市政府关于印发上海市城乡发展一体化十三五规划的通知2016年11月16日

沪府发〔2016〕93号

上海市人民政府关于印发《上海市城乡发展一体化十三五规划》的通知

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

　　现将《上海市城乡发展一体化十三五规划》印发给你们，请认真按照执行。

　　上海市人民政府

2016年10月28日

上海市城乡发展一体化十三五规划

　　十三五时期，是上海基本建成四个中心和社会主义现代化国际大都市的冲刺阶段，也是上海在更高水平上全面建成小康社会奋斗目标的关键阶段。为贯彻落实《***关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系的精神和三倾斜一深化的要求，根据《中共上海市委、上海市人民政府关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》和《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，制定本规划。

　　一、发展回顾与展望

　　（一）城镇化水平持续提升

　　2015年底，本市常住人口城镇化率和户籍城镇化率均达到90%左右，全市农业户籍人口从2010年的157万人下降到2015年的136万人。受人口自然变动（即出生、死亡）和非自然变动（即动拆迁、就业、就学）两类因素影响，未来本市农业户籍人口仍将持续减少，但下降趋势放缓。

　　图1:2000年以来本市农业户籍人口和户籍城镇化率变化情况（单位：万人）

　　（二）都市现代农业框架逐步形成

　　都市现代农业加快发展，农产品供应保障能力不断增强，全市粮食种植面积保持在150万亩左右，菜田面积稳定在50万亩。农业生产的机械化、组织化和规模化水平不断提升，到十二五末，主要农作物生产综合机械化水平达到83%，农业劳动生产率达到8.5万元/人，居于国内领先水平。全市共发展家庭农场3829户，具有一定经营能力的农民合作社3192户，农业产业化龙头企业387家，各类新型农业经营主体不断涌现。

　　（三）郊区农村基础设施建设加快推进

　　本市大力推进城乡基础设施建设，城乡一体的交通网络格局基本形成，城乡水环境不断改善。至2015年年底，全市高速公路通车里程达到826公里。轨道交通服务进一步向郊区城镇延伸，运营里程达到617公里（含磁悬浮）。镇村公交基本实现全覆盖。完成12万户农村生活污水改造，农村生活垃圾末端处理设施基本建成。实施500公里骨干河道综合整治工程，完成5000公里中小河道轮疏。

　　图2:近年来本市村庄改造实施情况

　　（四）城乡社会保障和就业政策体系基本确立

　　城乡统一的居民养老保险制度和统一的灵活就业人员参保办法建立，2015年，全市城乡低保标准实现一体化，水平统一提高到790元，与2010年相比，分别提高了76%和163%。实施统一的鼓励创业带动就业、扶持就业困难人员就业和职业技能培训补贴等政策，出台面向农村富余劳动力的跨区就业补贴和低收入农户就业补贴政策。十二五时期，全市农村居民家庭人均可支配收入年均增速达到11%，剔除物价因素，实际增长达到7.8%，较城镇居民收入增速高出0.8个百分点。2015年，全市农村居民家庭人均可支配收入达到23205元，城乡居民收入比下降至2.28∶1。

　　图3:2005-2015年本市城乡居民家庭可支配收入（剔除物价因素）（单位：元）

　　（五）城乡基本公共服务均等化水平不断提高

　　本市不断加大城乡基本公共服务财政投入力度，基本形成覆盖城乡的基本公共服务体系，城乡差距逐年缩小。坚持实施义务教育三个统筹，完善教育经费投入保障机制，郊区与市区生均财政性教育经费差距逐年减小，在全国率先整体通过国家区域内义务教育均衡发展督导验收。全面建立村委会事务公开制度。郊区公共卫生设施和服务能力得到普遍改善，标准化的基层卫生服务网络覆盖城乡。农村文化、体育设施和内涵建设均有明显进展。

　　（六）农村改革取得积极成效

　　按照坚持集体所有、坚持因地制宜、坚持以农龄为主要依据、坚持公开公平公正、坚持效益决定分配的原则，持续推进农村集体经济组织产权制度改革。到2015年年底，全市1458个村完成了集体经济组织产权制度改革，完成率达到86.9%。104个镇完成了镇级集体资产产权界定工作，占122个有集体资产镇总数的85.2%，15个镇完成镇级改革，8个镇启动改革。截至2016年2月底，全市262个村集体经济组织实行了2015年度分红，惠及成员人数66.8万人。大力推动农村承包地流转，98.6%的村完成了土地承包经营权确权登记工作，承包地流转比例达到73.7%。稳妥推进松江区农村集体经营性建设用地入市试点工作，按照国家总体部署，制定了农村集体经营性建设用地入市试点的1+5政策体系，完成了首幅试点地块的出让工作。

