市卫生局印发上海市卫生监督十二五发展规划2012年07月09日

关于印发《上海市卫生监督十二五发展规划》的通知

各区县卫生局，市卫生局卫生监督所:

　　现将《上海市卫生监督十二五发展规划 》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　上海市卫生局

二○一二年六月二十八日

上海市卫生监督十二五发展规划

　　为贯彻落实医药卫生体制改革要求，进一步加强本市卫生监督体系建设，建立并完善卫生监管常态长效机制，提高卫生监督的社会效益，根据《上海市卫生改革和发展十二五规划》的总体要求，制定本规划。

　　一、十一五期间总体情况回顾

　　十一五期间，上海市卫生监督工作取得较快发展，在推动卫生监督机构建设、构建卫生监督科学管理体系、加大公共卫生和医疗执业监管力度等方面做了大量的工作，主要体现在：

　　（一）卫生监督机构建设不断成熟

　　卫生监督队伍整体素质不断提高。截止2010年12月31日，全市卫生监督机构共有工作人员1248名，年龄结构、学历分布日趋合理，本科以上学历从2005年的42.2%上升到2010年的75.5%。开展多层次的卫生监督员培训，加强卫生监督人才队伍建设，完善新进卫生监督员培养机制，签约建立了15个卫生监督培训实践基地，1人入选上海市公共卫生优秀学科带头人培养对象，12人纳入上海市公共卫生优秀青年人才培养计划。

　　卫生监督学科建设得到起步发展。创立《上海卫生监督》杂志。组织开展上海卫生监督科研课题申报和评审，鼓励开展应用性卫生监督课题研究。十一五期间全市卫生监督机构共承担开展各级课题133项，公开发表论文数从2005年的55篇增加到2010年的176篇。三次举办全国性卫生监督高层论坛，扩大本市卫生监督影响力。

　　卫生监督机构基础配置不断完善。2006-2010年，各级财政对于市区两级卫生监督机构的拨款总额达到9.8亿元。配备卫生监督执法车165辆，现场检测车和现场指挥车各1辆，各类现场快速检测仪器1618台。全市有18家卫生监督机构通过实验室资质认定评审获得了独立向社会出具检测报告的资格，经认定的检测能力涵盖了环境卫生、传染病防治、健康相关产品、职业卫生四大公共卫生领域的73项检测参数，有效树立了卫生监督检测工作的公正性和权威性。

　　（二）卫生监督管理体系日趋完善

　　完善卫生监督管理框架和理论研究。2006年以来，出台了《关于进一步加强本市卫生监督体系建设的意见（试行）》等政策文件，加强对卫生监督体系建设的指导。进一步着力于卫生监督管理研究，形成政府监管、行业管理、单位自律、社会监督的卫生监督管理框架，确立了管理上可控、成效上可量、程式上常态、效率上最优的科学管理模式，为卫生监督发展奠定理论基础。出版《卫生监督工作指南》，建立卫生监督绩效评估指标体系，开展卫生监督状况评估分析。

　　开展卫生监督执法规范化建设。进一步完善行政许可、行政处罚、监督检查等工作制度，理顺卫生监督运行机制。梳理内部执法流程，完善执法程序、执法标准，规范和制约卫生监督执法行为，其中《卫生行政处罚立案证据标准及法律适用》一书已成为全市乃至全国卫生行政处罚行为的参考标准。深化现场快速检测技术研究，编制《现场快速检测操作规范》、《现场采样操作技术规程》等技术参考资料。

　　卫生监督信息化建设取得重大突破。行政许可、行政处罚、现场监督、投诉举报、一户一档、网络直报管理、医疗机构不良执业行为积分等七套业务管理系统已建成并使用，完成建档8万多份，在国内率先实现监督执法数字化。建立公共卫生监督和医疗执业监督预警监控系统。医疗质量安全监控系统连接了全市各级卫生行政部门及71家二级以上医院，实现了信息采集、查询分析以及动态监测等基本功能。生活饮用水预警监控系统具有信息收集、信息分析、综合展示和精准定位四大功能，覆盖本市154个出厂水监测点和283个管网末梢水监测点。

