关于新时期我省扶贫开发规划到户责任到人的实施意见解读

                               粤贫办〔2009〕46号
　　近日，省委办公厅和省政府办公厅联合下发了《关于新时期我省扶贫开发“规划到户、责任到人”的实施意见》（以下简称《实施意见》），省委、省政府并于6月25日召开全省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作电视电话会议，全面动员部署扶贫开发“规划到户、责任到人”工作。为全面理解《实施意见》，切实做好扶贫开发“规划到户、责任到人”工作，现就《实施意见》的主要内容进行解读。
　　一、《实施意见》是我省深入贯彻落实科学发展观，推动新时期扶贫开发的纲领性文件
　　去年省委十届三次全会一致通过的《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》，明确提出“完善扶贫开发机制，做到规划到户，责任到人，加快消除绝对贫困现象”。这是我省经济社会发展进入新的发展时期，对扶贫开发工作提出创新性的重大决策。
　　改革开放三十年来，广东经济社会发展取得举世瞩目的成就。从1985年至今，经济总量已连续23年居全国第一，主要经济指标也长期名列前茅。但是，我省经济社会发展仍然存在需要解决的问题。一是区域发展不平衡。二是城乡居民收入差距大。三是农村贫困村、贫困人口多。目前分布在全省14个地级市82个县（市、区）的贫困村仍有3409条，1500元以下的贫困人口仍有316.5万人，这些贫困农户人均收入仅有全省农民人均纯收入的23.4%，仅占全省农民人均生活消费支出的31%.区域发展不平衡，制约着我省经济社会全面协调可持续发展。城乡居民收入差距大，农村贫困面大、贫困人口多，不能说广东实现了全面小康社会。
　　扶贫开发工作全面实施“规划到户、责任到人”的思路是***书记在深入调研的基础上提出来的。2007年12月中旬，***书记在清远市调研时，针对我省区域发展不平衡的现状，提出必须加大粤东西北欠发达地区的扶贫开发工作力度，指出“发展山区经济，省市县各级都提出了奋斗目标，也拿出了很多举措，可效果没有预想的好，原因是很多举措没有落到实处，关键是没有建立抓落实的责任制度……。如山区扶贫……可不可以把贫困户基本情况录入电脑，登记造册，明确扶贫脱贫的具体办法，将‘谁去解决脱贫、解决谁的脱贫’责任落实到单位，落实到人，措施一定要具体，一户一户摸清楚，一户一户解决”。
　　在新的发展时期，实现农民小康富裕是实现全社会共同富裕的前提，而实现贫困人口的脱贫致富是这个任务的重点。如果这部分农民达不到小康，说广东已经实现小康是不完全的。《实施意见》明确提出我省新时期扶贫开发实施“规划到户、责任到人”，就是要建立一种瞄准机制，瞄准扶贫对象，按照既定的目标任务，采取有效的政策措施，解决扶贫对象的脱贫问题。实施扶贫开发“规划到户、责任到人”，是“先富帮后富”、实现共同富裕的制度安排，是中国特色社会主义制度优越性的充分体现。能否实现共同富裕，实际上是举什么旗、走什么路的问题。要站在这样一个高度来认识共同富裕问题，进一步统一全省广大干部群众的思想。
　　实施扶贫开发“规划到户、责任到人”，是深入贯彻落实科学发展观的具体要求。科学发展观是中国特色社会主义理论的最新成果，其核心是以人为本。经济的发展应该使广大人民群众受益，但一般性的经济增长不会自动惠及贫困地区和贫困人口。为保障农村贫困人群基本生活水平，从2006年开始，我省实施农村低保救济制度，2007年把农村低保标准从1000元提高到1200元，解决了不少老百姓的贫困问题。实施农村低保制度，与坚持扶贫开发是我国和我省长期坚持的扶贫救助政策，两者相互相成，互相推进。低保是救济式的扶贫，解决生存权问题，开发式扶贫是解决发展权问题，是提升农民自我发展能力。要通过加大和提高开发式扶贫水平来提高贫困人口的生活水平和自我发展能力，让低保人口逐步减少，让更多的农民实现脱贫奔康。
