止利益冲突法规制度的重要特色。许多国家在加强防止利益冲突的伦理立法和完善管理性法规的基础上，还专门制定了相应的刑事法典，对各种利益冲突行为规定了相应的罚金刑和有期徒刑。美国的《基本利益冲突法》就是一部刑事法律，这项刑事法律规定，任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与同自己有着财产利益的特别事项，违者应处一万美元以下罚金，或者单处两年以下有期徒刑。该法不仅适用于政府官员，而且适用于政府官员的配偶、子女和经济合伙人。美国纽约市教育局副总监林黛安因在2004年3月涉嫌施加影响，帮助丈夫在纽约市获取两份工作，包括一份年薪10万美元的地区教学专员的差事，遭到了市政府调查局的调查；我国香港特别行政区的一位高级税务官在处理一个税收案件时，由于该案件与其妻所办的公司相关，且他事先没有声明存在利益冲突情况，虽然后经审计认定他在办案时并没有偏袒其妻的利益，但香港政府还是终止其人事合同。[③]严厉的惩戒无形中增加了利益冲突的成本，警示利益涉及方不敢触碰这道防线。

　　五是运用结果。建立利益冲突评价体系，将评价结果作为用人制度的重要准入关卡，与个人利益、前途相挂钩。在美国，凡被总统提名的官员，都必须填写财产申报表，并接受道德署的调查核实。确无利益冲突或已解决好利益冲突问题者，才可获得正式提名。在这个过程中，道德署的工作是合作性、建设性的，若发现拟提名官员存在实际的或潜在的利益冲突，则建议其将某个公司的股票卖掉或与某个企业脱离关系，并与之签订利益冲突处理协议。在该官员被正式任命后，道德署还将***监督其履行承诺的情况。[④]

　　六是社会监督。许多国家注重广泛吸收社会力量参与监督，并要求新闻媒体等公共监督力量介入。如美国充分借助国际经合组织等国际机构、国内公共行政职业协会与学会、非政府组织等社会团体以及一些私人伦理咨询公司，发挥其在公共服务伦理规范建设中的第三方监管作用，建立了社会广泛参与的防止利益冲突监督体系。

　　（三）我国关于利益冲突管理的探索

　　虽然我国尚未出台关于利益冲突的专门法律法规，但在防止利益冲突的实践上已经做了一些有益的探索。2004年，***印发《党政领导干部辞职暂行规定》；2005年，中央纪委、监察部、***国资委和国家安监总局下发《关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿问题的通知》；2007年，***纪委出台《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》；2009年，十一届全国人大常委会第七次会议通过《中华人民共和国刑法修正案（七）》，明确国家工作人员的近亲属、离职的国家工作人员受贿的刑罚问题。同时，一些地方政府和行业领域也在加强防止利益冲突的教育培训、加快建立健全利益公开、重大事项报告、利益申明等制度、加强利益冲突的监督检查等方面出台了相应的措施和规定。2010年底，浙江省政府在全国率先出台了《浙江省党员领导干部防止利益冲突暂行办法》，对各省、自治区和直辖市均同类工作均产生了积极影响。2011年，最高人民法院出台了《关于对配偶子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行岗位法官实行任职回避的规定（试行）》和《关于落实任职回避制度的实施方案》，在利益冲突管理方面走出了先行先试的步伐。

　　三、防控利益冲突管理体系在廉政消防领域的现实作用

　　公安消防既是中国人民武装警察部队序列，是公安机关的一个警种，同时又是国家的行政机构，依法履行公共行政职能，虽然在制度体制、价值观念、文化传统和监管方式等方面与其他军事、行政部门有所不同，但是在反对以权谋私、遏制权力腐败这一点上是共同的。要进一步深化廉政消防建设，加强廉政风险防范，建立健全廉政惩防系统，就必须构建一套具有消防执法监督特色的防控利益冲突管理体系。

　　（一）着眼于顶层设计，加快立法步伐

　　随着社会主义市场经济的发展，消防部队的职责任务以及执法环境发生巨大变化，各种利益冲突也不断产生新的复杂动因，出现新的表现形式，但由于反腐制度建设中缺乏一部关于利益关系的基础性法律法规，以致在公私利益的引导、判别、核定上缺少法律依据。近年来，虽然出台了《公安部五个严禁》、《公安消防部队四个严禁》、《福建省公安消防部队十三个严禁》等制度规定，但并非根本之策，尤其在公车私用、公款旅游、职务消费等问题上没有明确的界定，也没有配套的监管、问责机制，使得制度的执行落实效果不明显。只有将“利益冲突体系”引入法制领域，以伦理立法的形式对“利益冲突”加以科学界定，特别是对岗位行为范畴、利益追求等方面，做出具体明晰的规定，才能使每位官兵能够遵循一个合理的利益规则，做到有法可依、有法必依。

