关于佛山构建国家生态城市的若干建议（五案合并）

   党的十八大报告提出，要加强生态文明制度建设，把生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，放在突出地位。佛山近十几年来连年保持GDP两位数高速增长，人口密度大、资源环境可承载能力脆弱、环境污染较严重、生态系统退化的问题日渐突出。在工业化和城市化进程中，必须持续把生态立市的理念贯穿经济社会发展全过程，改变粗放型的经济发展模式、提高资源利用效率，改善城市生态环境、构建自然和谐的人居环境体系，促进城市的可持续发展。探索一条城市经济以低碳、清洁、环保的绿色产业为主导、市民以绿色生活为理念和行为特征、政府以生态城市为建设蓝图，符合我市发展实际、具有自身特色的新型工业化和城市化道路，力争把佛山建设成为绿色美丽家园，成就造福子孙后代的千秋大业。

一、构建生态城市面临的问题与压力

　　近年来，我市高度重视环境保护工作，通过创建国家环保模范城市、铁腕推进节能减排等举措，在环保方面取得了显著成绩，但构建生态城市是一项长期的系统工程，就目前来看，仍存在一些问题与压力。

1.生态环境保护和建设的机制有待完善。资源与生态环境评价指标和技术标准尚不健全，党政领导干部环保实绩考核机制未完全落实，偏重经济发展、轻视环境保护的现象不同程度存在，环境价格机制和多元化投资机制有待形成。环境与发展综合决策机制、管理体制、科技创新机制、企业奖惩与公众参与机制需要进一步加强和完善。

2.产业结构调整面临较大压力。佛山三大产业结构中，第三产业占比与广东省其他地区和全国平均水平相比明显偏低。服务业结构中，餐饮、商贸等传统产业占比较大，现代物流、科技服务等现代服务业占比偏低。第二产业中高耗能产业比重偏高，高新技术产业比重偏低，与深圳、上海等地相比差距较大。

3.环境制约瓶颈依然存在。虽然“十一五”时期我市大力实施减排措施，取得了明显成效，但由于工业化和城镇化程度过高，以前长期粗放式的经济发展导致环境欠债过多，目前生态环境质量指数在全省排名最后一位。主要污染物COD和SO2排放量仍然超过环境容量的承载能力，主干江河、尤其是内河涌水质总体上仍处于较低标准。从声环境质量改善来看，随着城市化的推进和机动车保有量的增加，噪声扰民现象越来越突出。与此同时，农村生活污染、水源污染、土壤污染、油烟、异味、下水道、电磁辐射、餐厨垃圾、电子废物、污泥、垃圾渗滤液、灰霾等新老环境问题在“十二五”期间可能会更加凸显。

4.环境保护基础设施建设相对滞后，环保综合治理能力有待提高。我市环境基础设施建设未能跟上经济发展的步伐，污水管网建设滞后，垃圾清运设施建设水平较低，缺乏统一建设标准；一般工业固体废物处理中心建设停滞，生活污水处理污泥等严控废物集中处置设施滞后，废旧电子电器回收体系不健全；作为战略性新兴产业的节能环保产业基础相对薄弱，环保科技支撑能力有待提升；环境监管系统性不强、监管能力不能满足生态城市建设的需要。

去年10月，佛山市第十四届人大常委会第五次会议审议通过了《佛山生态市建设规划(2012—2020)》，提出在2016年实现建成国家生态市的目标。要实现这一目标，佛山任重道远。据悉，国家生态市23项指标中佛山目前仅有9项达标。未达标的项目中，有3项“非常困难”：一是土地开发强度高导致生态环境指标评价指数离标准相差甚远；二是内河涌和整个水环境质量达标率仅在60%左右，离100%有较大距离；三是环保投入占GDP的比重仅为国家标准的一半左右。阻碍佛山创国家生态市的“三座大山”，从本质来看就是追求区域经济利益最大化、跨区域污染联防联治，以及环保与经济的博弈。在佛山经济高速增长的这几年，五区之间的经济追逐战始终存在，每个区在市内都有追兵，也都有自己的竞争对手，在比学赶帮超的过程中，一些生态用地变成创造GDP增速的工具。有专家指出，佛山的生态用地数量已低于生态安全水平。