　　同时，当前本市城乡发展一体化仍然存在不少短板问题。主要包括：城镇发展不平衡、不协调，镇村规划尚未全覆盖，镇村基础设施和生态环境建设投入相对不足，农村生产和居住分散现象突出；都市现代农业发展水平参差不齐，农业生产经营水平、生产集中度有待提高，养殖业中小而散的传统畜禽养殖方式仍有一定比例；农村水环境欠账问题突出，镇村级河道劣Ⅴ类水体比重较高，农村面源污染面广点散；郊区局部交通网络有待加强，市域轨道交通线与郊区地域广、布局相对分散的特点不相适应，部分镇村道路投入和管养不到位；城乡基本公共服务均等化面临制约，城乡基本公共服务在财政投入上仍有差距，农村地区教育和卫生专业人才较为缺乏，养老服务问题较为突出。这些问题都需要在推进城乡发展一体化的过程中逐步解决。

　　十三五期间，上海推进城乡发展一体化要牢牢把握有利机遇，争取将城乡发展一体化水平推上新高度。一是把握国家新型城镇化战略机遇，以新型城镇化推动城乡发展一体化。国家十三五规划明确要求，促进城乡区域协调发展，通过城乡发展一体化，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平。上海作为超大城市，新型城镇化建设的重点在于提高城镇化的质量，加快城乡基础设施互联互通，健全覆盖城乡的基本公共服务体系，与城乡发展一体化协同推进，不断缩小城乡发展差距。二是落实本市城乡一体化整体设计和配套政策，扎实推进各项工作措施取得实效。2015年，本市出台了《关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》，作为指导本市十三五乃至更长时期城乡发展一体化工作的总体性文件。十三五时期，本市相关部门和各地区要按照该意见提出的10个方面、36项具体工作以及明确的责任分工，有序推进城乡一体化各项工作。三是依托城乡一体化工作推进机制，以条块协同形成工作合力。当前，城乡发展一体化工作已被纳入政府系统运行目标管理，建立了市政府常务会议定期审议、分管市领导牵头召开工作例会的协调推进机制，有关地区和市相关部门按照目标管理要求，采取项目化的管理方式，实现工作进程可***、工作成效可检查，条块联动、统筹协同的城乡发展一体化工作合力已逐步形成。

　　二、指导思想、基本原则和总体目标

　　（一）指导思想

　　高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻******系列***精神，认真落实中央对推进新型城镇化、城乡发展一体化和长三角城市群发展的各项要求，主动适应经济发展新常态，按照创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，紧紧围绕上海基本建成四个中心和社会主义现代化国际大都市的发展目标，以缩小城乡差距为主攻方向，以加快转变农业农村发展方式为主线，以改革创新为动力，建立健全符合新型工农城乡关系、体现三倾斜一深化要求的体制机制，力争率先走出一条以人为本、四化同步、生态文明、文化传承的新型城镇化道路，以高质量的新型城镇化推动高水平的城乡发展一体化。

　　（二）基本原则

　　1.坚持以人为核心，让农民共享改革发展成果。按照富裕农民、提高农民、扶持农民的要求，始终把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为推进城乡发展一体化的出发点和落脚点。既要从制度上破除二元结构，维护好实现好农民各项权益，也要针对离土农民、务农农民、老年农民等不同群体的实际诉求分类施策，让广大农民共同分享现代化成果。

　　2.加快转变农业农村发展方式，推动大都市郊区转型升级。以转变农业生产方式为牵引，引导农民生活方式转变，引导现代生产要素向农业农村流动，促进农村富余劳动力和农村人口向城镇转移。推进农业供给侧结构性改革，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系。调整淘汰落后产能和提升产业能级并举，生态环境综合治理与复垦减量协同推进，促进郊区产业结构优化和转型升级。

　　3.立足长三角统筹城镇发展，发挥新城和各类镇在促进城乡发展一体化中的作用。牢牢守住土地、人口、环境、安全等底线，指导和约束人口、产业、基础设施和公共服务的合理配置，加快转变城镇发展方式。按照长三角城市群协同发展战略要求，统筹新城和镇的发展，构建开放协调的发展格局，发挥新城、新市镇吸纳人口和带动地区发展的作用。

　　4.全面落实三倾斜一深化要求，建立健全城乡发展一体化的体制机制。坚持问题导向，针对目前城市化地区和农村地区、新城和镇之间反差明显的差距，着力在解决薄弱环节和突出问题上下功夫，着力***城乡发展一体化的体制机制障碍，围绕公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、基础设施建设投入向郊区倾斜、执法管理力量向城乡结合部倾斜、深化农村土地制度改革，加快形成符合新型城乡工农关系的一体化发展体制机制。

