市政府办公厅印发关于整体推进耕地轮作休耕促进农业绿色发展的实施方案的通知政策解读

为了扩大耕地轮作休耕影响范围，加快构建可推广、可复制的轮作休耕制度模式，促进我市农业绿色发展，4月16日，市政府办公厅印发《关于整体推进耕地轮作休耕促进农业绿色发展的实施方案》（宁政办发〔2019〕22号），现将文件解读如下：

一、制定的背景和必要性

绿色发展是现代农业的重要内涵之一，但随着我市城镇化、工业化水平的不断提高，耕地和水资源保护压力日趋增大，传统的以过量投入化肥农药来追求高产量的农业生产方式也使得农村生态环境日益脆弱。开展耕地轮作休耕，有助于把化肥农药投入减下来，把耕地利用强度降下来，改变过度依赖资源消耗的发展方式，让土地得到休养生息。我市地处沿江丘陵农区，小麦播种、抽穗扬花和收获期常年雨水偏多，易造成小麦烂耕烂种、赤霉病发生概率大、易倒伏和穗发芽等问题，导致整体产量和品质优势均不突出，迟收缓收还会影响下茬水稻适期播种。而通过小麦一季休耕，可以起到调适茬口、提升地力的作用，有利于水稻早播早栽、提早上市、提质增效，对我市发展优质稻米产业也十分有利。自2016年起，我市连续完成两个年度的耕地轮作休耕制度试点工作，累计实施面积14万亩；2018年我市新增部级试点5.1万亩和市级试点6.9万亩，继续实施省级试点3.1万亩，截至目前落实开展耕地轮作休耕制度试点总计15.1万亩。但是相较于我市2018年上半年小麦收获面积79.7万亩（省定3年轮作休耕整体推进总任务指标，数据来源于市统计局）而言，我市现阶段开展的试点面积只占其18.9%，与省定任务指标相差较大，对我市优质稻米产业发展助力甚微。

二、制定的过程

2018年11月7日，江苏省人民政府办公厅印发《关于在苏南地区整体推进耕地轮作休耕促进农业绿色发展的实施方案》（苏政办发〔2018〕89号）。按照文件要求，我局对全市现阶段耕地轮作休耕开展落实面积进行调查，摸清全市的基本情况；11月12日，市、区农业部门主要负责同志和轮作休耕工作责任单位负责人参加江苏省农业农村厅召开的全省推进会，会后我局按照“原则上利用3年时间，在我市稻麦轮作种植区域施行轮作休耕一遍”要求，根据市统计局2018年上半年小麦收获面积，初步分解各区每年的轮作休耕任务指标，并在认真研读***、农业部、省政府和市政府相关文件的基础上，开始起草实施方案；11月20日，初步形成征求意见稿；11月21日，在召开的全市轮作休耕工作整体推进会上，请到会的各区相关工作人员进行讨论，修改形成第二稿；11月30日，召集原市农委相关处站讨论，征求处站意见，形成第三稿；12月3日-6日，向各区农业局及财政、国土资源、水利、粮食等部门征求意见，12月13日征求市政府法制办意见，在采纳各部门意见后形成第四稿；12月26日提交原市农委党委会审议，经过修改最终形成送审稿；2019年3月7日，王国夫副秘书长主持召开市领导专题办公会，根据会议精神，修改完善后形成最终稿。

三、相关文件依据

1.2016年6月《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》（农农发〔2016〕6号）；

2.2016年12月《***、***关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》；

3.2017年1月《“十三五”农业科技发展规划》（农科教发〔2017〕4号）；

4.2017年3月《2017年***政府工作报告》；

5.2017年4月《2017-2020南京市深化农村综合改革重点任务分解方案》（宁委办发〔2017〕36号）；

6.2017年7月《中共江苏省委江苏省人民政府关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（苏发〔2017〕15号）；

7.2017年7月《南京市促进农民持续增收行动方案（2017-2020年）》（宁政办法〔2017〕130号）；

8.2017年10月《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》；

9.2018年1月《******关于实施乡村振兴战略的意见》；

10.2018年3月《省政府2018年度十大主要任务百项重点工作》（苏政办发〔2018〕24号）；

11.2018年6月《关于推进南京农业绿色发展的实施方案》（宁委办发〔2018〕60号）；

12.2018年11月《关于在苏南地区整体推进耕地轮作休耕促进农业绿色发展实施方案的通知》（苏政办发〔2018〕89号）。

四、主要内容

一是指导思想：全面贯彻党的十九大精神和***新时代中国特色社会主义思想，牢固树立绿色发展理念，以提升耕地地力、强化农业生态功能为目标，以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，聚焦重点区域，扩大轮作休耕规模，加强政策扶持，强化科技支撑，加快构建符合发展实际、区域特色明显、常态化实施的耕地轮作休耕制度，促进生态环境改善和资源永续利用。

