专家解读城镇化与防灾减灾

　　嘉宾：国家减灾委专家委员会委员程晓陶 中国气象局首席气象服务专家叶殿秀

　　记者：民政部中国减灾杂志 徐娜 中国气象报 唐淼 连涛 新华网 戴琳凌

　　摄影记者：中国气象报 庄白羽

　　策划统筹：叶海英 周萍

　　记者：大家好，5月12日是我国第六个防灾减灾日，主题是城镇化与减灾，面对城市的快速发展和各种气象灾害，公众应该如何应对？今天我们很荣幸地邀请到了国家减灾委专家委员会委员程晓陶、中国气象局首席气象服务专家叶殿秀来给我们聊聊城镇化与减灾这个话题。

　　城镇发展迅猛灾害日渐突出 应加强城市排水与防洪治涝系统建设

　　记者：对于今年防灾减灾日的主题确定为城镇化与减灾有何看法？

　　程晓陶：目前，我国正处在城镇化发展最为迅猛的阶段。统计资料表明，一个国家或区域人口城镇化率在30%～60%之间时，是城镇化快速发展的阶段，而我国目前为53%。上世纪80年代初，我国城镇化率还不到20%，仍保持着农业社会的特征。改革开放之后特别是新世纪以来，城镇化进程明显加速，由于人口基数大，这一进程空前迅猛。在急剧扩张中，城市基础设施往往滞后，很难满足防灾减灾的需求，因此城市面临灾害时显得更为脆弱。北京7.21特大暴雨水灾就是一个典型例子。所以今年这个主题起得十分到位，城市要特别重视防灾减灾工作。

　　记者：城市灾害有哪些种类和特点？

　　程晓陶：城市灾害只是一个区域概念，如水旱灾害、地震、交通事故、生产事故与火灾等，发生在城市里造成的危害更大，影响更恶劣，或发生得更为频繁，这些都可被称为城市灾害。现在城市最为敏感的许多灾害都与气象相关，如暴雨洪涝、干旱缺水、热浪等，但这些灾害的影响和特征与农业社会灾害已有所不同。

　　城市灾害更为突出的特点是连锁性。一个城市要正常运转，它要依赖供水、供电、交通、通讯等生命线工程，如果在某个点上受灾，就会产生系统内部或系统之间的连锁性反应。如北京7.21特大暴雨水灾中，暴雨导致停电，有立交桥下的泵站因之停运，积水不能及时排除，又导致交通瘫痪，就是电力系统影响到排水系统，排水系统又影响了交通系统的实例。以往农村水灾以直接损失为主，而现在城市暴雨洪涝的间接损失往往大于直接损失。比如说立交桥下积水，直接损失可能没有多少，但因交通瘫痪等会造成的间接损失，可能就无法计算了。

　　叶殿秀：近年来，虽然城市因灾害人员伤亡少了，但经济损失在增长，社会影响更大了。之所以这样，是因为城市气象灾害与乡村气象灾害的差异主要在于承灾体的不同，城市的承灾体是城市系统。现在的城市灾害针对的是整个城市系统，可谓牵一发而动全身。

　　记者：我国处在工业化城镇化快速发展的阶段，对防灾减灾工作提出了哪些要求和挑战？

　　程晓陶：首先，基础设施建设要跟上，比如防洪排涝。国外的共同沟（将自来水管、污水管、电力管线、煤气管线、通讯电缆等管线与排水系统统一囊括到其中。）模式比较值得借鉴。其次是应急管理体制要更加完善。我认为城镇化与减灾的提出，可以更好地让各部门反思，如何加强部门间在防灾减灾体系建设上的协调联动。

　　记者：从大范围看，目前哪种灾害多发频发，造成的影响是什么？是不是中小城市防灾能力较弱？

　　叶殿秀：洪涝是世界范围内频发多发的城市气象灾害，造成的损失较大，其中发展中国家的洪涝灾害更为严重。即使发达国家也难于幸免。如2005年8月30日卡特里娜飓风袭击美国南部城市新奥尔良，上百万人流离失所，1185人因灾死亡，直接经济损失1080亿美元。

　　洪涝也是中国城市气象灾害中对人民生命财产威胁最大的一种气象灾害。我国城市的暴雨洪涝灾害是比较严重的，除了气候变暖使得暴雨的频率增多增强外，更多的则是城镇化迅猛进程中暴雨洪涝风险增大的体现。一方面城市人口密度高，另一方面，城市地面不透水面积大，蓄水能力小，以及城市立体开发、对生命线网络系统依赖性加重等共性的原因，一旦发生暴雨，容易造成积水，各种因素的叠加容易造成暴雨洪涝灾害，而且各地普遍存在的先地上、后地下，随意挤占城区河湖水面、湿地的非理性开发模式，也加剧了风险的增长。

