威海推进政府法律顾问制度创新孕育政府法律智库

       两年前，我市推出了覆盖市、县、镇三级的政府法律顾问制度，并在全国首创了“统一招聘、统一管理、统一薪酬、统一考核、统一服务项目”的体制设计。
       两年来，各级政府通过购买服务的方式统一聘请法律顾问，不仅解决了原来法律顾问来源单一、覆盖面小的问题，而且从源头上预防和化解了政府决策法律风险，进一步提高了政府及其部门依法行政的能力和水平。
       到今年8月底，市政府法律顾问共出具法律意见书1636件，对重大决策或重大行政执法行为进行合法性审查54件，参与规范性文件草案或立法草案审查509件，提出修改建议580余条，审查政府或部门签订的民商事合同1340件，为信访案件的处理提供法律意见43件，代理诉讼（仲裁）案件或参与调解124件，提供法律咨询507次。

市县镇全部配备政府法律顾问

       决策的质量，不仅在于决策者的智慧和能力，也取决于良好的决策机制。
       十八届四中全会提出，要积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
       新形势下，政府面临越来越多的法律事务，合理处理各类诉求，让更多法律方面的人士参与政府决策成为必然。法律顾问就是其中是的一种形式。
       早在2010年，我市就成立了威海市政府法律专家咨询委员会，个别市县级部门也聘请了法律顾问，但都没有形成制度。随着推进依法行政、加快建设法治政府理念的深入，普遍建立政府法律顾问制度，成为加快建设法治政府和“法治威海”的重要一环。
       为此，我市在十六届人大三次会议的政府工作报告中提出，到2014年9月前全市普遍建立政府法律顾问制度。这是规范政府行为、推行依法行政的创新举措，这是强化法治思维、建设法治政府的题中应有之义。
       决策既定，市法制办会同市司法局组织各区市政府法制机构负责人赴外地考察，在此基础上，起草了《威海市人民政府关于全面建立政府法律顾问制度的意见》和《威海市人民政府法律顾问工作规则》，明确了政府法律顾问的组织形式、工作职责、任职条件、聘任程序、权利义务和工作保障机制等。
      2014年8月29日，来自高校、科研院所、律师事务所等机构的全市法律领域的专家，接受市人民政府的聘书，覆盖市、县、镇三级的政府法律顾问制度正式启动。
       市政府法律顾问团共由23人组成，其中1名法律顾问，由市法制办负责人担任。这种安排体现了以政府法制机构为主体的思路，也契合了十八届四中全会“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”的精神。

法律顾问成了政府决策“智库”

       政府法律顾问团成立后，各律师顾问即刻参与到重大决策、诉讼案件的审议和处理，以及对规范性文件和合同等重要文书的审查中，从法律的专业角度给予建议和意见。
       政府法律顾问制度，借助一支高层次的“外脑”队伍，让他们以体制外的视角来看体制内的事，在法律事务上为政府“指点迷津”，扮演着各级政府参谋助手的角色，全面提升了政府决策的质量和效率。
       国家海产品质量监督检验中心项目是国家质检总局批准筹建的我国北方唯一的国家级专业性海产品检验机构，也是我国第三个国家海产品质检中心。丛蓉日律师作为一名市政府法律顾问，全程参与该项目二期工程的立项、招标、施工等各个环节的审查工作，特别是工程涉及的10多个合同的合法性审查工作。
       “在审查过程中，我结合平时遇到的一些案例，指出了合同中存在的法律风险，修改了部分合同条款，同时建议引进工程代建方式，即政府与专业代建公司签订代建协议，由代建公司负责项目建设的一系列具体事务，再由代建公司与施工单位签订施工合同，从而分化法律风险，保障建筑质量。”丛蓉日介绍说。
       政府法律顾问制度建立后，在处理纠纷的过程中，法律顾问以第三方专业人士的角度与纠纷各方交流，使问题处理得更加圆融、畅通，化解了不少矛盾纠纷。
       山东时中律师事务所的王卫东律师是市政府法律顾问团的一名成员。“2015年，我市某零售企业突然宣布关闭，供货方、出租方和企业职工担心合法权益得不到保障。突发事件后，环翠区政府即刻成立紧急事件处理小组，我作为政府法律顾问，被指派作为企业员工的代表与企业进行谈判，为员工争取利益，使事情得到了圆满解决。”
       为了让法律顾问说话有分量，我市进一步规范了制度要求。在市政府法制办，记者看到了一份合同送审需要报送的材料目录，法律顾问出具的法律论证意见书是其中之一。原来，没有法律顾问的意见书，有关合同不会获得法制办的备案编号，该合同就不能签订不能生效，合同涉及的财政拨款也不能到位。
       政府部门的认可，激发了法律顾问的工作积极性。王卫东律师说，担任政府决策和依法行政的把关人，不仅是个人的荣耀，更是对整个律师行业的一种肯定。某街道办曾经为辖区一个小区商品房的纠纷头疼不已，这一纠纷几乎引发群体性事件。在半年的时间里，作为这个街道办的法律顾问，他晚上经常开会到深夜，但一点儿都不觉得累。
       政府法律顾问制度的实施，让政府的行政权力运行处于法律的框架内，避免了政府在行政执法过程中触碰到法律的禁区，提高了行政机关工作人员运用法治思维和法治方式解决问题的能力，促进了部门各项行为决策的科学性和合法性。

政府法律顾问管理制度领跑全国

       采访中，记者了解到，政府法律顾问的工作有很多。为了不让政府法律顾问走走形式、一聘了之，我市健全政府法律顾问制度，加强对法律顾问的监督和指导，在全国首创了统一薪酬、统一考核、统一管理、统一服务项目、统一培训服务“五统一”的管理制度体系。
       在市政府法制办，记者看到了一份与考核有关的“市政府各部门、单位对法律顾问工作情况意见反馈表”。这份表列举了法律顾问的各项服务工作，包括“对重大决策和重大行政执法行为进行合法性审查、法律风险评估、法律论证，提出法律意见”“审查规范性文件草案”“为谈判涉及的法律问题提供法律论证意见，审查合同、协议及有关法律文书”“为信访案件的处理提供法律意见”“为重大突发性、群体性事件的处置提供法律意见”等。
       为了保证政府法律顾问的服务质量，我市在全国较早地出台了针对法律顾问的详细考核办法。《威海市人民政府法律顾问考核办法》，建立了法律顾问工作月报、部门季度反馈和年度工作总结相结合的考核制度，将考核结果与法律顾问薪酬挂钩。
       根据这一办法，考核结果作为法律顾问评优及续聘、解聘的依据。日常考核中两次被评定为优秀等次的，市政府将予以表彰奖励。凡日常考核有一次被评定为不合格等次的，市政府将不再续聘。
       考核给政府法律顾问带来了压力，但他们的权利保障也有相应制度安排。市政府出台的《关于市政府法律顾问团经费使用管理有关问题的通知》，明确了法律顾问工作经费按需拨付、上不封顶的保障原则。
       除了统一考核、统一薪酬外，我市还建立了政府法律顾问工作定期调度制度，确立了法律顾问服务项目，开展了政府法律顾问培训活动。
       北京航空航天大学法学院教授刘保玉用了六个字来评价“五统一”制度：规范、高效、务实。规范，是指这一制度有规则、有组织、有程序、有章法；高效，是指这一制度的运行既遵守程序又灵活方便，反馈迅速，办事效率高；务实，是指这一制度切实是为法治政府的构建献计献策、解决问题的，不搞排场和花架子。