　　（二）着眼于多维制衡，强化内部约束

　　一要优化权力结构。将“决策权、执行权、监督权”进行合理的确立和划分，对不同性质的权力进行不同配置，分别制定三权的程序、方法和运行机制，正确规范“决策权、执行权、监督权”的内在联系和有机结合。上级部门具有管理、指导的职责，但要规范“管”的程度、程序和方法；实行“主官不直接分管”制度，“一把手”的隐性权威和显性权威，都不应在程序外涉及影响；理顺监督检查、法律审核、行政审批的权力配置，明确审核、监督、指导不当的责任形式，让基层监督员更纯粹、更廉洁地执法；排查梳理监督执法、法律适用及审批流程环节的廉政风险，以法律定性、自由裁量等风险多发事项为重点，制定防控措施，形成风险控制体系。同时，赋予纪检部门相对独立的监督、办案、处罚权，主要负责对官兵进行伦理教育、管理和指导，负责财产申报、信息公开、离职审查等工作，并有权对存在利益冲突行为人进行处分。在此基础上，吸纳公益性的社会团体直接参与廉政建设，承担一部分伦理监督、培训和管理工作，使权力运行中的各种制约要素和监督主体环环相扣、紧密衔接、良性互动，最大限度地实现系统的整合功能和综合效应。

　　二要推行隔离规避。建立利益回避机制。对回避类型、回避范围、回避方式、回避实施程序等做出明确规定，将私利与公益绝缘，规范地回避权力行使中涉及的利益冲突。明确从事与消防工程相关行业的消防官兵配偶子女“单方退出”机制；消防部队转业、退养、离任官兵或与现任领导干部有利害关系的人，利用相关职务影响力，通过主动行为干涉执法活动的，应当及时制止纠正，消除隐性介入情形；加大禁止隐性介入的告知力度，建立隐性介入的惩戒机制和隐性介入信息库，通过向社会公开的方式，接受关于隐性介入的举报，加强常态化治理。完善利益公开制度。在《关于领导干部报告个人有关事项的规定》基础上，结合领导干部收入申报和有关事项报告等规定，扩大申报内容和对象，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，对拒报虚报行为予以严惩，让财产申报真正成为制度常态。推行离职行为限制制度。离职或退休后3年内，严禁接受原任职务管辖的地区和业务范围内的相关往来企业和中介机构的聘任，或者个人从事与原任职务相关的营利性活动。

　　三要实行廉政先行。对重要人事任免和干部选拔任用，事先征求廉政意见；对政府采购和大额资金使用，建立前期调研制度，纪检干部现场监督，并签订“廉政合同”、收取廉政保证金；对重大工程、超期项目、行政许可事项，实行集体讨论、定期抽查、电话回访制度，发现和查处可能隐藏的利益冲突行为。

　　（三）着眼于科技创新，推行电子监察

　　2007年，广西壮族自治区利用现代信息技术的“物理隔离式”技术优势，实现了自治区、市、县三级电子监察系统联网，实时监督各职能部门的行政效能。贵州省黔西南州也于近期在行政服务窗口推行电子监察系统，目前，该系统已在全国一省五市推广。借助行政电子监察系统平台，重点建立消防监督执法、消防行政审批和消防行政处罚过程的电子监察系统，通过对执法流程的全程信息管理和节点控制，增强执法透明度；利用流程系统随机分配，截断人情案、关系案的源头；明确记载流程各个环节的详细信息，使责任确定有据可依。充分运行电子监察系统真实具体与实时高效的优势，发挥信息汇总与监测分析功能，实现对权力运行的监督、预警、评估及信息服务。完善信息公开系统。以信息查询、在线办事为核心，打造对外服务平台，实现通知公告集中发布、审验信息全方位查询等功能，提升业务办理透明度，深化政务公开。完善网络舆情监测和处置机制。建立舆情监测队伍建设，及时监控相关媒体舆论、网络热点和异常情况，拓宽了解社情民意的渠道，第一时间发现和收集反腐倡廉舆情信息，做好廉情预警工作。

　　（四）着眼于教育先行，打造廉政文化

　　加强对党员领导干部的权力观、地位观、利益观教育，在廉政档案中建立为民服务诚信评价，把廉政教育和伦理培训作为职业发展的重要内容。制定《防止利益冲突指导手册》，剖析岗位、环节可能面临的利益冲突问题，配套制作解决方案、咨询程序、处罚规定、适用条款及疑难解答等。将防止利益冲突与廉政文化建设有机统一，营造崇尚廉洁、贬斥腐败的心理文化氛围。

　　总之，构建防控公安消防利益冲突管理体系，既要围绕腐败易发多发的重点领域和关键环节，又要围绕群众反映强烈、可能损害群众利益的突出问题；既要把防止利益冲突制度的构建摆到反腐倡廉建设的全局中来谋划，又要把利益公开、利益回避和利益处理等制度建设有机统一、配套；既要借鉴国际社会关于防止利益冲突的有益经验和做法，又要立足现行廉政法规的基本精神，不断加大制度建设力度，循序渐进，在具备实践经验和现行条件的单位或区域逐步实现突破。 

【参考文献】

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[③] 庄德水.利益冲突研究：理论路径、政策视界与廉政分析[J].学习与实践,2010,(1)

[④] 朱向东.美国：防治腐败，从避免利益冲突开始[N].中国纪检监察报,2012-1-12.