广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案（试行）解读

    一、关于《方案》制定的背景

　　党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

　　从现在到2020年，是全面建成小康社会的决胜期，要突出抓重点、补短板、强弱项。对于我省来说，“三农”问题就是我省建成小康社会的重点、短板和弱项。乡村振兴，用好土地是基础，增加投入是关键。2009-2016年间，我省城镇化率从63.40%增长到69.20%，而农村居民点面积不仅没有减少，反而以0.61%的年均速度增长，2016年末我省农村居民点用地面积达82.19万公顷，占全省建设用地面积的40%，人均农村居民点用地面积达242平方米，为人均城镇建设用地面积的2.5倍，较为粗放。为统筹城乡发展，优化城乡用地布局，自2008年以来，我省按照国土资源部的总体部署在15个地级以上市开展了城乡建设用地增减挂钩试点工作。2017年，国土资源部印发了《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号），明确进一步加大增减挂钩政策支持脱贫攻坚的力度。

　　用活用好土地政策推进农村拆旧复垦，将腾退出的农村建设用地节余指标交易用于城镇建设，交易所得用来支持新农村建设和农民增收，既可减少农村闲置、低效建设用地，优化农村用地布局，也可助力乡村振兴，改善农村生产生活条件，增加农民收入建设美丽乡村。在此背景下，省政府立足于广东省实际情况，从实施乡村振兴战略和坚决打好精准脱贫攻坚战的角度，组织起草和印发了《方案》，明确了工作目标、工作原则、工作内容、实施范围和工作责任，并有针对性地制定了保障措施。

　　二、农村拆旧复垦工作的对象和目标是什么？

　　《方案》中拆旧复垦的对象是全省农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地。通过拆旧复垦，将腾退出来的复垦指标在优先保障所在村建设需要后，节余部分以公开交易方式在省内流转用于城镇建设。复垦指标收益扣除成本后，净收益按一定比例返还县镇和所在村，惠及农民。

　　《方案》结合新农村建设总体目标，提出力争在十年内全面完成全省农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地的拆旧复垦，有效解决农村建设用地闲置等问题。

　　三、拆旧复垦的工作实施程序如何？各部门职责如何？

　　《方案》明确拆旧复垦工作包括拆旧、复垦、交易、分配等四项工作。《方案》对各部门职责也进行了分工：

　　1、省国土资源厅会同相关部门负责制定具体拆旧复垦管理办法，完善交易规则，拟订复垦指标交易最低保护价，监督各地级以上市落实商业等经营性用地出让与拆旧复垦挂钩制度，指导广州耕地储备指标交易中心开展复垦指标交易工作。省住房和城乡建设厅负责指导各地组织编制村庄规划和旧房拆除工作，深入研究并妥善解决农村违法建筑拆旧问题。省其他相关部门根据职能做好相关工作。

　　2、各地级以上市人民政府及有关部门负责督导各县（市、区）工作开展，全面负责本地区商业等经营性用地出让与拆旧复垦挂钩制度的执行和监督检查，并对复垦项目进行验收。

　　3、县级人民政府及有关部门统筹负责农村建设用地拆旧和复垦工作，组织审批和验收复垦项目，指导各乡镇人民政府实施复垦项目，逐级向省报备复垦项目，并统筹本行政区域的复垦指标交易。