办法：

 （一）建立生态城市建设长效机制，完善生态美市的组织与制度保障体系

1.加强组织管理体系建设，建立协力推进机制。加强组织管理体系建设，形成“政府主导、部门执行、全面参与”的工作格局，做到责任到位、措施到位、投入到位，避免参与主体间利益博弈影响政策效果。要强化生态城市建设的管理职能，提升和强化城建环保主管部门的职能和地位，赋予他们参与生态城市建设规划、决策、实施、资源调配的权力。加强环境监护专业队伍建设，提高人员素质。成立专家智囊团，建立环境首席专家制度。

2.加强考核引导，完善生态城市建设的指标评价体系和考核机制。建立生态城市建设目标责任考核机制，改变目前政府生态文明建设相关政绩考核主体单一化的状态，将政府考核、公众考核以及专家考核结合起来。考核要合理安排三个方面的权重比例、绿色GDP和包括资源、人才、环境、社会的总资本等指标，体现考核体系的科学性、可行性、有效性，使考核真正成为生态城市建设的助推器，充分发挥政绩考核机制“方向标”的作用，引导领导干部正确处理经济社会发展与保护资源、保护环境的关系，尽可能降低行政成本、提高施政绩效。不断强化生态城市建设责任追究，实行生态城市建设“一票否决制”，推行生态危害官员问责制。

3.加强执法，强化生态城市建设的法治保障机制。加大执法力度，创新执法方式，充实基层环保执法力量，除发挥市委市政府督查室督查职能，还要建立健全一套完整、严密、可操作的适应生态城市建设的有效执法监督体系，建设一支素质高、责任心强、公正廉洁的执法队伍，使生态城市建设真正纳入法律化、制度化轨道。加强环境保护、生态建设等领域的法律服务工作。加大生态法制宣传教育力度，重点加强对领导干部、公务员、企业经营者和青少年的法制宣传教育，在全市形成人人遵法守法、自觉保护环境的良好局面。

 4.强化企业自律和内部环境管理，建立企业环境管理机制。要本着预防为主、治理为辅的原则，加强对企业的宣传教育，增强企业保护环境的自觉性和责任意识，强化自我监督、自我管理；创建企业节能减排、环境保护指标体系、监测体系、考核体系和信息披露制度；实施企业环保诚信制度、“绿色信贷”制度等。企业要着力推行清洁生产，开展生态工业园试点，建设生态示范区。在工业生态园内，根据循环经济的理念对园区进行规划与设计，实行合理布局，形成工业生态链，下家企业利用上家企业的废弃物做原料进行生产，使得整个园区的污染排放量实现最小化。鼓励和推动企业进行绿色技术创新，采用先进生产方式、建立绿色营销机制、建立绿色网络化供应链、建立环境评价与管理系统，以切实有效地推动人与自然互利互惠的生态化的发展。

5.完善投融资体制和财税金融扶持政策，营造良好的投融资环境。政府要履行公共财政职能，完善预算管理制度，调整优化财政支出结构，加大对生态环境建设的投入力度；充分发挥市场机制作用，构建投融资平台，引导各类创业投资、股权投资和民间投资加大对生态建设的投入；按照“污染者付费”的原则，全面推行污水处理、垃圾处理、固体废弃物处置付费制度，建立生态环境补偿基金；制定金融税收调节政策，对循环经济、节能环保设备推广使用、资源综合利用、自然保护区建设、绿色产品等实行必要的金融、税收优惠政策；鼓励和支持有条件的清洁生产先进企业通过上市、发行债券等资本运作方式筹措发展资金。

6.提高环境信息公开化程度，建立公众参与机制。在市民中着力培育和普及生态观念，开展多形式、多层次的以普及生态环境知识和增强环保意识为目标的国民生态教育。培育公众的生态意识和保护生态的价值观念与行为规范，激励公众保护生态的积极性和自觉性，普及相关科普知识，形成全社会对创建生态城市的认同与使命感。实行政府环境行为和企业环境行为信息公开化，建立和完善有奖举报等激励机制，为公众行使知情权、参与权、监督权创造条件，推动公众广泛参与生态环境保护和建设。建立公众听证制度，让公众参与法规政策制定和环境影响评价，充分表达自己的意见和建议。充分发挥工青妇以及各种社会团体组织在生态城市建设中的作用，发展壮大环境保护志愿者队伍，引导和组织更多的公众参与生态城市建设，为生态城市建设奠定坚实的群众基础。

