关于村集体物业优先举办公办性质幼儿园遏制我区村办幼儿园市场化发展趋势的建议

理由： 
      《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出:要“重点发展农村学前教育”，“努力提高农村学前教育普及程度”。早期我区村级幼儿园部分承包给私人举办，部分由村委举办。由于一期学前教育三年行动计划提倡学前教育公益普惠性发展，一些村级民办幼儿园陆续由村委收回举办为公办性质幼儿园。目前我区村级幼儿园有121所，在园幼儿2.82万人，其中村集体办幼儿园78所，占比***.5%，在园幼儿1.26万人，占比44.68%。 
      与此同时，我区不少村委利用村集体闲置校园校舍及用地或自有物业对外出租筹办民办学校、幼儿园等教育机构，村办幼儿园市场化发展趋势严峻。经查实，该类用地为村集体用地性质，历史上大多用于村办学校或幼儿园，另有一些物业作为工业、仓储、商业等各种用途，在经过改造后由村集体向属地镇街部门申请，将有关用地及建筑物通过三资平台招租，提供给私人或机构举办民办教育机构，尤其以举办民办幼儿园居多。如沙头街沙头村将原村中心学校建筑物拆除重建，将重建物业通过三资平台招租给私人筹办民办幼儿园。而沙头村现仅有的1所3个班的村集体办幼儿园，不符合现时举办幼儿园的基本条件，条件简陋且办学质量较差，却得不到应有的改善。又如市桥街东郊村将集体所有的幼儿园承办权及物业通过三资平台竞投，中标人以2600万元获得该幼儿园举办权。东郊村的做法在村办幼儿园中产生了不良影响，据了解，目前个别村委有意      将现有村集体办性质的幼儿园举办权对外竞投转让。 
若放任村集体校园校舍及用地对外招租，既不利于我区学前教育事业健康发展，也与《广东省教育厅关于加强农村中小学幼儿园限制校园校舍管理的指导意见》（粤教财[2017]3号）(以下简称《指导意见》)的有关精神相违背，具体理由有如下几点： 
      首先，我区仍亟需扩充公益普惠学前教育资源。“十九大”提出“幼有所育”，高度关注公益普惠的学前教育资源问题。按照广州市政府关于加大力度发展学前教育的意见以及广州市教育局关于学前教育第三期三年行动计划，要求对标上海、北京，在2020年前将我市公办幼儿园学位占比提高至50%。我区经过2011至2013年、2014至2016年先后两期三年行动计划的努力，目前我区公办幼儿园有98所，占幼儿园总数比例为30.8%，其中村集体办幼儿园78所，占公办幼儿园总数79%。若能够限制村集体用地对外招租举办民办幼儿园，全区每条村均将村集体用地优先举办至少1所村集体办幼儿园，我区公办性质幼儿园占比将大幅增加。在二孩人口政策出台、学前教育学位需求急剧增长的形势下，以下新《民办教育促进法》实施后，民办幼儿园进行分类管理的情况下，我区必须加大力度发展公办幼儿园，而发展村集体办幼儿园就是关键途径。 
      其次，三资平台竞价方式不利于幼儿园的公益性发展。按照《指导意见》的规定，“为保障教育事业预留发展空间，对闲置校园校舍原则上不得进行资产处置，杜绝为追求短期利益而将闲置校园校舍拍卖等行为”。由于三资平台招租以“价高者得”为原则，违背了上述文件精神，在教育用地办学资源紧缺的情况下，用地价格将大幅提高，这样也势必提高幼儿园办学成本，高办学成本也将必须转嫁到家长身上，加重村民群众负担，有悖于幼儿园的公益性。 
      第三，《指导意见》要求村集体校园校舍保持公益性质。第一点提出“对发现破坏和擅自改变校园校舍用途的行为要及时制止”，第三点提出“要严格履行资产管理责任，避免片面追求短期利益，草率处置闲置校园校舍”，“闲置校园校舍优先用于举办学前教育，扩大普惠性学前教育资源”，“用于发展非营利性社会公益事业”，“为保障教育事业预留发展空间，对闲置校园校舍原则上不得进行资产处置，杜绝为追求短期利益而将闲置校园校舍拍卖等行为”。换言之，村集体校园校舍不得以“价高者的”的竞投方式转让举办权和使用权，应保证以非营利的方式使用校园校舍。 
办法： 
      （一）明确镇（街）及村集体发展学前教育的任务。落实我区学前三年行动计划提出的“区、镇（街）分级负责和部门配合”的管理体制，明确区、镇（街）、村对学前教育办学的管理责任。科学规划公办幼儿园的布局，以属地管理、镇（街）负责的原则，根据人口分布情况，将建设公办幼儿园的任务分解到各镇（街），定好阶段工作目标和任务分工，并把学前教育工作实绩列为镇街党政干部考核及选拔任用的一项内容。 
      （二）加大对村集体办幼儿园的经费资助和奖励力度，在用地、消防、资金等方面给予扶持政策，促进现有集体办幼儿园改善办学条件，规范办学行为，使更多的集体办幼儿园符合条件确认为公办幼儿园。同时，通过网络、电视广播等媒体以专题报道等多种形式，加大对村集体公益性办园的宣传，扩大促进学前教育发展的社会影响，形成正面舆论导向。 