　　4、乡镇人民政府、街道办事处负责对农村闲置建设用地的摸底调查、组织开展拆旧工作，向土地使用权人核发《退出建设用地证明书》，负责实施复垦并加强后期管护。

　　5、农村集体经济组织或村民委员会负责本村范围内旧住宅、废弃宅基地以及农户拆旧复垦意愿的调查，统一向镇、街道申请和实施拆旧。

　　四、复垦指标如何交易、如何使用？

　　《方案》明确了各地级以上市、县（市）人民政府是拆旧复垦指标的购买和出售主体，并规定复垦指标通过广州耕地储备指标交易中心设立的交易平台公开交易，低于省设立交易保护价的不能成交。根据国家有关城乡建设用地增减挂钩政策，将2277个省定贫困村和国家扶贫开发试验区（清远市）、原省级扶贫开发重点县、少数民族自治县、海陆丰革命根据地、原中央苏区的34个县（市、区）列为优先交易地区。考虑到形成复垦指标尚需要一定时间，参照城乡建设用地增减挂钩“先建后拆”模式可先安排周转指标做法，明确省国土资源厅可安排给各地复垦周转指标，同时明确各地应当及时通过购买复垦指标予以归还。

　　下一步，省国土资源厅将指导广州耕地储备指标交易中心根据未来复垦指标供求情况设立购买指标和出售指标两种交易程序，制定完善交易规则和程序，建立交易信息平台。

　　《方案》明确了商业等经营性用地与拆旧复垦挂钩制度。即自2018年1月1日起，在珠三角地区9个地级以上市（不含龙门县等9个县市）范围内出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地（不含“三旧”改造用地，下同）应当与全省农村建设用地拆旧复垦形成的复垦指标挂钩，没有复垦指标或复垦指标不足的，不得出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地使用权。

　　珠三角地区通过公开交易方式购买的复垦指标具有两项属性：一是可以作为本地区出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地的总额度；二是复垦指标可以依法安排用于城镇建设。两者相互独立，互不影响。

　　根据国家有关增减挂钩政策，使用复垦指标报批时不缴纳新增建设用地土地有偿使用费。同时，购买复垦指标形成的商业等经营性用地出让总额度当年未使用完的，以及复垦指标用于报批未使用完的，均可结转到下一年度使用。

　　五、复垦指标交易获得的收益如何分配？

　　《方案》规定复垦指标收益扣除成本后，净收益按5%、5%、15%和75%的比例分配给县级财政、镇级财政、土地所有权人和土地使用权人。县、镇及土地所有权人获得的复垦指标收益应当全部用于新农村建设。

　　六、复垦周转指标如何取得？

　　我厅已印发了《广东省国土资源厅关于做好复垦周转指标申报工作的通知》（粤国土资规划发〔2018〕9号），明确广州等珠三角地区9个地级以上市应根据本地区商业、娱乐和商品住宅等经营性用地拟出让情况、本市复垦指标储备情况，以地级以上市为单位向我厅申报复垦周转指标。复垦周转指标在使用时具有复垦指标同等功能。珠三角地区9个地级以上市应按照9号文的要求及文件规范，抓紧申报复垦周转指标。

　　七、如何在拆旧复垦工作中保障农民权益？

　　《方案》明确了充分尊重农民意愿，不得强行拆迁，切实保护农民集体土地所有权和房屋所有权，保障农民的知情权、参与权和受益权等工作原则。要求拆旧需由土地使用权人提出并经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，复垦后形成的农用地仍由原土地使用权人按农用地用途使用。复垦指标净收益的15%和75%分配给土地所有权人和土地使用权人，县、镇及土地所有权人获得的复垦指标收益应当全部用于新农村建设。复垦指标成交后，交易平台根据收益分配明细将指标成交价款划转县、镇级财政、土地所有权人和农户等土地使用权人帐户，严禁克扣、截留、挪用。

　　《方案》规定对于农户拆旧退出的土地被村民委员会或农村集体经济组织安排用于村公共设施、公益事业用途而未被纳入复垦范围的，由村民委员会或农村集体经济组织根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定并参照纳入复垦范围土地给予补偿，保障农民土地权益。

　　八、如何理解珠三角地区出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地与全省农村建设用地拆旧复垦形成的复垦指标挂钩？

