以土改清除用地痼疾节约集约用地已成共识（图）

　　土地是财富之母，民生之本，是经济社会可持续发展最重要的物质基础。土地面积广阔的白云区，此前一直依靠土地资源优势发展经济，但是近几年来，随着城市化版图的不断扩张，土地资源供需矛盾在白云经济社会发展中日益显现，资源瓶颈约束更加突出。

　　意识到长期粗放、低效用地阻碍白云发展这一大难题后，在“十二五”时期，区委、区政府提出了“坚持科学发展为主题，以转变发展方式为主线，主动适应环境变化，从传统发展模式向科学发展模式转变”的目标任务。

　　对此，一场围绕节约集约用地为主调的土地管理改革，在白云大地迅速掀起。回顾五年走过的路，我区通过一系列土地管理改革的最大意义便是，找到了转变发展方式的路子，摆脱了长期低效用地的客观现状，节约集约用地已成为上下的共识。

　　A一场改革 逐步摆脱长期粗放低效用地局面

　　我区位于广州市城区的北部，地域宽广，扼广州市东、西、北交通要道，具有极佳的区位优势。但是，在广州前两轮城市战略规划中，无论是2000年的“南拓、北优、东进、西联”，还是2009年的“中调”，对白云区的规划都侧重于自上而下的控制发展，市场也曾推动其成为低成本生活聚集区，出现不少开发强度不高、土地利用率低的村社工业园和违法用地现象。

　　在区域的新型城市化迅速发展的大背景下，长期粗放、低效用地的客观现状，曾让我区的经济社会发展遭遇了瓶颈。对此，在2011年“十二五”开局之年，区委、区政府提出了“坚持科学发展为主题，以转变发展方式为主线，主动适应环境变化，从传统发展模式向科学发展模式转变”的目标任务。

　　此后，一场围绕节约集约用地为主调的土地管理改革，在白云大地迅速掀起。除了铁腕整治违法用地外，我区还重点在清理历史欠账、出台制度规范土地征收和储备工作等方面下工夫。据介绍，“十二五”期间，我区抓住“土地高效利用、有序开发”关键，切实增强土地资源的保障和支撑作用。在土地经营方面，我区完成49宗（2594亩）土地公开出让工作，总建筑面积352.20万平方米，出让收益222.73亿元；土地储备方面，已完成16宗（3551亩）土地储备，可新增总建筑面积约400万平方米；在土地征收方面，全力推进国家、省、市重点设施建设项目41宗（25958亩）土地征收工作，已完成17宗（7498亩）项目交地工作，完成拆迁面积93万平方米。

　　其中最具典型的，莫过于2013年区政府出台了《白云区关于加强规划国土管理、规范土地征收储备供应有关工作的意见》（云府201313号）（下简称“13号文”）。这个被称为我区土地管理改革“法宝”之一的“13号文”，重点从重构部门职责分工、科学安排建设项目、探索规划编制创新、加强土地征储管理、完善农民权益保障等关键领域入手，***用地制约经济社会发展转型难题。

　　“以前土地征储都是各项目主体单位各显神通，由此带来了诸多问题，如项目周边基础设施用地、村社集体经济发展留用地落实未能到位衍生出村民经常信访等等。”区土地开发中心相关负责人介绍，“13号文”规定了全区土地征储由区土地开发中心（区征地办）负责组织实施，其他任何单位、组织、团体和个人均不得直接征收土地。

　　“13号文”的出台，让近几年承担了多个省、市重点基础设施建设项目的征地任务的白云，从源头上掌握了土地管理的主动权，逐步摆脱了长期粗放、低效用地的局面。

　　B一条铁律 走出用地怪圈加速开发建设

　　自“13号文”出台后，一场围绕土地深化改革的大幕徐徐拉开。此后，如何优化土地规划用途管制，实现土地集约节约利用；如何规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；如何建立城乡统一的建设用地市场等，正成为“十二五”时期改革进程的关键环节。

　　一项官方统计数据，可从侧面反映“13号文”出台的缘由。2013年度，全区单位建设用地财政收入19.88万元/公顷，低于广州市54.15万元/公顷的平均值，单位建设用地GDP为508.67万元/公顷，低于全市1639万元/公顷的平均值。客观分析，该现状一方面与我区过多布局全市性民生服务设施，占用全区大量建设用地规模有关，另一方面也与土地用途管制不力有关。

　　“13号文”中，最让人津津乐道的“五统一两同步”铁律明确规定，2013年后，我区新征地项目留用地问题，严格要求各项目征地按照统一规划、统一征拆、统一供地、统一开发、统一管理的原则开展，实现建设项目主体用地、安置用地和留用地同步选址、同步报批。

　　对于村社集体与村民来说，“五统一两同步”带来的最大好处，就是规范了征地程序，特别是对留用地的落地给了明确的指引。从2014年6月区政府印发留用地兑现工作方案以来，截止到12月，我区已兑现（已货币补偿和取得批准书）2672.45亩，正在办理用地手续兑现的3724.83亩。