二是基本原则：包括要坚持政府主导，统筹规划实施，在我市以江北新区、江宁区、浦口区、六合区、溧水区、高淳区和栖霞区七个涉农行政区为单位，围绕轮作休耕的整体和分解目标任务，重点在小麦种植效益差、土壤生态退化、常年耕地负荷重、土壤贫瘠化明显的区域，统筹规划与实施；要加强政策引导，稳定农民受益，逐步建立符合我市的轮作休耕政策框架，以制度政策支持轮作休耕开展，对开展轮作休耕的农民（经营主体）原有的小麦种植收益及土地管护投入给予一定补助，确保不影响种粮者基本收入；要巩固提升产能，保障粮食安全，在我市开展轮作休耕，不是对冬季农田的弃耕、废耕，不能减少或破坏耕地，更不能改变耕地性质，而是对轮作休耕地采取保护性措施，保持农业综合生产能力应有的水平；要尊重农民意愿，稳妥有序实施，发挥其主观能动性，不搞强迫命令、不搞“一刀切”；要突出生态效应，分区分类施策，以解决资源约束紧、生态保护压力大为工作重点，与我市生态文明建设、“263”专项行动等工作协调推进，加快构建耕地保护与质量提升、用地与养地相结合的长效机制。

三是目标任务：在我市稻麦周年轮作种植区域推行夏熟小麦季节性轮作休耕，以种植轮作养地作物或生态休耕替代小麦种植，同时采取保护性耕作措施。原则上利用3年时间对小麦种植区域轮作休耕一遍，逐步建立适合本区域生产特点的可持续、可复制的耕地轮作休耕模式和政策体系。

四是实施内容：各区要根据生产实际，在常年小麦种植区域倡导稻绿肥、稻油、稻豆等轮作以实现用地与养地相结合，或是采取深耕晒垡以解决长期少免耕带来的耕作层浅、土壤紧实、地力下降等问题，即轮作换茬和冬耕晒垡的轮作休耕方式，鼓励以村、组为单元选用同一项实施内容。

五是补贴政策：以直接承担轮作休耕任务的种粮农户、家庭农场、农民合作社或村级组织等各类生产经营主体为补贴对象，因地制宜采取直接发放现金或实物的补助方式，落实到镇街，兑现到直接承担轮作休耕任务的实施主体。另外对绿肥种子、冬耕晒垡农机作业等实行政府购买服务或由村级组织开展社会化服务的，可按相关规定统一采购发放和组织实施。同时实施方案中明确，为支持开展轮作休耕，省市财政给予适当补助，对轮作换茬每亩省市各补助100元；对深耕晒垡每亩省级补助100元，市级补助50元。

六是保障措施：包括要加强组织领导，以各涉农区人民政府作为耕地轮作休耕整体推进工作的责任主体，成立领导小组，提高政治站位，形成领导协调机制，实现各相关部门合力推进实施；要明确职责分工，农业部门负责耕地轮作休耕的任务下达、工作推进、技术指导、监督考核和服务保障等，财政部门负责耕地轮作休耕补贴资金的拨付与监管，规划和自然资源局负责加强休耕区域耕地的保护监督，共同保障耕地轮作休耕制度落到实处；要因地制宜确定实施方案，各区要制定切实可行的具体整体推进实施方案，保护和尊重农户享有的相关权益，确保实施区域为耕地，鼓励工作机制创新；要强化资金保障，各区人民政府要加大对轮作休耕的支持力度，将耕地轮作休耕补贴资金列入本级财政预算，安排好第三方核查抽查、监测评价等工作经费；要强化监督考核，市有关部门和各区人民政府要建立符合实际的耕地轮作休耕常态化目标考核、联合监督检查、科学监测评价等相关制度机制；要加强宣传和培训指导，充分利用各种媒体渠道、针对性的技术培训以及规范性的标志标牌等，宣传轮作休耕的意义，形成社会广泛共识。

        相关文件：市政府办公厅印发关于整体推进耕地轮作休耕促进农业绿色发展的实施方案的通知