　　（三）卫生监管和服务能力显著提高

　　卫生行政许可效率不断提高。2006-2010年，全市共完成各类卫生行政许可447671件。按照本市行政审批制度改革整体部署，梳理了各个行政许可项目的审核程序和环节，简化了放射诊疗许可等项目的审核程序，缩短了医师执业许可等项目的办理时限，医师执业地点变更等项目实现现场办结。全力推进市重大工程的预防性卫生审核工作，开辟重大项目审批绿色通道。积极推进告知承诺制度、网上卫生行政审批工作的开展。

　　医疗执业监管力度不断加强。十一五期间，全市卫生监督机构实行医疗机构不良执业行为积分管理制度，累计积分7315分，暂缓校验12家，对规范医疗执业行为起到警示作用；推行卫生监督信息公示栏制度，全市门诊部以上医疗机构卫生监督信息公示栏设置率达到96.4%；在全国率先推出医疗广告管理办法，监测违规率从2006年第一季度的62.4%大幅下降，十一五期间一直维持至1%左右；连续开展打击非法行医专项行动，取缔无证行医近万户；医疗安全督查、医疗事故处理、医患纠纷处理工作得到进一步完善。

　　公共卫生监督各项指标稳步提高。公共场所集中空调通风系统抽检合格率由2006年的86%上升到2010年的93.4%；现制现售水水质抽检合格率由2006年的78.2%上升到2010年的91.0%；医疗机构卫生消毒抽检合格率由2006年的86.1%上升到2010年的96.4%；十一五期间，全市重点公共场所卫生抽检合格率、托幼机构卫生抽检合格率始终保持较高水平。

　　各项应急保障任务有条不紊。制定北京奥运会上海赛区保障工作方案及各专业应急处置预案，组织开展应急演练，对接待单位进行多轮次、全方位的监督检查和全覆盖的卫生抽检。应用在线监测技术对世博园区内生活饮用水监测点和周边地区重点场所室内空气质量监测点实行24小时实时监控，定期对园区内直饮水点和五个片区13个地块的市政管网水开展水质全指标检测分析，形成全面监控与实时预警、科学预测与快速处置相结合的科学保障模式。5.12汶川大地震发生后，立即选派卫生监督员组成两支援川救灾防病队在什邡市师古、皂角两镇开展了为期45天的灾后卫生防病工作，有效改善灾区饮水卫生状况；共组织8批计84名卫生监督员赴都江堰市开展了为期两年的对口支援灾后重建工作，从硬件和软件两方面全面提升都江堰卫生监督能力，为打造西南地区一流的县级卫生监督机构打下坚实基础。

　　然而，本市卫生监督领域在发展中仍然存在着一些矛盾和问题，一是涉及卫生监督职能划分和运行机制不相协调的体制性矛盾，二是内部组织架构与功能发挥不相适应的结构性矛盾，三是卫生监督执法能力与日益提高的城市地位和日益增长的市民健康需求不相匹配的适应性矛盾。

　　二、面临的新形势、新任务

　　（一）医药卫生体制和事业单位改革为卫生监督发展提供了重要机遇

　　建立严格有效的监管体制、强化政府卫生监管职能是深化医药卫生体制改革的一个重要环节，各级卫生行政部门及所属卫生监督机构具有义不容辞的责任，这就要求进一步加强卫生监督体系建设，提高执法能力，提升法律服务和保障水平，为上海建设亚洲医学中心城市贡献力量。与此同时，根据事业单位改革的精神，卫生监督机构作为承担行政职能的事业单位，机构改革方向已经明确，人员参照公务员管理正在推进，体制上的变革将为卫生监督依法执法、严格执法、规范执法提供更好的社会环境。

　　（二）经济社会的发展改变了卫生监督的发展环境

　　上海已经进入了中等发达经济体行列，经济社会发展进入一个转型期，环境污染与生态环境变化带来的健康问题尚未得到有效抑制，新的健康危害风险不断呈现，控制难度加大，公共卫生安全问题日益严峻，卫生监督工作面临新的挑战。作为卫生监督机构必须在法律法规的框架下，充分行使卫生监督的制约、规范、预防和促进职能，加强信息整合分析、监测预警、风险评估等技术能力，最大限度地防止各种有害因素对人体的危害，提高公众的健康水平和生命质量，从而达到保护劳动力、促进生产发展和间接为社会创造财富的目的。