      （三）目前幼儿园园舍等固定资产属于村集体所有、通过出租或承包方式委托私人举办的，应该想办法由村委予以收回，促使其尽快转制举办成集体办幼儿园。对于转制收回难度大的，可以试点推进或个案解决的方式，例如可以通过协商，由原来办学者通过向村提供有偿服务的方式参与管理幼儿园至合同期满等等办法。 
      (四) 根据《广州市番禺区人民政府关于印发

教育组： 
      你们提出的《关于村集体物业优先举办公办性质幼儿园，遏制我区村办幼儿园市场化发展趋势》（第36号）建议收悉。我区政府高度重视，积极组织区教育局等单位进行认真研究办理，并与麦蔚锋委员在9月10日进行了电话沟通，经综合区国土规划局、区财政局、各镇街等会办单位意见，现将办理有关情况答复如下： 
      一、番禺区村集体办园基本情况 
      目前我区村级幼儿园有122所，在园幼儿2.82万人。其中，村集体办公办性质幼儿园***所，占比52.89%，在园幼儿1.26万人，占比44.68%；资产属于村集体所有而对外出租举办为民办幼儿园的有58所。村集体公办性质幼儿园主要有以下几个特点： 
      （一）办园规模小。***所幼儿园中9-12个班幼儿园有10所，6-9个（含9个班）班幼儿园有16所，6个班以下（含6个班）幼儿园有38所，占比59.37%。办园规模越小，生均办园成本越高。 
      （二）办园水平较低。***所幼儿园中，市一级幼儿园3所、区一级幼儿园16所、规范化幼儿园33所（含基本达标园8所）、未评估幼儿园12所。总体水平不高，规范化以上幼儿园占比68%，基本达标园和未评级园共20所，均为需要重建或改扩建的薄弱园，建设经费缺口较大。 
      （三）办园经费紧缺。村集体办幼儿园按照公办幼儿园收费标准限价收费，大部分为420元/月/人。受观念和历史遗留影响，部分村级幼儿园对本地村民实行福利收费，一般为100到300元/月/人，与当下物价水平和人员工资水平严重不匹配。村集体办幼儿园因属村集体所有，并非真正意义上的公办幼儿园，未能享受到政府财政拨款支持，也没有编制，仅靠保教费收费及少量补助经费维持幼儿园所有开支运作。 
      二、番禺区村集体办幼儿园发展困境 
      （一）办园体制未理顺。村集体办幼儿园的办园性质属于公办，领取了《广州市公办幼儿园审批登记注册证书》，但却不属于事业单位，既无法完成事业单位法人登记又不能在民政部门领取民办非企业单位法人登记证，无公办教师编制，政府财政投入偏少。实质上处在“不公不民”的中间地带，既不能按民办幼儿园实行办学成本核算备案收费，又不能享受公办幼儿园的政府财政支持。 
      （二）收费低经费少,办园水平低。按照2012年《关于调整我市公办幼儿园收费标准的通知》要求，村集体办幼儿园保教费按照自收自支类公办幼儿园实行级别限价收费，未评级为420元/月，区一级为560元/月，市一级为745元/月。区和镇街财政无村集体办园专项经费、无生均公用经费拨付标准，仅从公办幼儿园建设经费结余中安排少量经费扶持薄弱园。目前村集体办幼儿园教师收入水平普遍低于民办幼儿教师，教师素质水平相对较低，办学质量也难以提升。以区一级、6个班的幼儿园为例，全园每月保缴费收入为10.08万元，按照师生比1:7计需26名教职工，按我区民办幼儿教师平均月薪4000元计，人员工资支出需10.4万元，保教费收入未能满足人员工资支出。容易导致一系列问题：一是人员收入低，招收不符合教师资格或未毕业学生任教，师资水平难以保证；二是园舍陈旧、教玩具不足，不符合规范化幼儿园要求，不能满足幼儿活动发展需求；三是管理不规范，克扣伙食、食品卫生不达标，存在安全隐患。 
      （三）存在公有资产流失风险。近年来，因幼儿园收支严重不平衡，村集体办幼儿园还出现了民间资本集资办园的怪像。村委会作为举办者不重视幼儿园发展，以经济利益为上，无经费投入幼儿园建设，将幼儿园举办权转租给个人或机构，按照民办幼儿园办园方式经营，个人或机构从中获取利润回报。由于部分村集体办幼儿园使用财政资金重建，上述现象将导致国有资产严重流失，不利于幼儿园规范发展。 
      （四）村办幼儿园市场化趋势明显。目前我区普遍存在利用村集体闲置校园校舍及用地筹办民办学校、幼儿园等教育机构、村办幼儿园市场化发展趋势严峻的现象。该类校舍用地为村集体用地性质，历史上大多用于村办学校或幼儿园，少数作为工业、仓储、商业等各种用途，在经过改造后由村集体向属地镇街部门申请，将有关用地及建筑物通过三资平台招租，提供给私人或机构举办民办教育机构，尤其以举办民办幼儿园居多。这违背了《广东省教育厅关于加强农村中小学幼儿园限制校园校舍管理的指导意见》的精神，同时，由于三资平台招租以“价高者得”为原则，在教育用地资源紧缺的情况下，用地价格和办园成本迅速大幅提高，高办学成本也必然转嫁，加重家长村民群众的负担，有损村民子女入园的利益，也有悖于幼儿园的公益性和普惠性。 
