广州市人民政府关于进一步加强困境儿童保障工作的实施意见

穗府规〔2018〕16号

各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

为进一步加强我市困境儿童保障工作，切实维护困境儿童合法权益，根据《***关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）、《最高人民法院最高人民检察院公安部民政部关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（法发〔2014〕24号）和《广东省人民政府关于加强困境儿童保障工作的实施意见》（粤府〔2016〕129号），提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

以***新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入践行*********精神及关于广东工作的重要论述，始终坚持以人民为中心的发展思想，以促进儿童全面发展为根本，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖城乡、家庭尽责、政府兜底、权责明确、保障适度、可持续、多层次的困境儿童保障制度体系，健全困境儿童保障工作机制，为困境儿童健康成长发展营造良好环境。

（二）基本原则

1．坚持儿童权益优先和利益最大化。将维护、保障和发展儿童利益作为困境儿童保障工作的出发点和落脚点，全面覆盖***、省政府规定的困境儿童保障范围，不断完善并落实困境儿童保障政策措施，做到一个不能少，一项不能漏，确保每一名困境儿童的合法权益切实得到有效保障。

2．坚持党政主导，多元共治。坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制要求，将困境儿童保障工作纳入各级党委和政府经济社会发展规划，强化家庭责任、落实政府兜底、引导社会参与，充分发挥社会组织作用，实现共建共治共享。

3．坚持全面关爱，分类保障。围绕困境儿童监护、生活、教育、医疗、康复、服务、安全保护、社会融入等各方面，实施全面关爱措施，并针对困境儿童自身和家庭情况，分类施策、精准帮扶，为困境儿童提供更充分、更丰富、更全面的保障。

4．坚持夯实基层，部门协作。强化基层作为困境儿童保障工作的重心和服务主体功能，落实镇政府（街道办事处）和村（居）委会职责，健全部门联动协作机制，确保困境儿童保障工作落实落细落到位。

（三）工作目标

加快建立与本市经济社会发展水平相适应、与儿童发展需要相匹配、与社会福利制度相衔接的困境儿童保障格局，到2020年，实现全市困境儿童保障制度健全、机制有效、措施有力、服务完善的总体目标，全社会关爱保护困境儿童意识普遍增强，困境儿童安全无虞、生活无忧、充满关爱、健康发展的成长环境更有保障，困境儿童的幸福感、获得感、安全感不断提升，努力实现困境儿童保障工作走在全国前列。

二、工作任务

（一）进一步依法落实困境儿童监护责任。

落实监护责任是保障儿童合法权益的首要问题，也是困境儿童源头预防的关键。依法坚持家庭监护主体责任，政府有效干预和适时替代监护，有效落实困境儿童监护责任。

1．依法落实家庭监护尽责。父母或其他监护人（以下统称监护人）应当依法履行对儿童的监护职责和抚养义务。镇政府（街道办事处）、村（居）委会要坚持每月排查制度，及时全面掌握辖区困境儿童监护情况，指导监督家庭依法履行抚养义务和监护责任。监护人的监护侵害行为构成违反治安管理行为的，公安机关应当依法给予治安管理处罚，情节特别轻微不予治安管理处罚的，应当给予批评教育并通报村（居）委会；构成犯罪的，依法追究刑事责任。市民政局要牵头会同相关行政、司法部门建立困境儿童监护调查评估会商机制和制定监护指定工作指引，建立行政和司法相衔接的保障机制，依法督促家庭履行监护职责。市各级民政部门、村（居）委会要按照最有利于儿童成长的原则，对监护人不依法履行监护责任的，依法向人民法院申请撤销儿童监护人资格，另行指定监护人，并监督落实监护责任。

2．切实加强监护帮扶支持。要大力支持家庭提高抚养监护能力。村（居）委会对于发现的困境儿童及其家庭，属于家庭经济贫困、儿童自身残疾等困难情形的，要告知或协助其申请相关社会救助、社会福利保障。民政部门及其他有关部门、群团组织在镇（街道）的办事（派出）机构，应当及时办理困境儿童及其家庭社会救助、社会福利、安全保护等事务，引导社会服务资源帮扶困境儿童及其家庭。要严格规范家庭寄养，依法开展收养，健全以监护人抚养监护能力为核心的收养评估制度，确保困境儿童得到妥善监护照料。