　　（三）总体目标

　　按照当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的总体要求，到十三五期末，上海城乡差距明显缩小，城乡间不平衡不协调不可持续问题得到有效解决，镇村规划实现全覆盖，郊区农村地区基础设施水平全面提升，农村生态环境面貌显著改善，城乡基本社会保障制度统一全面实现，城乡公共服务人均支出比不断缩小，国家现代农业示范区建设目标基本达标，农村家庭人均可支配收入增速继续高于城镇居民收入增速并实现比2010年翻一番的目标，重要领域和关键环节的改革基本完成，努力使城乡发展一体化各项工作继续走在全国前列，城乡发展一体化水平与全国全面建成小康社会的目标和上海基本建成社会主义现代化国际大都市的地位相得益彰。

　　*镇村规划包括镇总体规划和郊野单元规划、保留村村庄规划、保护村村庄规划。

　　**指有就业意愿的本市未就业离土农民中，年度内接受过至少一次公共就业服务（包括政策宣传、职业指导、创业指导、职业介绍、职业培训等）的人数占比（根据当年度调查摸底结果计算）。

　　***指居民至区域卫生中心的距离在一小时公共交通车程以内。

　　三、主要任务

　　（一）优化城镇乡村发展布局，推动市域空间发展一体化

　　以人为核心，着力提高城镇化的质量，转变城镇发展方式，注重新城与镇的协调发展，夯实镇、村发展基础。

　　1.加快完善镇村规划体系。适应新型城镇化发展要求，加快编制新市镇总体规划暨土地利用总体规划、郊野单元规划、控制性详细规划及村庄规划，以多层次的城乡规划体系引领城乡发展一体化。促进以一个或多个城市（新城或新市镇）为核心的城镇圈发展，制定不同城镇在交通设施、基本公共服务、生态环境整治等方面的配置标准，引导公共服务资源有效配置。统筹新城周边的新市镇和乡村地区的公共服务设施配置，促进新城及周边镇产城融合、职住平衡、资源互补、服务共享。抓紧做好历史文化名镇名村保护相关规划的编制工作，积极推进名镇名村的保护利用工作。

　　2.大力推进新城功能建设。发挥新城优化空间、集聚人口、带动发展的重要作用，按照控制规模、把握节奏、提升品质的原则，分类推进新城建设。将松江新城、嘉定新城、青浦新城、南桥新城、南汇新城打造成为长三角城市群综合性节点城市，强化枢纽和交通支撑能力，完善公共服务配套，加快人口和产业集聚，加强与周边地区联动发展，成为相对独立、产城融合、集约紧凑、功能混合、生态良好的城市。改善人居环境，保持城市个性和特色风貌。提高新城人口密度，提升基础设施建设标准。加强新城与周边工业园区、大型居住区的联系，提升服务业发展水平。

　　3.分类推进镇的发展。按照人口规模和区域位置，针对不同类型、层次和规模的镇分类施策，着力发挥镇在城乡一体化发展过程中的枢纽和载体作用，通过稳定镇、依托镇、建设镇、管好镇，走出一条带动面广、综合效益高、全市农业转移人口受益多的新型城镇化道路。对中心城周边镇，严格控制建设用地扩张，重点加强基础设施和公共服务资源配置。对新城范围内的镇，重点强化与新城的协同发展，组团式配置公共设施和交通基础设施。对中心镇，注重培育相对独立的服务功能，按照培育中小城市的目标要求，根据相关标准进行设施建设和服务配置，以提升质量、增加数量为方向，强化对区域辐射能力和综合服务、特色产业功能，引导产业项目布局，完善市政基础设施和公共服务设施，推动优质教育、医疗等公共服务资源向中心镇配置，强化土地节约集约利用和紧凑布局，适当提高人口密度。探索赋予其同人口和经济规模相适应的管理权，增强经济社会发展的自主性和积极性。对一般镇，按照服务地区的小城市标准配置服务功能，突出现代农业、生态保护等功能，发挥引导农村居民就近集中居住、带动邻近农村地区发展、提高城镇化水平的作用。同时，加强规划、政策引导和聚焦，充分发挥市场作用，因地制宜、突出特色，培育一批产业特色鲜明、文化内涵丰富、绿色生态宜居的特色小镇，使之成为上海城乡发展一体化的重要载体。

　　专栏1城乡体系规划框架

　　主城区：包括中心城及中心城周边片区，强化其全球城市功能；

　　新城：充分发挥其在优化空间、集聚人口、带动发展中的作用，承载部分全球城市职能，培育区域辐射、服务功能；

　　新市镇（中心镇、一般镇）：突出其在支撑新城、带动农村地区发展中的作用，进一步强化特色功能、公共服务、环境品质和吸引力，强化分类分区指导；

　　乡村（保护村、保留村、撤并村）：未来大都市空间和国际化大都市功能体系的重要组成部分，通过生产方式转变带动农民生活方式的转变，改善村庄人居环境、保护传统风貌和自然环境。加强分类引导，近期重点聚焦保护村、保留村的布局和建设，撤并村有序安排农民进城入镇。