（二）优化产业结构，构建绿色、高效、低耗的生态经济体系

优先发展光电、新材料、新医药、环保、新能源汽车等战略性新兴产业和现代服务业。着力提升改造陶瓷、机械装备制造业、纺织服装、家居建材等传统产业。推进资源节约、循环利用，提升资源利用效率，促进经济的生态化转型。优化产业空间布局，形成资源节约、环境友好、布局合理的生态经济体系。

佛山经济发展的根本思路就是发展循环经济，要按照循环经济的内在要求对产业进行调整和改造。

　　1.产业结构的生态化。佛山的产业结构调整，要抓住广佛经济圈形成的历史性机遇，全力承接全球性的产业结构转移浪潮，实现佛山工业化的跨越式发展。另一方面，必须按照清洁生产和循环经济的要求调整产业结构，发展新兴产业，使佛山的产业成为名符其实的生态经济。

　　2.环保行业的产业化。被称之为“朝阳产业”的环保产业已经成为发达国家的主导产业之一。佛山的环保产业技术含量低、资金严重缺乏、产业结构松散、运行机制不畅，其根本原因在于尚未真正实现产业化。所以，当务之急就是按照市场导向，建立多元投、融资体制，完善服务体系，尽快建立与市场经济相适应的环保产业化运作机制。

3.以新一轮的产业结构调整和文化名城建设为契机，加大生态转型和生态建设的力度。建立政府综合决策、协调的新机制，成立由相关部门参与的政府领导小组或协调小组，加强统一领导，突出生态环境保护的优先地位，组织相关部门、行业协同运作实施，共同推进城市生态转型与生态建设。

4.佛山农业生态园要走绿色产业化之路，从生产资料的无害化与生产基地的生态环境质量控制、农业废弃物的无害化处理利用、农产品质量安全控制等方面入手，建立农业的绿色产业体系。当务之急是尽快建立农药残留许可证标准，严禁使用高毒、高残留农药，在农产品的流通中设立安全检测防护体系。同时建立落实农业生态补偿机制。环境保护要与生态补偿结合，设立生态补偿专题专项研究。补偿对象为农民、农村集体经济组织或其他责任单位。补偿资金采取以政府补偿为主体、社会补偿相结合的模式，政府补偿可设立专项补偿基金，依据生态服务功能辐射效应理论，从受益区财政收入中征收农业补偿税费，社会补偿可建立农业补偿福利***。

（三）推进科技创新，构建生态城市建设的科技支撑体系

大力推进人口、资源、环境领域的科技创新，加强生态环境保护建设、清洁生产、资源可持续利用等方面的科技攻关，为生态城市建设提供有力支撑。组织实施工业型生态环境建设、生活污水控制与水环境治理等科技示范工程，培育和建设一批生态可持续发展的先行试验区。积极吸引高等院校、科研机构和高新技术企业参与生态环境建设方面的技术创新工作；建设人口、资源、环境领域的技术创新平台，积极发展社会事业领域的科技服务业，构建适应生态城市建设的科技创新体系。

（四）用生态理念规划、建设和管理城市

1.高标准制定生态城市指标体系。参考国家环保总局颁布的《生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》编制佛山生态城市规划，依据佛山特色制定相关的指标设置和权重比例。将生态理念引入城市规划，以生态发展为原则对城市土地利用、人口分布和公共设施、城市基础设施的配置做出统筹安排，构建绿色规划体系。将生态理念引入建设，严格建筑节能、节水管理，发展绿色建筑。加速推进城市综合交通节能体系建设，构建绿色交通。打造生态社区，创建生态村居，加强宣传教育，倡导以“绿色、自然、和谐、健康”为宗旨的绿色生活方式。佛山未来的住宅要往生态化发展，生态住宅要求在能源和水、气、声、光、热、环境以及绿化、废物处理、建筑材料等9个方面符合国家标准。

2.创新生态城市建设规划思路。生态城市由不同的功能区构成，包括行政商务中心、生态居住区、生态工业园区、生态科技园区、生态公园、广场、景观、绿化带、河流、道路等。然而构成形式上的区别和差异，却使生态城市建设有高下之分。应当按照行政商务中心相对集中，其它各功能区相对间隔、独立，形成发散式结构的规划思路，使各个功能小区之间的农田、菜园、自然荒地、河流、湿地、林地、“城中村”中的精华得以保留，自然形成生态城市不可或缺的有机组成部分。