　　按照科学发展观的要求，经济社会的发展“既要见物又要见人”。在推进改革发展的同时，必须坚持效率与公平统一的原则，加强公共财政扶持贫困地区、弱势群体的扶持力度，使贫困群体分享改革发展的成果。实施扶贫开发“规划到户、责任到人”，扶持对象是农村低收入的群体，目的是增收脱贫，完全体现了党和政府坚持以人为本、民生为重的执政之道，完全符合党的十七届三中全会《决定》精神，符合“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，符合广东实际，是我省深入贯彻落实科学发展观，继出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、实施“双转移”战略之后，针对我省特别是粤东西北欠发达地区农村扶贫开发现状，旨在促进我省区域经济协调发展的又一个纲领性文件。
　　二、用3年时间解决70万户贫困农户基本实现稳定脱贫
　　《实施意见》提出从今年开始，用3年时间，对粤东西北欠发达地区14个地级市和江门的恩平市共83个县（市、区）的3409个贫困村，以及农村家庭年人均纯收入1500元以下的农户，通过实施“规划到户、责任到人”扶贫开发工作责任制，采取“一村一策、一户一法”等综合扶贫措施，确保被帮扶的贫困户基本实现稳定脱贫，被帮扶的贫困人口有80％以上达到农村人均纯收入2500元以上，被扶持的贫困村基本改变落后面貌。这个标准是根据我省目前人均收入1500元贫困人口仅处于温饱的实际状况提出来的。省委、省政府今年在《关于贯彻落实党的十届三中全会加快推进农村改革发展的意见》中明确提出，力争到2012年全省农村农民人均纯收入达到9000元。因此提出这个目标是最起码的要求，切合我省农村改革发展农民收入水平不断提高的实际，也符合中央提出“逐步提高扶贫标准”的精神。值得注意的是，用3年时间帮扶农村年人均纯收入1500元以下的贫困人口达到年人均纯收入2500元以上，只是一个阶段性目标任务，并不是达到这个标准广东就没有穷人，就不要扶贫。相反，将随着经济社会的发展，广东将不断调整扶贫标准。扶贫是社会的一个永恒的主题。
　　如何做到“规划到户、责任到人”？
　　第一是定点帮扶，动态管理。定点帮扶、责任到人，就是解决“谁去解决脱贫”的问题。党的十七届三中全会《决定》重申“继续开展党政机关定点扶贫和东西扶贫协作，充分发挥企业、学校、科研院所、军队和社会各界在扶贫开发中的积极作用”，《实施意见》明确要求“把全省3409个贫困村和村内贫困户的帮扶任务、目标、要求，具体分配落实到省直行政事业单位、中直驻穗单位、珠江三角洲7个经济发达市、贫困村贫困户所在市县的国家机关、事业单位和全省国有企业、社会团体，进行定点定人、定责帮扶”，符合中央的要求，也是一种责任。规划到户、动态管理就是瞄准对象，明确“解决谁的脱贫”。这就要求贫困村贫困户所在的市、县要将贫困村贫困户的真实情况逐村逐户登记造册，做到户有卡、村有册，建立动态档案，实行电脑管理。同时，要建立帮扶台帐，电脑记录与卡、册、簿、档一致，及时记录帮扶情况。
　　第二是明确任务，责任到人。主要明确两个任务，一是明确帮扶贫困户实现稳定脱贫任务，核心是贫困农户能够做到的稳定脱贫的扶持措施。对帮扶单位来说，就要结合贫困农户实际和国家现有扶持政策，“一户一法”制定具体的扶持措施。二是明确帮扶贫困村改善面貌、加强班子建设、发展村集体经济的具体措施。在责任到人方面，要求各级党委、政府负责把定点帮扶的贫困村和贫困户的任务，具体分解到所属单位和部门，落实挂村挂户责任人，包括主要领导责任、分管领导责任、挂村挂户干部责任，做到定单位、定人、定点、定责包干扶持，保证每一户贫困户都有责任人挂钩联系。
