着力制度性保障――上海郊区群众称颂镇保
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于2019年06月22日发表
今年以来，一个称之为“镇保”的新名词，在上海郊区农民中流行开来。
说到“镇保”，55岁的高雪娟欣喜之情溢于言表。这个松江九亭镇小寅村的农民，一直过着“日出而作，日入而息”的农耕生活。去年10月，高雪娟参加“镇保”试点后，每月都能像城里人一样领取370元的养老金，于是逢人便夸“镇保”好，说是自己吃了“定心丸”，从此再不用为离土之后的养老担忧。
“镇保”是《上海市小城镇社会保险暂行办法》的简称。到今年10月，“镇保”制度已在上海正式实施一周年，共有53万像高雪娟这样曾经靠天吃饭、养儿防老的农民，享受到了城里人的“劳保”待遇：生病有医保，养老有养老金。
而高雪娟们不知道的是，为了这项全新的社会保障制度，在上海市委主要领导的直接指导关心下，市委、市政府倾注了多少心血，仅各种专题会议就举行了94次之多。今天，这项以全面、协调、可持续发展的科学发展观解决城乡统筹发展问题的重大举措，已被人们称颂为是我们密切党群血肉联系、维护群众根本利益的一项创举。
（一）推进城乡一体化的全新创举
这项创举的出台，可以追溯到世纪之初的2002年。
在这一年的上海市郊区工作会议上，时任上海市市长的陈良宇提出，上海郊区今后10年的发展目标是：“围绕城乡一体化，加快农村城市化，推进农业现代化，实现农民市民化”。就在这次会议上，探索建立与郊区经济发展水平相适应的小城镇保障制度的新思路，也被提了出来。
“三农”问题由来已久。一直以来，我国城乡分割的二元经济社会结构，使农业、农村、农民在资源和国民收入分配中长期处于不利地位。虽说九十年代以来，得益于连续多年的快速持续增长，上海郊区的经济也同步驶上了“快车道”，当地农民人均可支配收入增长了3倍，生活水平明显提高。但是，由于历史原因，农民的利益依然缺乏有效的保障机制。严峻的现实是，农民的社会保障还处于“双低”水平：养老水平低，不到城镇的十二分之一；低保标准低，不到城镇的三分之二。
不仅如此，随着农村城市化进程的加快，越来越多的农民离开了土地。由于缺乏与他们身份变化相适应的社会保障制度，他们中间相当一部分人的利益保障尚未落实，这一问题不解决，不但影响上海城市化的进程，也为改革发展稳定大局留下了隐忧。如何制定一种进入门槛低、覆盖面广的社会保障机制，最大限度满足不同地区农民的需求？
市郊百万离土农民的困境，时时牵动着上海最高决策层的心。
而大政方针早已确定：坚持“立党为公，执政为民”，就必须全力解决“三农”问题；用科学发展观统领经济社会发展全局，就要统筹城乡发展，力争缩小当前城乡差别最突出的农民保障性收入差距。
信念坚定，目标明确，***难题的路径随之清晰。于是，一种新型的“基本生活靠统筹，改善生活靠账户”、优先解决离土农民保障问题，并可在城保、农保等已有制度间转换、衔接的“镇保”模式，逐步浮出水面。
经过试点，2003年2月16日，***政治局委员、上海市委书记、市长陈良宇在市十二届人大一次会议的政府工作报告中正式宣布：“在试点的基础上推进小城镇社会保险，提高郊区社会保障水平”。
至此，这一事关全市百万离土农民根本利益的开创性决策，开始进入实质性运作阶段。
（二）94次会议凸显制度性保障
所谓实质性运作，实际上是要为农民的长远利益进行制度性安排。
这一安排的全部要义，不是专设一个解决离土农民的保障制度，而是要按照社会保障制度的内在规律，设计一个符合长远发展要求的基本制度，其本质是社会保障制度的创新。它既要符合现阶段发展水平，又要适合上海郊区特点；既要解决离土农民眼前矛盾，又要符合随着经济增长不断提高保障水平的长远利益机制。从推进上海经济社会全面协调发展的角度来说，这种制度安排必须为促进社会公平奠定基础，为促进经济发展和增加郊区农民收入创造条件，为维护郊区社会稳定提供保障。
高起点的政策趋向，决定了运作过程的高难度。就这样，“镇保”方案的构架过程，成为一个多方求证、深入调研、精心谋划的科学决策过程。期间，既然任何的疏漏都可能影响农民的切身利益，只有百分之百的真抓实干，加上百分之百的深思熟虑，才能功德圆满，取信于民。
这一过程始于乍暖还寒的早春，历经酷暑高温的盛夏，直至金风送爽的仲秋。
从2003年2月推进“镇保”实质性运作开始，到当年10月21日，南汇黄路镇730名离土农民按《上海市小城镇社会保险暂行办法》首批办理“镇保”手续，在这整整8个月的时间里，在市委主要领导的直接指导关心下，市委、市政府及市劳动和社会保障局等机构先后召开了94次大大小小的专题会议。为一个专项政策出台举行如此多的会议，可谓开了先河。