　　（三）公众健康意识的加强对卫生监督工作提出了更高的要求

　　随着社会事业全面进步和人民生活的不断改善，公众健康意识日益增强，对于健康安全的期望日益增加，对卫生监督的要求不断提高，卫生监督的任务更加艰巨。为此卫生监督要主动适应社会经济发展和人民群众健康的新需要，探索新方法，寻找新手段，不断提高机构管理质量和效率，进一步强化卫生监督服务能力，为上海率先构建社会主义和谐社会添砖加瓦。

　　三、十二五期间发展目标和主线

　　（一）发展目标

　　十二五时期，本市卫生监督发展的主要目标是：以基层为重点加强卫生监督体系建设，强化卫生监督事业发展的保障机制，构建卫生监督可持续发展的基石；以信息化、规范化为手段，优化行政执法工作机制，创新卫生监督执法手段，全面提升卫生行政执法管理水平；适应社会发展和人民群众的需要，不断提高卫生监督服务能力与水平，建立并完善卫生监管常态长效机制，维护社会公共卫生和医疗服务秩序，保障人民群众健康权益。

　　具体目标：

　　一是进一步加强卫生监督体系建设，推进郊区县卫生监督机构派出机构的设置，完善卫生监督保障机制，推动卫生监督机构建设，全面加强卫生监督学科人才队伍建设。

　　二是进一步规范和加强卫生行政执法，基本形成职权法定、程序正当、裁量适当、管理规范的执法管理制度，提高卫生监督执法中快速检测、在线监测技术应用能力，强化信息收集分析能力、案件调查取证能力，推进信息技术与卫生监督业务需求的融合。

　　三是建立并完善卫生监管常态长效机制，进一步提高公共卫生监督能力，强化医疗执业行为和医疗质量安全监管，全面提升卫生监督服务保障能力，提高卫生监督的社会效益。

　　主要数据指标：见***。

　　（二）发展主线

　　十二五期间，上海卫生监督将继续以科学发展观为指导，围绕谋发展，求创新，重服务，上水平的发展主线，努力开创卫生监督事业的新局面。紧紧抓住医药卫生体制改革的契机，以加强基层卫生监督建设为着力点，深化卫生监督体系建设，谋求卫生监督体制机制的突破和发展；以信息化建设和技术执法能力建设为突破口，进一步转变发展理念，创新发展模式，提高发展质量，实现管理上可控、成效上可量、程式上常态、效率上最优的科学管理模式；在单位自律、行业管理、政府监管、社会监督的卫生监督管理框架下，全面推行教育、服务、处罚并重的执法模式，提高依法执法水平，为上海医疗卫生事业的健康发展保驾护航；把学科建设和人才培养作为卫生监督可持续发展的有效途径，促使监管方式由粗放型向精细型转变，形成与本市国际化大都市功能定位相匹配的现代卫生监督新格局。

　　四、十二五期间发展任务和措施

　　（一）加强卫生监督体系建设，构建基层管理网络

　　进一步加强卫生监督体系建设，完善卫生监督保障机制。推进各级卫生监督机构参照公务员管理进程，人员配置与监管任务相适应。稳步提高卫生监督财力、物力保障水平，完善人员经费、业务经费财政保障机制。进一步推动卫生监督机构建设，办公用房、执法装备、执法车辆达到国家和本市的有关规定和标准。

　　加强基层卫生监督网络建设，强化基层卫生监督能力建设。按照两级体制、两级管理、规划先行、标准配置的原则推进郊区县卫生监督机构派出机构的设置和建设。全面加强卫生监督协管服务工作，提升基层卫生监督执法力度。

　　（二）着力卫生监督队伍培养，形成专业人才梯队

　　完善卫生监督员规范化培训体系，实施新进卫生监督员三年规范培训制度、卫生监督员培训积分制度和卫生监督员能力定期考核制度，建设国家级卫生监督员培训基地。优化卫生监督员学历和专业构成，全市卫生监督机构人员中本科及以上比例达到85%以上。

　　构建卫生监督学科发展平台，成立卫生监督研究中心，汇集行政、学术各方优势力量，推动卫生监督学科、人才、项目、成果四位一体，联动发展。以卫生监督理论与实践研究为基础，形成卫生监督专家、首席卫生监督员（卫生监督骨干）、基层复合型卫生监督员的梯队培养机制。

