政府购买服务改革从注重实效转为注重绩效

    财政部在一个月前起草发布了《政府购买服务管理办法(征求意见稿)》(简称“征求意见稿”)，在媒体公布并向社会公开征求意见，现征求意见已经结束。本次征求意见稿以“改善公共服务供给，推进现代财政建设”为立法目的，对此前发布的《政府购买服务管理办法(暂行)》(简称“暂行办法”)做了进一步完善提升。“征求意见稿”共十章59条，内容更加丰富完备，操作更加细化规范。
　　例如，在购买主体方面，“暂行办法”仅原则规定，政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位；而“征求意见稿”则列出了9类可以实施政府购买服务的单位，实际上扩大了购买服务主体的范围。例如，此前作为“纳入行政编制管理的群团组织机关”之一，共青团系统在全国各地都已经实施了多种多样的政府购买服务项目。“征求意见稿”还列出了人大机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派机关等多个单位，意味着“征求意见稿”一旦实施，这些单位都会根据职能需要开始实施政府购买服务项目。
　　在内容范围方面，新办法拟结合原来87号文中的要求，明确了购买内容负面清单。包括工程、服务与工程打包的项目、融资行为等共八条。这主要是因为原暂行办法中仅提出了关于禁止购买内容的原则要求，没有明确禁止购买的具体内容。实践当中，政府购买服务内容存在泛化倾向，一些地方出现政府部门“超范围”购买服务问题，本该需要政府部门自己完成的工作，也交给社会力量去做。更突出的问题是，一些地方和部门以政府购买服务名义变相举债融资或用工，背离了政府购买服务改革的初衷，也加剧了财政金融和人事管理等风险。因此，在此背景下，当前亟待加强和规范政府购买服务的内容管理，明确负面清单。
　　此外，相比“暂行办法”，“征求意见稿”第四章用一整章共5条详细规范政府购买公共服务项目的预算管理，进一步明确了“先有预算、后购买服务”的大原则。“征求意见稿”规定，政府购买服务所需资金列入部门预算，从既有预算中统筹安排。需要履行政府采购规定程序的项目，应当同时按规定编报政府采购预算。资金支付按照国库集中支付制度有关规定执行。文件第二十六条明确了购买主体的采购人预算支出测算主体责任：应当充分发挥行业主管部门、专业咨询评估机构等专业优势，综合物价、工资、税费等因素，合理测算安排项目支出。严格预算管理，对在购买服务工作中建立现代财政制度意义重大，有助于防范政府债务风险。
　　分析“征求意见稿”可知，在政府购买服务项目绩效管理方面有以下一些趋势：绩效指标更明确，绩效评价更加强调数字化，绩效评价的次数更多。总体来讲，政府购买服务的资金将实现效益最大化。社会组织承接了政府购买服务项目之后，绩效目标划分更细，指标更多，检查更严，以数字论质量，需要投入的精力无疑需要增加。
　　此次征求意见稿从内容上看由原来的注重“实效”转为“绩效”，强调了政府购买服务的法律性与程序规范性。
　　结合中国经济发展的现实环境，在结构性改革的背景下，关于政府购买服务的改革与完善提出三个方面的建议：
　　一是要进一步完善机制，加大制度供给力度，深度规范政府购买服务流程，杜绝单位部门对政府购买服务项目的权利寻租。加强政府购买服务目录的源头管理，包括制定适合地方特色的指导目录，建立需求调查和筛选机制，动态调整明细目录等。
　　二是要加强监管，实现阳光政府购买。完善绩效评价体系，实现对时间上的事前，事中，事后全过程，空间上的招投标、服务现场、网络媒体全方位，对象上的购买主体、服务对象、第三方成员的全覆盖。同时加强监管部门间协调监管，建立政府购买服务人民听证制度。打造政府购买服务网络平台，进一步完善政府购买服务透明化，多元化。
　　三是要调动社会资本的积极性，引导社会资本投入政府购买服务项目，创新政府、市场和非营利组织的合作机制。
　　结合中国经济结构性改革不断深化，公共服务需求日趋多样化的现实环境政府在进行购买服务的过程中更应该强调对公共服务的产出、效益及服务对象满意度等进行绩效评价，逐步建立按绩效付费的理念与模式。具体提出四点意见：
　　一是进一步完善顶层设计，建立规范、统一和细化的购买服务类评价制度与政策体系。随着政府购买服务工作的深化，大量的预算资金将通过合同和契约方式转移给能够提供专业化公共服务的社会主体，因此，政府部门可进一步完善政府购买服务和绩效评价的相关政策与制度，确保预算资金监管更加有效，积极促进部门职能转变。
　　二是借鉴国内外经验，完善评价方法与体系，特别是针对不同类型的购买服务，建立分类指标体系。政府购买服务涉及主体较多，服务领域与类型广泛，涉及到的社会影响面非常复杂，因此，可逐步建立分类指标体系，进一步提升评价有效性。
　　三是进一步加强评价结果应用，让政府作为购买主体逐步树立按绩效付费的基本理念。评价结果可以作为下一步选择社会主体的重要依据，同时也作为合理定价、安排预算、加强资金拨付合理性的主要参考。
　　四是大力培养专业的评价机构。大力发展以会计师事务所、管理咨询公司等为主体的绩效评价中介机构体系，加强行业指导与规范，着力提升工作质量，从而为政府购买服务预算绩效评价提供有效的技术支撑。