3．及时保障政府兜底监护到位。当家庭监护缺失或出现严重问题时，由儿童住所地的村（居）委会、法律规定的有关组织或者民政部门提供临时监护或长期监护。对孤儿和无法查明其父母或者其他监护人、父母没有监护能力且无其他监护人、人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。对于存在因生父母、收养关系已成立的养父母或其他监护人不履行监护职责或者监护失当且经公安机关教育不改情况的儿童，由民政部门设立的救助保护机构（或庇护场所）临时监护，并依法追究相关人员的法律责任。对监护人无法履行监护责任且本市无其他可委托监护的非本市户籍困境儿童，可参照流浪未成年人护送转接机制，将其护送至户籍地民政部门，由当地民政部门提供相关保障。对流浪乞讨等生活无着的儿童，由民政部门设立的儿童救助保护机构承担临时监护职责；长期无法查明其父母或其他监护人的，儿童救助保护机构应当按规定报请同级政府同意后将其纳入孤儿保障范围，由儿童福利机构收留抚养。对于决定执行行政拘留的被处罚人或采取刑事拘留等限制人身自由刑事强制措施的犯罪嫌疑人，公安机关应当询问其是否有未成年子女需要委托亲属、其他成年人或民政部门设立的儿童福利机构、救助保护机构监护，并协助其联系有关人员或民政部门予以安排。对于服刑人员、强制隔离戒毒人员的缺少监护人的未成年子女，执行机关应当为其委托亲属、其他成年人或民政部门设立的儿童福利机构、救助保护机构监护提供帮助。

（二）进一步严格落实困境儿童救助保护职责。

要按照兜底线、织密网、建机制的要求，切实压实相关部门履行源头预防、强制报告、救助帮扶等职责，健全困境儿童救助保护机制，建立起完整高效的困境儿童救助保护链。

1．强化源头预防职责。全市各镇政府（街道办事处）、村（居）委会、社工服务站要围绕和谐家庭建设，深入开展优生优育、亲子教育、代际沟通、行为矫正、自我保护等宣传培训服务。要结合社区网格化管理，开展经常性走访活动，了解、收集、掌握儿童信息，建立定期分级风险监控制度，对有陷入困境可能性的儿童及家庭，提前介入，及时调查核实情况，加强教育引导，做好源头预防服务工作。市各级政府要积极引导、鼓励和协助困境儿童家庭劳动力就地就近就业，为困境儿童家庭创业、就业创造条件。

2．严格强制报告职责。学校、幼儿园、医疗机构、镇政府（街道办事处）、村（居）委会、社会工作服务机构、救助保护机构、福利机构、残疾儿童康复机构及其工作人员是强制报告的责任主体，在各自职责范围内履行强制报告责任，对于困境儿童脱离监护人监护、监护人丧失监护能力或不履行监护责任，疑似遭受家庭暴力、意外伤害或不法侵害以及遭遇突发事件或重大疾病等情况，应当在第一时间向所在地公安机关报告。负有强制报告责任的单位和个人未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。其他公民、社会组织向负有强制报告责任的单位和工作人员或直接向公安机关投诉、反映或举报的，相关单位或工作人员应积极受理。

3．落实救助帮扶职责。公安机关要及时受理有关困境儿童的救助保护报告，第一时间出警调查，采取相应应急处置措施，并将情况及时通报困境儿童所在镇（街道），负有强制报告责任的单位和个人要协助公安机关做好调查和应急处置工作。各镇（街道）接到公安机关通报后，要指定镇（街道）儿童督导员、民政专干或社工服务站（家庭综合服务中心）具有儿童保护知识和经过专业训练的社工，会同民政部门、公安机关及村（居）委会等相关组织和单位，对儿童安全处境、监护情况、身心健康状况等进行调查评估，有针对性地安排监护指导、紧急庇护、医疗救治、心理疏导、行为矫治等专业服务，协助申请社会救助、社会福利、法律援助等支持。民政、公安、教育、司法、人力资源和社会保障、卫生计生、住房城乡建设等部门要健全“一门受理、协同办理”工作机制，实现困境儿童救助服务转介无缝有效链接。积极推行对遭受违法犯罪侵害的困境儿童“一站式”办案模式，形成行政和司法保护合力。由市农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作联席会议办公室（设在市民政局）牵头，抓紧协调制定我市困境儿童安全保护工作规范，严格落实安全保护职责，确保困境儿童生活安全。