3.就建设用地挤占生态用地问题，建议尽快建立对投资企业的用地规模评估制度，要根据项目的投资强度和项目的规模控制土地的供应，采取得力措施盘活现有已征未用和闲置的土地，逐步消减对土地的开发强度。

4.严格落实佛山市城市升级三年行动计划，抓好市政府和各区政府确定的重点项目，做到规划、资金、土地、时间进度和责任单位“五落实”，突出加强铁路、高速公路、主干道路、河涌两侧土地控制和生态景观林、绿化景观带建设，对重点区段进行建筑立面、人行道、路灯、路面、绿化等“五位一体”改造，对城际交界面和主要出入口进行生态绿化和景观提升，构建组团间生态绿道连接系统和绿廊隔离系统。

（五）强化生态环境综合整治和建设

坚持污染防治和生态建设并重，将有效保护和合理利用资源贯穿于经济社会发展全过程。大力推进水环境和大气环境的综合治理，控制和减少主要污染物排放，推进固体废物源头减量和循环利用，持续改善全市域的生态环境质量；加强城镇规划区内的天然林地、草地、湿地等生态系统保护，整治城市内河涌污染，恢复生态和景观功能；大力开展“身边增绿”活动，加快城乡绿化步伐，建设以林为主、品种多样、景观优美、生态良好的宜居环境，形成舒适宜居的人居环境体系。加快环境基础设施建设，提升城乡污水处理、垃圾处理、危险废物处置能力。建立快捷便利和清洁的城市交通体系。应倡导交通运输体系以清洁能源为主要动力，包括天然气公交车、燃料氢气汽车、电动汽车、太阳能汽车、地铁和其他有轨交通等。

政府要加大力度着力对机动车污染问题进行监管整治。1.佛山要加快加大国四标准汽油质量和数量的供应，进一步提高油品质量，在全市市场提供质量稳定的燃油产品。2.加强车检站的监督管理，强化其依法行政意识，加大汽车尾气污染监管的执法力度，对有徇私、走后门的不法现象给以严厉处罚，对不遵守条例的屡次不改的车主要进行教育和处罚，确保汽车尾气污染治理在年审环节过关。3.加强资金投入，投放更多遥测车上路执法，不断增加对机动车尾气污染的检测，才能逐步淘汰尾气污染的车辆。4.加快淘汰“黄标车”。5.建议成立由环保牵头、多部门（公安交警、交通、质监等）联席会议制度，加强部门协调，完善联合执法机制。各部门负责人定期开会及时商讨每一阶段的机动车排气污染管理工作，逐步理顺部门职责分工，增强对尾气污染监管的协调性、整体性。6.健全社会监督机制。实行机动车尾气污染监管情况的公告制度，公布处事不力的部门和违法违规的个人。发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种阻滞完善机动车尾气污染的违法行为。同时依靠媒体舆论的力量，提高车主保养车辆和保护环境的意识，加强“节能减排”县官政策的宣传，提高公众环保意识，鼓励市民购买清洁能源汽车，坚决抵制含铅、地址汽油，大力提倡使用公共交通工具。开展“机动车尾气危害、如何进行环保驾驶”、怎样选购环境友好私家车等方面知识的讲座，使市民更加清楚地意识到汽车尾气对人类健康的危害，从更大范围上控制机动车尾气的排放。

另外，程润超、吴耀棠、赵灿华、吴志坚、岑润洪、谭惠忠、崔富洪、梁志基、何华娟、邓炽强、何志勇、李培庆等委员强烈建设生态城市要全市一盘棋，建立跨区环境管理协调机制，使佛山各区之间能够及时、有效介入各个重大工程项目，特别是环境影响较广的重大项目的前期规划论证，对项目作出有效评估，维护最广大群众的利益。理由如下：