　　还有一些城市的发展建立在旧城基础之上，旧城建设设计标准较低，气候变暖加上城市化热岛效应使得降水强度增强，这种城市低标准设计远远不能满足新的灾害的特点和趋势。

　　通常，小城市由于面对灾害可能防灾监测能力稍弱，灾害更容易发生，但是从影响来看，多数情况下大城市受灾害影响和受灾程度较大。

　　程晓陶：我觉得不同等级、不同类型的城市面临的灾害不同，山区城市面临的是山洪、泥石流和滑坡等灾害，沿海的城市除了暴雨内涝以外还会有风暴潮，比如卡特里娜飓风引发的洪水，使得新奥尔良这样一座现代化城市遭受了灭顶之灾，间接损失大大超过直接损失，达到1千多亿。

　　当前城市洪水灾害还呈现突变性的特点，所谓突变性，就是指如果一个区域处在自然状态中，发生了不同强度的灾害，损失会呈一定比例增大。当城镇化以后，人口资产密度加大，同样的灾害强度损失就要上升，这个时候为了减灾，修建了一定的工程，防御标准内灾害发生时损失减少，一旦降雨强度或洪水规模超过了防御标准的临界点，损失将急剧增大，从线性模式变为曲线模式。例如北京2012年7．21水灾与2011年的6.23水灾相比，损失一下超出十余倍，说明即使是城市防灾能力达到了一定的工程标准后，也不能松懈应急体系的建设，因为还有超标准灾害发生的可能性。

　　无论城市大小，都要加强城市排水与防洪治涝系统的建设和加强城市基础设施建设，其中要靠政府主导的重点仍然是公益性的防洪治涝系统建设。城市水灾害要引起足够的重视。

　　加强部门联动与监测 提高公众自我保护意识

　　记者：在城市防灾减灾中气象部门做了哪些相关的服务？

　　叶殿秀：防灾方面气象部门一直遵循着工作政府化，业务现代化，服务社会化的原则开展服务，气象部门的工作机制是以政府主导、部门联动、社会参与来进行服务的，从技术层面强化气象灾害监测预报预警能力的建设和高影响天气预警服务，保障多渠道及时向社会公众、政府部门发布预报预警信息；另外，在城市发展过程中，气象部门参与了灾害风险评估工作及可行性认证工作，这是气象法赋予我们的职责。另外就是加强科普宣传，提高公众的防灾减灾意识、应急能力和自救互助能力。

　　记者：面对暴雨洪涝等灾害，公众如何应对？如何提高防灾避险能力？

　　程晓陶：一个是提高对城市灾害和风险特性的基本认识，知道在城市快速发展的阶段，灾害风险的增长是很难避免的，通过提高认识，识别风险，有效防范与应对灾害；另一个是自我保护意识要提高。

　　面临突发性的暴雨洪涝等灾害时，很多人不掌握逃生技巧，并且过于依赖外界救援，丧失了自救的最佳时机。如北京7.21特大暴雨水灾中，在广渠门遭遇水灾的汽车后备箱中就有伸手可得的工具，但受害者并没有利用其采取有效的自救措施。公众要知道立交桥的下洼路段在大暴雨下是容易成为高风险点的。

　　今年3月底南方暴雨，东莞一女子掉入下水井丧生，近年来此种事件已发生多起。湖南长沙落井女子就是因为低头看手机才没有注意路面情况，结果掉入水井酿成了惨剧。下大暴雨时，排水管可能从明流变成有压流，容易把井盖顶开。当重新转为排水状态时，因路面积水，人们可能看不到敞开的井口，但水面上一定会形成漩涡。因此当遭遇大暴雨时，如果不得不走在马路上淌水赶路，只要有意识地观察水面，就可以发现这样的隐患。

　　2000年韩国首都遭遇暴雨袭击，有十多位在雨中奔跑的行人触电身亡。无独有偶，今年4月初南方暴雨期间，深圳也有居民发生同样的悲剧。暴雨期间电线杆可能会有漏电情况，如继电器未能正常断开，则周围水体就会带电，闯入禁区便会遭遇危险。但是电线杆周围的水体电场是一个向外衰减的电场，越靠近越危险。此时暴雨中人们不应慌张奔跑，如果脚下感到发麻，应意识到自己可能进入带电水域，此时应立刻止步后退，则能脱离险区。若看到有人触电倒入水中，不要无绝缘防护就进入水中救人，可以找带钩的长杆将人拉出带电区域。总之要先做好自我防护。

　　叶殿秀：面对灾害时群众除了增加防灾避险意识，政府也会采取相应措施，比如热浪来临时，给人民群众发放防暑降温药品，或者开辟纳凉地点等。雾、霾来临时，通过发布预警、提醒人们减少外出、交通出行限号等措施减少危害。

　　记者：近年来城市灾害呈现出何种新的特点和趋势？有没有新的应对措施？

　　程晓陶：我认为在各个环节上都有一些新的措施。比如说，城市的排水防涝，过去就叫排水系统，而现在国家住建部已经在编规范，在考虑城市的防涝标准如何提高，有些城市已经在用不同的思路应对城市内涝。不是单纯考虑如何加大排水能力，因为这样可能导致洪峰流量超出河流的行洪能力。所以说，要从源头控制、径流过程、末端控制等方面加强城市的防涝能力。另外就是要加强雨洪资源的利用，一方面干旱缺水，地下水严重超采，一方面下了雨还要急于排出去，这也是一种浪费，如何化害为利，如何把灾害变成资源，这些都值得研究。