　　第三是加大投入，严格管理。坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，以政府投入为引导，动员企业、农民、社会其他力量千方百计增加扶贫资金投入。一是明确各级政府要加大财政扶贫资金投入力度。二是明确粤东西北欠发达地区市、县（市、区），要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构，切实加大扶贫开发投入力度，扶持项目要进村入户。三是明确珠江三角洲7个经济发达市要做好财政预算计划，将对口帮扶资金全部用于贫困村和贫困户帮扶项目。四是明确定点帮扶的行政机关、事业单位，应积极筹集资金帮扶定点村和贫困户。五是明确金融部门要加大支持贫困村建设和贫困户发展生产的扶持力度。实施小额贷款扶贫政策，小额贷款重点支持贫困农户调整农业结构，发展增收项目。六是明确各级党政和部门制定激励政策，动员社会各界力量参与扶贫。为了保证扶贫资金全部到村到户，发挥效益，《实施意见》明确要加强对扶贫资金管理，完善扶贫资金运行和项目管理机制，严格扶贫资金投向和使用范围，实行扶贫资金专账管理，确保资金专款专用。
　　第四是广泛动员，社会参与。广泛动员社会力量参与扶贫，是弘扬中华民族扶贫济困的优良传统、先富帮后富的重要举措。广东社会各界具有乐于扶贫行善的传统美德，“规划到户、责任到人”为动员社会力量参与扶贫搭建了一个很好的平台，关键在于各级政府和部门如何营造人人都乐于扶贫行善的良好氛围，并充分调动贫困农民自力更生、主动参加勤劳致富脱贫的积极性。
　　三、建立保障机制，确保“规划到户、责任到人”扶贫开发工作顺利开展
　　新时期我省实施扶贫开发“规划到户、责任到人”工作涉及面广，工作量大，是一项系统性工程。为了确保这项工作顺利实施，应当有明确具体的保障措施。
　　一是各级党委、政府和部门必须提高认识，统一思想，切实把做好扶贫开发“规划到户、责任到人”工作摆上议事日程，加强领导，真抓实干，保证各项帮扶措施落到实处。
　　二是被帮扶的县（市、区）党委、政府是做好扶贫开发工作的责任主体，要把实施扶贫开发“规划到户，责任到人”作为当前一项硬任务来抓紧抓好，主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓，一级抓一级，层层抓落实。
　　三是参与扶贫开发“规划到户，责任到人”工作的各级党委、政府、相关部门和企事业单位，要有高度的政治责任感，主动与被帮扶贫困村共同研究制定扶贫规划，落实帮扶措施，解决工作中出现的问题。
　　四是各级扶贫部门要切实做好各方面的协调工作，建立有效的协调工作机制，主动与各级各有关部门沟通联系，加强协调，形成全省抓好扶贫开发工作合力，共同推进各项工作。
　　五是量化考核，定期评议。考核是检验帮扶工作各项措施是否落到实处，从而推动帮扶工作取得实效的重要手段。各级要建立和完善扶贫开发“规划到户，责任到人”工作激励奖惩机制，明确工作目标责任制。省里印发了《广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作评议暂行办法》，主要考核各级党政和部门落实帮扶责任制以及帮扶贫困村贫困户的工作成效，把扶贫开发“规划到户，责任到人”工作与当地经济社会发展、领导干部政绩挂钩，作为年度考核评比和领导干部提拔使用的重要内容进行量化考评。每年评议一次，并实行奖优罚劣。
　　六是完善机制，加强保障。各地要加强扶贫部门的职能机构建设，发挥其综合协调、组织实施、督促检查作用，确保帮扶工作顺利开展。