一、一直困扰我市的“诸侯割据”局面，使跨区环保联防联治受到很大影响。比如南海发电厂污染高明事件，流经禅城、南海两区的汾江河上下游截污治污问题，禅桂交界处的城市面貌混乱等。目前，佛山跨区的环境利益与保护任务主要依靠各区自行协调，这往往容易导致环境保护的滞后以及政府职能的不到位。新成立的市环境保护委员会（以下简称“市环保委”）作为佛山全市环境保护工作的领导、组织、协调机构，重要是发挥监督职能，从源头上防治跨区污染。但是，如果市环保委不是独立行政执法主体，势必影响其执法效率，削弱监督的权威性，当其无法正常发挥监督职能时，最终将会流于形式而形同虚设。

二、西江沿岸四区缺乏市级层面协调和监管，导致沿江跨区环境保护冲突问题日益严重。西江流经佛山市域范围内的三水、高明、南海、顺德四区，全长69.1公里。早在几年前，佛山市就已提出了西江组团概念，但这一规划后续的实施举措却至今没有跟上，至今没有一个整体规划来协调两地的发展。当前，高明区为配合组团建设，在西江西岸建设西江新城，并编制了《佛山市高明区西江新城区总体规划（2009—2020年）》，将西江沿岸定位为人口密集的商贸居住区，拟充分利用西江佛山段沿岸生态景观岸线，打造突出岭南水乡风貌的城市新区。而南海、三水却以辖区的西部（即西江东岸）作为产业聚集区来发展，一再在西江沿岸部署重污染工业。这不仅关乎沿岸四区居民健康，还涉及下游水源地保护问题。因此，如何解决西江佛山段沿岸因跨区经济发展和环境保护问题所产生的种种矛盾，尤其环境污染跨区产生损害，更需要建立协调机制，从市级层面协调好西江经济带的发展利益。

三、规划决策不透明、环评立项缺乏公众参与和监督，容易引发环保维权群体性事件。在佛山，审批项目落户依照属地管理原则，各区项目都由该区审批负责，其它区无权介入。因此，三水、南海的四家发电厂当初落户，从没征询过高明市民的意见，高明民众反对意见纷纷。

中华人民共和国《环境保护法》第十五条规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协商解决，做出决定。”鉴于跨区环境的特殊性和复杂性，为加强各区合作，确保我市经济发展与生态环境相协调，众委员建议成立我市跨区环境管理协调领导小组，并从以下几方面着手。

一、成立市级层面的跨区环境管理协调实体机构。通过完善跨区环境管理协调机制，成立跨区环保监管部门，对一些存在生态威胁的项目严把“立项关”，从源头上改善生态环境质量。可在市环保局下增设跨区协调部门，专门负责跨区环境管理相关工作，如处理跨区环境纠纷、组织拟订跨区环境管理法规和规章等。

二、整合全市及各区的环境、产业等相关发展规划，必要时建立区界环境交接标准，作为协调环境管理的依据。统筹全市各区之间的发展定位、环境政策、产业布局、基础设施建设等，从整体上确保其环境管理工作能互相衔接。对未达到区界环境交接标准的地区应采取一定的惩罚措施，促使其加大环境管理力度。加快制定实施西江佛山段流域水污染防治计划，协调各区联手整治西江水污染问题，加强水域生态环境保护。

三、制订和完善环境管理经济政策。在现有《佛山生态市建设规划（2012—2020）》基础上，要加强对区际排污权交易和生态补偿制度的研究和实践。通过在环境管理中引入经济手段，降低管理成本，提高环境合作的公平性和可持续性。

四、深化现行绩效考核制度的改革。当前我市已将生态环境保护纳入到干部政绩考核之中，提出要体现“绿色GDP”的政绩考核工作办法。在此基础上可探索将跨区的环境问题纳入政绩考核体系，进一步细化现有的生态环境保护指标类别，从而对沿江各区领导形成有效的行政约束，避免污染转稼和以邻为壑现象的发生。

五、完善环境信息公开制度，力求环境信息公开的及时、准确、完整。建设立体环境监测网络，建成市区一体、功能完善、互联互通的环境信息平台，让公众全面了解各级政府在环境保护方面的决策和规划。

六、强化技术支持服务。政府要抓好环保科研和技术示范工作，不断推进环保科技进步；大力发展环保科技产业，培育环保人才；加强环保中介服务，充分发挥环境保护产业协会、非政府组织、环境污染治理机构等社会中介组织的作用，为经济发展与生态环境相协调提供技术支持。