　　预警也需要不断跟进和升级。如果预报24小时有暴雨，先发蓝色预警，然后随着时间的临近不断升级，这样老百姓也比较容易理解危险的紧迫性，判断自己该怎么做。

　　调度里的预案如何做得更精细也很重要。如何根据降雨预报和地面实时监测来合理调度水闸泵站等也是很重要的。

　　风险评估很重要，把风险告诉老百姓，这个城市的危险点在哪里，暴雨中如何避开危险点，如果处在危险点中，应该采取什么措施等。国家防办最近在组织绘制风险图，可以为城市发展规划和群众教育服务。

　　叶殿秀：气象部门也针对不同的气象灾害制定灾害风险区划。除了水害，近两年雾、霾、高温等天气对城市的影响也比较大。另外，城市越发展，其对灾害的敏感性、连锁性和突变性特点反映越强。

　　打破单打独斗 加大宣传科普力度

　　记者：我国的防灾减灾工作现状如何？

　　程晓陶：国家防总去年年底对城市防洪治涝管理作了调研，过去在治理城市洪涝灾害等方面存在多种模式，如城建或者水利部门共同管的，也有各自单独进行管理的。现在看来，任何一家单打独斗都不是好的模式，各部门要齐心协力共同应对城市灾害。

　　各级政府也加大了投入力度，很多规范根据新的变化在进行修编。城市的发展规划也要求考虑如何应对各种灾害，并且开始创造有利于部门间协作的模式。

　　当然，我国城市防灾减灾还存在诸多不足。过去我们城市规模较小，各部门承担的责任相对就小，但随着城市发展各种矛盾日益凸显，曾经认为达标的城市也许就不达标了，各部门分工也会出现模糊、交叉，各个系统标准不好界定。因此我国城市防减灾在一些管理体制，系统运作机制上都会暴露出一些问题。

　　记者：国外一些城市防灾减灾方面的经验是否有做得较好的，有哪些值得我们借鉴？

　　程晓陶：很多发达国家的经验都值得学习，我们处在城市快速发展的阶段，很多问题都是前所未有的，但这些问题发达国家在他们快速发展阶段也不同程度发生过，比如日本、韩国等国家的一些经验和模式值得借鉴。

　　日本战后大量人口涌入三大都市圈，城市急剧扩张，也同样走了先地上，后地下的路子。上世纪70年代后城市水灾问题日渐突出，城市需要加大排水能力，但是过去城外的行洪河道随着城市扩张已变为城市的内河，两岸高楼鳞次栉比，阻碍了河道的拓宽致使河道能力难以提高。面对困境，日本走上城市综合治水的道路。例如将公园改造为蓄洪区，降低堤防高度以利于削减洪峰，暴雨洪水中允许水漫园林，虽然对园林造成一定影响，但是却减少了城区的损失。

　　除此，还进行源头控制。小区的雨水不能全部直接进排水管，而是进入雨水调节池。日本立法规定，土地利用方式的改变超过一千平方米的情况下，就要申报，评估可能因此而增加多少径流，为不加重排水系统的负担，就要通过雨水调节池一类的措施来消除可能增大的径流量。为了降低成本，避免雨水调节池修得过大，要把调节池下部做成透水层，保证污染的雨水可以经过处理后安全地渗入地下，不加重地下水污染。同时修建的排水管道也会打上孔，周围也要填充透水材料，这样水流经过时可以慢慢渗出，减少终端的压力。

　　记者：您们下一步对推动城市防灾减灾有何建议？

　　程晓陶：城市防灾减灾需要部门间的协作。气象部门的大力支持和配合很重要，比如城市排水、防涝等系统规划中标准的确定，就需要气象资料的支撑。再比如城市热岛效应、雨岛效应的影响也是根据气象部门资料来分析判断的。

　　很多有关防灾减灾的服务可以做得更加精细化，如预警的发布要依据于预报，而预报的准确性，是随着时间的临近而提高的。这就需要有一套好的运作机制来逐步提高预警的等级，并将不同等级预警的实际含义向社会公众说明，并与预案中的行动挂起钩来，使公众收到预警信号等消息后知道该怎么做。随着技术的提高，还可以做出更加直观的预警图，标注出不同等级预警的影响范围，如哪个地区应该注意即将到来的灾害，又有哪些地区是安全区域，直观的预警图可以让受众更好地进行风险的空间识别、时间识别。

　　再有就是公众要理解城镇化和防灾减灾的关系，采取好相应的自我保护措施。

　　叶殿秀：城市防灾减灾是个系统工程，各部门之间一定要加强联动防御应急机制，同时，我们气象部门还要更有针对性地开展精细化气象服务，推进城市建设过程中气候承载力论证工作及其执行力度，要进行城市灾害普查、防御工作，建立城市综合灾害风险评估体系，继续加强城市灾害风险预防与控制宣传，提高公众应对灾害能力。

　　记者：好的，谢谢两位专家带来的深入讲解和独到分析，今天的访谈到此结束。