　　区国土资源和规划局相关负责人表示，在“五统一两同步”原则的规范下，各种用地规划的实施性和可操作性大大增加，我区成功实现了“一箭三雕”：既保障了被征地农民的权益，又规范了高效用地的秩序，还助推了区域产业的优化升级。

　　理清了规划思路的白云有了不同以往的新貌和变化，可以看到全区因规划产生的变化。比如2013年7月征拆的空港大道，便是“五统一两同步”铁律充分运用的典型，其于2013年7月15日才发布动迁公告，8月27日就顺利开工，这样的拆迁进度可谓神速。

　　如今，这条贯通白云新城与空港经济区的交通命脉，揭开了白云城市转型升级的序幕，让白云人清晰地看到未来发展的广阔前景。

　　C一次探索 盘活土地存量释放土改红利

　　在与空港大道衔接的黄石路，即将诞生我区土地管理改革的一个典型。去年12月3日，位于黄石东路南边的白云汇广场，正如火如荼施工。不少附近的群众都“预言”，这里即将成为我区的一座新地标。而这个地标，除了是高大上的建设外，更重要还是这个项目即将成为全市首宗集体建设用地使用权流转项目。

　　一直以来，农村集体土地无序利用与土地低收益并存的矛盾困扰着广州。数据显示，近10年，广州农村人口减少50.6%，建设用地反增74.7%，农村人均占用建设用地是城市的近4倍；农村闲、散、乱用地占到6成多，土地收益只有城市国有土地的1/10。目前，广州600多平方公里集体建设用地，无疑是巨大的沉睡的土地资本，其使用权流转亟待破冰。

　　2011年9月，《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》（穗府办【2011】37号）（下称“37号文”）颁布，明确了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租的相关程序。然而，3年多来，由于其实施细则没有出台，广州市并未大规模推开集体建设用地使用权流转，至今没有一宗成功入市的集体土地流转案例。

　　在这样的背景下，白云汇广场项目探索集体建设用地使用权流转，无论是对于我区还是对于广州市，意义不言而喻。在传统的城乡二元土地管理体制下，该项目只能由马务集体经济组织自行开发。即使有实力强劲的商业伙伴愿意加入，往往也会因缺乏产权保障而打起退堂鼓。

　　拥有大量粗放、低效的集体建设用地的白云，在集体建设用地流转工作上拿出了“摸着石头过河”的勇气，积极探索下，白云汇广场有望破除广州集体建设用地使用权流转多年未成功的尴尬局面，给低效土地释放出新的活力。根据规划，白云汇广场将打造成一个以“海、陆、空”概念为主题，集购物、餐饮、娱乐、旅游、金融、文化、办公于一体的生态体验式购物中心，将为白云新城区域添上一道美丽风景线。

　　对我区、黄石街、村社以及投资者来说，集体建设用地使用权流转是这个项目的“必走之路”。在区国土资源和规划局相关负责人看来，集体建设用地使用权确权并流转之后，既保障和实现了用地权利人的合法权益，又通过引入企业和社会资金进行集约化开发、规模化经营，提升了用地效益，还将城乡建设纳入了法治化轨道。

　　白云汇项目集体建设用地流转工作目前已经进入尾声，有望在今年年初完成集体建设用地使用权变更登记的工作。这个项目最大的意义，莫过于给我区很多低端、无序发展的集体土地指明了方向，唤醒这块巨大的“沉睡的资产”，也为全市土地管理探索提供借鉴意义。

　　观察

　　找到路子，看到希望

　　长期以来，中国城乡二元土地制度下形成了“先国有化、后市场化”的城市土地资源配置方式，不能适应改革开放以来投资办厂、基础设施建设和大规模安置流动人口对土地的巨大需求。在政府和原住民的利益碰撞中，大量农村土地自发流转参与城市化、工业化，形成了大量的土地房屋历史遗留问题。这一类用地由于或已经产生经济收益，或有较高的经济收益预期，属于“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”，所谓“拿不走”，在于政府收储成本太高，“用不好”在于村社集体往往走简单低效开发之路，“难作为”在于产权缺失难以吸引社会资本进入。

　　我区作为广州急速城镇化、工业化标本区域，亦大量存在上述情形。来自广州市房地产研究中心的一份调研报告指出，2012年白云区建设用地产出率为4.6亿元/平方公里，低于全市平均水平42个百分点。其中，大量用地性质为集体建设用地，主要形态为小工业区、批发市场或物流仓储用地。白云区要充分释放沉睡的土地资本的活力，探索土地管理制度改革是唯一出路。

　　我区有着“三旧”用地133平方公里、工商业户20万户，均占广州五分之一强，经济新常态之下，正成为广州转型发展的主战场。站在新起点上，白云以土地管理为抓手，通过一系列的土地改革，调整存量、做优增量，盘活土地资源存量潜力，树立了满满的发展信心。

　　回顾五年走过的路，我区通过一系列土地管理改革的最大意义，便是找到了转变发展方式的路子，摆脱了长期低效用地的客观现状，节约集约用地已成为上下的共识，广阔的面积在经历了土地管理改革后，具备了持续而强劲的市场需求，为白云经济社会腾飞提供了强大的支撑。

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