　　（三）加强卫生法制建设，完善卫生规范标准

　　完善医疗执业监管的规范标准，建立医师、护士不良执业行为积分制度，完善医疗机构不良执业行为积分管理，制修订医疗广告管理、医师多点执业、医疗技术临床应用监管办法。推进公共卫生标准规范的制定和完善，修订职业健康检查机构、职业病诊断机构、学校卫生、饮水卫生等方面的管理规范，制定病原微生物实验室生物安全、集中空调通风系统等领域地方标准。建立卫生监督标准委员会，推进职业卫生标准委员会建设。健全卫生行政许可条件、标准、规范。

　　（四）优化行政执法工作机制，提高监督执法效能

　　进一步明确市、区县卫生行政部门和两级卫生监督机构的卫生监督职责，落实区县属地管理为主、市区两级分级管理为补充的卫生监督监管机制；科学确定日常监管频次，落实常态化监管机制；完善卫生监督执法网络，建立部门联动、信息共享执法工作机制；提高卫生行政审批效率和透明度，优化许可审批流程，规范审批行为，加大行政审批公开力度。建立科学的卫生监督绩效评估指标体系，全面开展卫生监督绩效评估。

　　进一步规范和加强卫生行政执法。定期梳理执法事项、依据、职能，明确执法权限和流程；推进卫生监督分类分步执法模式，依据违法行为的性质和后果，采取不同的执法程序、执法措施和处罚幅度；推行行政处罚案件分级管理，完善行政裁量权基准制度；进一步明确调查取证程序、方法和要求，完善证据管理制度；完善执法案卷评查制度，落实行政执法过错责任制。

　　立足教育、服务、处罚并重的执法理念，利用传统媒体和新媒体多渠道开展卫生监督相关法律、法规和标准的教育、宣传和指导；在重点公共场所、供水单位、产品生产企业等重点单位推广卫生管理员制度，推行医疗机构卫生监督联络员制度，加强单位自律和日常卫生管理。

　　（五）创新卫生监督执法手段，增强技术执法能力

　　提高卫生监督执法中快速检测、在线监测技术的应用能力。搭建现场快速检测资源共享平台，推动卫生监督现场快速检测质量控制体系的建立；拓展在线监测监控技术在公共卫生监督领域的应用，逐步形成覆盖全市的在线监测网络。

　　提高卫生监督执法中的数据收集、分析与应用能力。建立以投诉举报、媒体曝光为核心的舆情监测分析系统；搭建基于网络通讯技术的执法指挥调查平台，建立快速响应工作机制。

　　提高卫生监督执法中的案件调查取证能力。完善卫生监督机构现场卫生监督执法装备的配置，研究证据调查技术，不断探索高效规范的调查取证手段及方式方法。

　　（六）引入现代信息发展技术，实现智慧卫监目标

　　以物联网、云计算等新技术的引入为基础，以信息感知和智能应用为突破，积极融入居民健康电子档案建设，构建市区两级的信息基础设施云平台，落实全国卫生监督数据质量控制分中心建设，满足数据分级利用的精细化管理要求以及执法指挥调度的需求；实现卫生监督核心业务、监测监控、数据综合服务三大体系集成应用，满足对卫生监督员的业务支撑、对行政管理人员的决策支撑、对管理相对人与公众的服务支撑。以此推动和促进以数字化、网络化、智能化为主要特征的智慧卫监建设。

　　（七）实践卫生监督管理框架，提升公共卫生服务能力

　　以生活饮用水、公共场所等为突破口，进一步完善企业自律、行业管理、政府监管、社会监督的公共卫生监督管理框架，由政府部门、主管部门、行业协会、企业按不同定位，履行各自职责，形成合力，共同推进企业依法规范生产经营，提升监管效能和社会效果。

　　以预防性卫生监督、卫生许可和事后监管三道防线为构架，进一步强化监管和服务并重理念，推进过程监管；加强公共卫生监督管理规范化、科学化和技术化建设，建立健全监督监测体系，建立起通过抽检、日常监管、量化结果数据分析指导监管方向的工作机制。