（三）进一步统筹完善困境儿童分类保障制度。

按照兜住底线、突出重点、完善制度、保障适度、引导预期、可持续发展的思路，整合儿童保障政策，适度拓展保障范围和内容，不断提升困境儿童保障水平。

1．全面落实基本生活保障。将符合条件的困境儿童，全部按政策分别纳入最低生活保障、特困人员救助供养等救助保障范围；父母不能履行抚养义务的儿童，可以以个人为单位纳入最低生活保障，并按标准全额享受低保。按规定落实困难残疾儿童生活补贴和重度残疾儿童护理补贴政策。建立困难重病儿童生活补贴制度。对于遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难家庭的儿童，按规定实施临时救助。加强政策衔接，按照不叠加、就高不就低享受基本生活保障政策的原则，统筹做好困境儿童基本生活保障。

2．完善医疗康复保障。孤儿和福利机构集中供养的事实无人抚养儿童的医疗救助，按照医疗救助政策执行。按规定将最低生活保障家庭和低收入困难家庭儿童、特困供养儿童全部纳入医疗救助范围，对其参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分给予全额资助，并为其购买重大疾病和意外伤害商业保险。对于因病造成家庭经济困难的儿童按规定给予医疗救助。全面推进残疾儿童康复救助工作，加强0一6岁残疾儿童抢救性康复工作，深入实施“残疾孤儿手术康复明天计划”，按规定将残疾儿童医疗康复项目纳入基本医疗保险支付范围，逐步提高残疾儿童的康复救助补贴标准。积极开展孤残儿童康复科研。加快发展精神障碍社区康复服务，纳入基本公共服务项目的残疾人康复等服务要优先保障残疾儿童需求。

3．加强教育保障。对在公办幼儿园、普惠性民办幼儿园和与普惠性民办幼儿园收费相当的幼儿园（含幼儿班）就读的，符合国家相关政策的最低生活保障家庭和低收入家庭儿童给予资助。继续实施城乡义务教育阶段贫困学生的“两免一补”政策。为符合条件的来穗人员随迁子女，落实中等职业教育免学费政策。实施基础教育阶段残疾学生15年免费教育。支持特殊教育学校和有条件的儿童福利机构、残疾儿童康复机构增加学前部或附设幼儿园。督促指导义务教育学校建立和完善学生辍学报告制度，督促指导各区教育部门和来穗人员服务管理部门以居住证为主要依据、以积分制为办法，做好来穗人员随迁子女接受义务教育工作，推进符合条件的来穗随迁子女在我市参加中考工作，做好符合条件的来穗人员随迁子女在我省参加高考的有关服务工作。

4．优化社会融入保障。全市各级政府要整合各类资源，使困境儿童有机会亲身参与到广泛的家庭、学校、社区、社会生活中，获得丰富均衡的生活体验和实践，更加主动全面地融入社会。儿童福利机构要积极构建完善“家”的功能，创新养育模式，为缺失家庭温暖的儿童营造亲子沟通、家庭参与的良好环境。各类群团组织要充分利用职工之家、青少年宫、儿童之家等活动场所，结合各类主题日，广泛开展困境儿童参与公共活动。引导企业、慈善组织、志愿服务组织、爱心团队通过捐赠资金物资、实施慈善项目、提供综合服务、开展一对一帮扶等形式，进一步拓展困境儿童校（院）外参与和社会参与渠道。

（四）进一步建立健全困境儿童保障工作体系。

坚持家庭、政府、社会共同推动，合力共治，建立横向到边、纵向到底、效能兼备的困境儿童保障工作体系，确保困境儿童保障工作持续深入推进。

1．构建四级联动的服务体系。构建市、区、镇（街道）、村（居）四级联动服务体系。推动设立市、区两级儿童福利服务指导中心，统筹做好困境儿童保障协调、指导、培训和服务工作。各区要根据实际需要设立儿童福利服务机构、困境儿童临时庇护照料场所，满足辖区困境儿童保障工作需要。镇（街道）要切实承担困境儿童保障服务工作职责，设立由民政助理员担（兼）任的儿童督导员，指导村（居）委会做好困境儿童保障服务和政策宣传工作，并按照属地管理原则，建立详实完备的困境儿童信息台账，一人一档，登记造册，按规定在国家、省儿童保障工作信息系统中及时更新，实现动态管理；要依托现有社区服务设施，尤其要发挥镇（街道）家庭综合服务中心（社工服务站）作用，进一步完善“儿童之家”功能，为辖区困境儿童提供服务。村（居）委会要切实做好困境儿童保障基础性工作，设立由村（居）委会委员担（兼）任的儿童主任，负责困境儿童保障的监督、指导和宣传等工作，及时发现困境儿童，并落实强制报告责任，帮助困境儿童及家庭申请有关福利保障。