　　开展农村建设用地拆旧复垦是我省深入贯彻落实党的十九大提出的实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展的决策部署的重要举措，对助力我省新农村建设、支持扶贫开发有重大意义。通过建立珠三角地区9个地级以上市商业、娱乐和商品住宅等经营性用地出让与全省农村建设用地拆旧复垦挂钩制度，可以营造拆旧复垦指标的刚性需求，提高复垦指标价值，促进复垦指标流转，调动各地拆旧复垦积极性。

　　九、《方案》与原有增减挂钩政策的联系与区别

　　《方案》是借鉴城乡建设用地增减挂钩政策成功经验，结合我省实际，对制度和程序进一步优化调整后制定的，与现行城乡建设用地增减挂钩政策既有联系又有区别。

　　增减挂钩是国土资源部经***批准在全国范围部署开展的试点工作，其主要做法是通过对农村低效、闲置和废弃的建设用地进行复垦，在确保农民安置和发展用地并取得合理收益的前提下，将节余的建设用地指标用于城镇建设。我省《方案》是为深入贯彻落实党的十九大提出的实施乡村振兴战略，探索城乡融合发展新路径，打好精准脱贫攻坚战，促进美丽乡村建设，借鉴增减挂钩的相关经验而制定，将农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地复垦腾退出来的建设用地指标在优先保障所在村建设需要后，节余部分以公开交易方式在省内流转用于城镇建设。总体上讲，拆旧复垦政策来源于城乡建设用地增减挂钩政策，是结合我省实际的创新性、改革性举措。

　　两者的区别主要有：

　　1、复垦对象范围不同。增减挂钩复垦的对象是农村低效、闲置和废弃的建设用地，也包括工矿用地。《方案》复垦的对象则仅限于农村旧住宅、废弃宅基地、空心村。

　　2、操作方式不同。增减挂钩要求建新区和拆旧区必须一一对应，整体审批，封闭运行，复垦土地类型与占用土地类型需一致，一次性实现耕地占补平衡。《方案》中拆旧复垦不需要挂钩建新区，主要解决拆旧复垦问题，不需要整体报批，这就解决了增减挂钩占用与复垦土地类型难以一致问题。复垦指标可用于安排新增建设用地，耕地占补平衡另行落实。复垦为耕地的，另外按照开发补充耕地项目管理和报备，纳入补充耕地储备指标管理范畴。

　　3、节余指标流转范围不同。现行增减挂钩政策原则上拆旧和建新项目不得跨县（市、区）行政区域，即节余指标不得跨县区流转。《方案》中拆旧复垦形成的复垦指标是以公开交易方式在省内流转用于城镇建设。

　　4、收益分配不同。增减挂钩收益主要由政府掌握，统筹用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产，拆旧区的农民集体和农户仅获得一些拆迁补偿，所获收益不高，拆旧复垦积极性低。《方案》将复垦指标交易的净收益的75%直接返现于农民，增加了农民财产性收入，对提高农民参与拆旧复垦积极性、加快农村农民脱贫致富有积极作用。

　　十、此前珠三角地区已签订商业等经营性用地出让合同的如何处理？

　　《方案》明确自2018年1月1日起实施出让商业等经营性用地与拆旧复垦挂钩制度，没有复垦指标或复垦指标不足的，不得出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地使用权。对于2018年1月1日后没有使用复垦指标签订商业等经营性用地出让合同的，需补充使用复垦指标。

　　为做好广州等珠三角地区9个地级以上市（不含龙门县等9个县市）出让商业等经营性用地与复垦指标挂钩工作，我厅印发了《广东省国土资源厅关于做好复垦周转指标申报工作的通知》（粤国土资规划发〔2018〕9号），切实做好政策过渡衔接，要求广州等珠三角地区9个地级以上市应根据本地区商业、娱乐和商品住宅等经营性用地拟出让情况、本市复垦指标储备情况，以地级以上市为单位向我厅申报复垦周转指标。复垦周转指标在使用时具有复垦指标同等功能。已经申报复垦周转指标的，应当通过交易平台及时购买复垦指标归还省下达的复垦周转指标。