　　进一步强化突发公共卫生事件应急处置网络建设，完善应急技术装备的配置，深入开展应急处置培训、演练，建立评估机制，提升应急处置能力；以生活饮用水、公共场所卫生为重点，完善重大活动卫生监督保障体系，建立有效的运行、评估机制，提升服务保障能力。

　　（八）推进医疗机构依法执业，强化医疗执业行为监管

　　积极引导医疗机构依法执业，提升医疗机构及医务人员的法律意识。完善医疗机构分级分类管理模式，强化属地化管理和多部门合作，构筑医疗机构及医务人员的医疗服务行为监管平台，完善医疗机构一户一档的执业信息档案记录，加强对机构和人员的动态、连续、全程监管。建立健全医疗质量安全告诫谈话制度。

　　强化医疗执业行为监管，以医疗机构和医务人员医疗行为为主线，建立医疗质量评估和监管体系，开展以规范临床诊疗服务行为和提高医疗质量安全管理为重点的医疗安全监管工作，探索医疗质量安全预警关键指标和层级预警模式，持续完善预警和反馈评估机制。

　　五、保障措施

　　（一）统一思想，加强领导

　　各级卫生行政部门和卫生监督机构要提高认识，统一思想，高度重视卫生监督事业发展对于医药卫生体制改革的重要意义，高度重视卫生监督事业发展对于保障人民群众健康权益、维护公共卫生和医疗秩序的重要作用。市和区县卫生部门要成立领导小组，以加强组织领导。

　　（二）科学部署，有效实施

　　市和区县各有关部门要认真履行职责、密切配合、精心组织、形成合力，精心组织规划的实施，市和区县卫生部门要明确专门的工作部门，建立工作目标责任制，把规划的各项任务贯穿于实际工作中，切实保障规划各项任务的落实，不断促进卫生监督事业健康、协调、可持续发展。

　　（三）完善机制，稳步推进

　　各级卫生行政部门和卫生监督机构要维护规划的指导性、权威性和严肃性，完善工作机制，加强规划管理，确保规划实施和推进。建立督办制度，将重要工作分解至各区县、各部门、各单位，定期开展督查，推动工作落实。建立评估制度，定期开展规划实施的阶段性评估，及时调整偏离规划目标的政策措施，推进规划有效实施。建立问责制度，落实工作责任，加强绩效考核。

　　***：主要数据指标

　　1.病原微生物实验室菌毒种及生物阳性标本保存管理合格率≥98%；

　　2.学校教学环境与生活设施卫生监督抽检合格率≥90%；

　　3.生活饮用水供水单位、健康相关产品生产企业卫生监督检查合格率≥90%；

　　4.生活饮用水抽检合格率≥98%；

　　5.健康相关产品抽检合格率≥95%；

　　6.重点场所卫生管理员配置率100%；

　　7.公共场所室内环境卫生质量合格率≥95%；

　　8.公共场所控烟监督检查合格率≥95%；

　　9.职业健康监护报告监测合格率≥95%；

　　10.放射防护监督抽检合格率≥99%；

　　11.公共卫生安全事件报告率100%；

　　12.公共卫生安全事件处置率100%；

　　13.预防性卫生监督考核评估体系考核合格率逐年上升5%；

　　14.已审批建设项目主动公开率100%；

　　15.从事预防性卫生监督的监督员培训考核合格率100%。

　　16. 医疗机构违规行为发生情况

　　医疗机构不良执业行为发生率≤10%

　　医疗机构多次不良执业行为发生率≤5%

　　17. 医务人员执业资质符合率100%

　　18．医务人员不良执业行为发生率≤5%

　　19. 医师法律法规认知测评合格率≥95%

　　20. 医疗机构核心制度执行符合率≥95%

　　21. 病历书写规范率≥90%

　　22. 第二、三类医疗技术应用规范率≥95%

　　23. 大型医用设备应用规范率≥95%

　　24. 医疗质量安全事件瞒、漏报率≤5%（其中重、特大医疗质量安全事件瞒、漏报率为零）

　　25. 医疗质量安全事件规范处置率≥95%（其中重、特大医疗质量安全事件规范处置率100％）

　　26. 违法医疗广告发布（监测）率≤0.5%

　　27. 医疗照射受检者个人防护用品使用率≥95%

　　28. 医疗机构消毒卫生抽检合格率≥96%

　　29. 医疗机构医疗废物安全处置合格率≥90%