2．加强基层人才队伍建设。全市各级政府要选派工作能力强、认真负责、有担当精神的同志从事困境儿童保障工作，充实一线工作力量。市民政局要牵头研究制定儿童督导员（儿童主任）工作规范、培训制度和评估考核办法，提升基层工作人员能力水平。救助保护机构、儿童福利机构、康复机构中从业医护人员、特教教师、社工、康复师等专业人员的专业技术职称评定工作，按规定分别纳入教育、卫生系统职称评聘体系，并在结构比例、评价、津贴待遇、晋升方面给予适当照顾。鼓励相关事业单位、高校科研机构、社会组织等通过对口支援、实习实训、提供培训等方式支持儿童社会工作专业人才队伍建设。

3．推动困境儿童保障设施建设。各区要统筹资源、因地制宜，将面向困境儿童的保障服务纳入社区公共服务体系，建设或配备相应的设施，满足辖区困境儿童保障工作需要。要进一步加强未成年人救助保护机构、儿童福利机构建设，优化服务功能，增强服务能力。其中未成年人救助保护机构主要承担困境儿童临时监护管理责任，并逐步向社区困境儿童服务延伸，做好困境儿童保障政策宣传，对镇政府（街道办事处）、村（居）委会开展困境儿童保障工作进行指导，协助开展儿童督导员、儿童主任培训等工作；儿童福利机构主要承担由民政部门担任监护人的儿童的抚养照料工作，有条件的儿童福利机构要逐步辐射城乡社区，为困境儿童提供专业的替代照料、养育辅导、专业康复和矫治等服务。鼓励和引导社会力量兴办特殊教育学校，支持符合条件的非营利性社会福利机构向残疾儿童提供特殊教育。

4．充分发挥群团组织作用。全市各级工会、共青团、妇联、残联要充分发挥群团组织优势，深入基层，广泛开展困境儿童关爱保护、权益维护等服务，加强对困境儿童及其家庭的教育指导。妇联要大力推进“儿童之家”创建工作，并优先为困境儿童提供服务。残联要大力推进残疾儿童康复服务，提高康复保障水平和服务能力。共青团要依托12355未成年人综合服务平台，强化信息摸排、资源整合和动态管理功能，将其打造成为集咨询服务、个案处理、专项项目于一体的未成年人保护综合性服务平台。

5．引导社会力量有序参与。坚持分类管理、有序引导的原则，加快制定社会力量开展困境儿童服务管理政策。大力实施“社工＋儿童保障”，加大政府购买服务力度，积极培育发展专业社会服务机构，加快以社工为主体社会力量参与困境儿童服务专业标准建设，不断提高专业化、规范化服务水平。积极发展慈善组织、志愿服务组织，引导和支持慈善力量为困境儿童保障工作提供帮助。

三、加强工作保障

（一）加强组织领导。全市各级政府、相关部门要高度重视，把困境儿童保障工作作为重要民生工程，列入重要议事日程和经济社会发展规划。各区按程序成立困境儿童保障工作领导小组或联席会议，建立定期会商制度，研究解决遇到的问题和困难。各有关部门要认真履行职责，加强协作联动，切实保障困境儿童合法权益。

（二）落实资金保障。要本着儿童利益最大化原则，优化调整支出结构，多渠道筹措资金，建立政府投入与社会力量参与相结合的资金保障机制。根据我市经济社会发展和财力状况，市各级财政部门要将儿童保障工作及工作所需资金纳入同级财政预算予以保障，确保各项政策落实到位。

（三）强化督查落实。全市各级政府要加强对困境儿童保障工作落实情况的督查考核，明确考核指标，制定考核办法，完善奖惩措施，建立常态化、经常化、制度化的督查考核机制。市农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作联席会议，要充分发挥统筹协调、督导检查的作用，定期通报督查落实工作情况，及时总结推广经验。成员单位要根据各自职责，采取明察暗访、定期督查、随机抽查等方式，加强工作督查，确保各项职责落实到位。

（四）加强宣传引导。广泛开展困境儿童保障政策宣传，增强全社会保护儿童权利意识。大力弘扬社会主义核心价值观，倡导邻里守望和社区互助行为，宣传正面典型，发挥示范作用，营造全社会支持和关心困境儿童保障工作的良好氛围。建立健全舆情监测预警和应对机制，及时妥善回应社会关切。

本实施意见自印发之日起施行，有效期5年。

广州市人民政府

2018年10月18日

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