那份记录了94次会议的长长时间表，细数日程，分类归纳，一组倾注着上海市党政领导巨大心血的数字浮现眼前：
8个月里，市委先后召开3次市委书记办公会议、市委常委会和市委工作会议研究“镇保”；
8个月里，市政府召开10多次专题办公会议，就推进“镇保”工作作出具体部署；
8个月里，市领导10多次到各郊县乡村第一线深入调研，直接听取离土农民对养老保险的看法；
8个月里，市主管部门反复举行了70余次专题会议，研究“镇保”政策的各项具体细节。
隐含在这些数字背后的，是事关群众切身利益的全部细微之处：“镇保”的社会统筹部分定在什么比例最合适？已经实现非农就业的农民怎么参保？城市居民参与小城镇建设的怎么参保？失去土地的农民怎么参保？实施“镇保”后，征地养老年龄段人员怎样参保？怎样用“镇保”办法稳妥解决郊区的历史遗留问题？怎样为经济发展水平不同的区县企业留出参保政策空间？
一次次的肯定，又一次次的否定；一次次的斟酌，又一次次的权衡。经过慎之又慎的反复论证，吸取国内外的先进经验，又设计了柔性推进机制，在实施过程中，还配套发了18个文件，把一部分不能纳入的人群问题也充分考虑进去。在所有的问题都设计周全之后，一个“低平台、有弹性、广覆盖”、基础平台加X的“镇保”模式，终于提交市人大常委会讨论通过。到市政府正式签发《上海市小城镇社会保险暂行办法》和《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》两个规范性文件，这项政策的出台，前后已历时一年半之久。
（三）广受群众拥护的民心工程
作为一项为民爱民的民心工程，“镇保”理所当然受到了上海市郊农民的衷心拥护。
笑意写在农民的脸上，这是因为政府用“镇保”解决了他们养老的根本问题。过去农民养老指望子女，有了“镇保”，做到老有所依，他们心里感到从未有过的踏实。奉贤区的刘老伯夫妻，现在每月可以从“镇保”领取740元钱，他说：“这是和城里人一样的养老金，有了这笔钱，吃用开销不愁了。”
用“镇保”看病，化解了农民最大的心病。南汇区惠南镇的农民朱八官说：“过去农民最怕生病，参加‘镇保’后，看病有医保，我们当然举双手拥护！”松江九里亭村的村民小顾不幸患上尿毒症，去年自己花去医疗费5万多元，实行“镇保”后，今年4月以来，她已按规定报销了2万多元，大大减轻了负担。松江方松街道的刘女士去年刚刚参加镇保，今年生孩子时，一次就领到了4000元的生育补偿费。目前，仅松江区就有12.49万人参加了“镇保”，占计划人数的99％，此举为维护松江的社会稳定起到了积极作用。
这项全新的社会保障制度，尽管不下指标，不以参保人数考核目标，由于真正把农民利益放在心上，正有越来越多的农民自愿要求加入“镇保”，甚至也受到城里人的青睐。有人向一位法国在沪企业主管推荐“镇保”，开始他表示不理解，听了详细介绍，他恍然大悟，说：这不是和我们法国的保障方案一样吗？于是企业欣然参加了“镇保”。一家著名公司的人力资源部经理认为，“镇保”基础平台加X的模式非常先进，X部分多了，完全可以超过城保。现在，“镇保”已得到不少有国际背景的大公司认可，最近又有多家企业的12万多职工选择参加了“镇保”。
“镇保”的实施，把上海市郊农民纳入了一种前所未有的利益制度保障体系，从此看病、养老不愁，农民们高兴地说：政府推行“镇保”，“就像替伲养了个孝顺儿子，让我伲农民真正吃了一颗‘定心丸’。”
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上海市小城镇社会保险暂行办法
“镇保”的总体框架可以概括为“25％＋X”。
25％指基本保险的统筹部分，通过政府强制征缴，统筹使用，体现基本社会保险的公平和保障基本生活的原则。这部分费用以上年度全市职工月平均工资的60％为基数，按25％的比例按月缴纳。在25％的缴费比例中，养老、医疗、失业保险分别占17％、5％和2％，生育、工伤保险各占0.5％。这样就使基本保险的统筹部分形成了养老、医疗、失业、生育和工伤保险“五险合一”。
X是指补充保险的个人账户部分，由政府指导鼓励，单位和个人选择参加，实行个人账户制，归个人所有，体现补充保险的效率原则。“镇保”办法中的“X”补充保险由三部分组成：X1是补充养老保险，用于提高养老待遇；X2是补充医疗保险，用于解决门急诊费用；X3是征地人员生活补助，用于解决被征地后一定时期的生活困难。设立“X”补充保险个人账户，为有能力的企业和个人增加了充分养老的空间，可以最大限度地发挥单位和个人的社会保险积极性。