      三、改革思路 
按照广州市政府关于加大力度发展学前教育的意见以及广州市教育局关于学前教育第三期三年行动计划，要求对标上海、北京，在2020年前将我市公办幼儿园学位占比提高至50%。若能够限制村集体用地对外招租举办民办幼儿园，全区每条村均将村集体用地优先举办至少1所村集体办幼儿园，我区公办性质幼儿园占比将大幅增加。我区计划对村集体办幼儿园存在的核心问题进行改革，思路如下： 
      （一）明确身份，理顺管理体制 
      《广州市公办幼儿园认定标准（试行）》明确了村集体办幼儿园属于公办幼儿园的一种，既然是公办幼儿园，政府应明确其事业单位的身份，逐步为其配备公办教师。按照《***关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》，2015年10月1日起营业执照、组织机构代码证和税务登记证三证合一，2015年底前，全国全面推行“一照一码”登记模式。当前，村集体办幼儿园由于身份模糊，难以办理。国家、省、市发展学前教育第三期行动计划（2017－2020）均将此项目纳入重要内容。2018年7月30日，省政府办公厅印发《广东省人民政府办公厅关于印发广东省促进学前教育普惠健康发展行动方案和广东省推动义务教育优质均衡发展行动方案的通知》（粤府办〔2018〕28号），其中《广东省促进学前普惠健康发展行动方案》提出两项针对性措施：一是理顺公办幼儿园管理体制和办园体制。对符合条件的公办幼儿园进行事业单位登记和办理法人登记手续，确保城镇街道办、机关办园、村集体办等公办幼儿园面向社会提供普惠性服务。二是逐步增加公办幼儿教师编制数。各地机构编制部门会同教育、财政等部门，结合事业单位改革实际，加强内部挖潜、动态调整，合理配置公办幼儿园教职工编制资源，推动机构编制资源向学前教育领域合理倾斜。对此，我区编制、人社等部门将加强协调，研究解决办法，保障有关村集体办幼儿园尽快明确身份，解决办理“三证合一”遇到的问题。 
      （二）实行成本分担，完善经费保障机制 
      政府应对学前教育发挥主导作用。一是区政府加大对村集体办幼儿园的经费支持和奖励力度。建立全面覆盖的农村公办幼儿园网络体系，出台建设奖补方案，制定村集体办幼儿园经费的划拨标准、增长方式、经费管理要求等，以公共财政投入为主，承担村集体办幼儿园的运作保障。二是对村集体办幼儿园的改扩建进行经费支持，改善办园条件，确保幼儿园的长足发展。经摸查，我区现有37所村集体办园需要选址重建或改扩建以改善条件，初步估算经费总计13744万元。我局建议由区统筹扶持建设资金，并积极争取上级财政支持30%的经费，余下部分经费由区及镇（街）财政按比例分担。三是制定合理的成本分担机制，家长要承担一定的教育成本。实行村集体办园政府限价收费。收支盈余必须用于幼儿园发展建设或教职工福利提升。 
      （三）分级负责管理，遏制市场化趋势 
      明确镇（街）及村集体发展学前教育的任务。落实我区学前三年行动计划提出的“区、镇（街）分级负责和部门配合”的管理体制，明确区、镇（街）、村对学前教育办学的管理责任。科学规划公办幼儿园的布局，以属地管理、镇（街）负责的原则，根据人口分布情况，将建设公办幼儿园的任务分解到各镇（街），定好阶段工作目标和任务分工，并把学前教育工作实绩列为镇街党政干部考核及选拔任用的一项内容。一是督促村集体履行发展民生公益事业的责任。常住人口规模4000人以上的行政村，负责提供至少1个园舍场地用于举办服务本村常住人口的幼儿园。凡尚未有集体办幼儿园的，应在教育主管部门及属地镇街的指引下明确建设计划及进度，确保尽快建成开办；在此之前，村不能将集体物业外租作举办民办幼儿园使用。二是以“一事一议”方式制定方案，促使对外出租的村幼儿园收回转制公办。对于转制收回难度大的，可以试点推进或个案解决的方式，例如可以通过协商，由原来办学者通过向村提供有偿服务的方式参与管理幼儿园至合同期满等等办法。三是加大对村集体办幼儿园的经费资助和奖励力度，在用地、消防、资金等方面给予扶持政策，促进现有集体办幼儿园改善办学条件，规范办学行为，使更多符合条件的集体办幼儿园认定为公办幼儿园。同时，通过网络、电视广播等媒体以专题报道等多种形式，加大对村集体公益性办园的宣传，扩大促进学前教育发展的社会影响，形成正面舆论导向。 
      感谢你们对我区村集体办幼儿园发展的关心和支持，欢迎你们继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。