　　4.加快建设美丽宜居乡村。加强村庄分类引导，改善乡村人居环境，保护传统风貌和自然环境。保留现状规模、区位、产业、历史文化资源等综合评价较高的村庄，以集约节约用地为导向，推进基本公共服务和市政设施建设，加强农村环境治理。对列入中国传统村落、历史文化名村和本市保护村名单的村庄，进一步加强村庄特色风貌保护，合理布局公共服务设施。到2020年，全面完成基本农田保护区内规划保留地区村庄改造工作，累计创建评定100个左右市级美丽乡村示范村。逐步撤并受环境影响严重、居民点规模小、分布散，以及位于集建区内的村庄，引导农民进城进镇集中居住。

　　（二）加快转变农业发展方式，提高都市现代农业发展水平

　　满足城乡居民对农产品品质不断提升的要求，大力推进农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，推动一二三产业融合发展。

　　1.加快推动农业结构调整。以农业资源环境承载力为基准，宜粮则粮，宜经则经，优化农业产业布局和结构。完善主要农产品最低保有量制度，确保粮食、蔬菜等农产品有效供应和质量安全。持续开展畜禽养殖业减量提质行动，到2020年，本市域内畜禽养殖总量控制在200万头标准猪（出栏）以内。优化粮食种植业结构，逐步调整稻麦两熟的播种方式，引导实施麦子、绿肥和休耕三三制轮作。加快设施粮田和菜田建设，加强灌溉、大棚、育苗等设施建设，提高蔬菜生产机械化水平。加快蔬菜品种结构调整和组织方式完善，加大对蔬菜标准园建设的扶持力度，促进蔬菜标准化生产和集约经营。

　　2.大力发展都市现代农业。以整建制推进上海市国家农业示范区建设为抓手，着力构建都市现代农业产业体系、生产体系、经营体系，建立粮菜经统筹、农牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合的现代农业产业结构。大力培育以家庭农场、农民合作社、农业龙头企业为主体的新型农业经营主体，积极推进多种形式适度规模经营，进一步减少农业发展对低端农业劳动人口的依赖。构建农业社会化服务体系，促进公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调。强化农业科技创新和推广体系，实施互联网+现代农业行动。大力培育新型职业农民，以培养造就现代农业生产经营者队伍为目标，以服务现代农业产业发展和促进农民职业化为导向，构建教育培训、认定管理和政策扶持三位一体的培育制度，制定农业生产经营的准入退出机制或扶持门槛，着力培养一批有文化、懂技术、善经营、会管理、能担当的新型职业农民队伍。进一步提升农业生产效率，农业劳动生产率达到12万元/人，农业科技进步贡献率达到80%。拓展农业多种功能，结合美丽乡村和郊野公园建设，推进农业与旅游休闲、教育文化、健康养生等深度融合，发展观光农业、体验农业、创意农业、休闲农业与乡村旅游等新业态。

　　专栏2多功能都市现代农业

　　都市农业不仅具有生产农副产品的经济功能，而且具有涵养水源、净化空气、保持水土、绿化以及为城市居民旅游休闲提供基地的功能。上海市郊土地资源稀缺，不适合进行大规模、粗放式的农业开发，应在保障城市生鲜食品供给的经济功能基础上，努力培育都市农业的生态、文化、旅游、教育等功能，满足大都市市民亲近自然、体验农耕、休闲旅游等多样化需求，不断提高农业附加值，提升农业经济效益和社会效益。

　　3.进一步支持纯农地区发展。通过资金扶持、制度改革、机制创新等途径，切实增强纯农地区的内生发展动力，把纯农地区建成生态优美、生活安康的繁华大都市后花园。做好农村人口的管理和服务，加强对本地农民、特别是新型职业农民和离土农民的支持。同时，将外来人员生产经营活动纳入全市规范化管理。保障纯农地区村级组织正常运转，支持纯农地区的农村基层组织增强公共服务能力。鼓励纯农地区的集体经济组织以联营、入股、租赁等方式与专业化企业合作发展农业旅游，支持合理调整土地利用规划，完善用地和建房手续，并建立差别化的土地供应政策，优先保障休闲农业和乡村旅游重点项目用地供给，引导休闲农业和乡村旅游景点扩大投资和提档升级。深化农村综合帮扶，优化完善帮扶措施，提升帮扶的质量、水平和效益。全面推广区区合作、品牌联动模式，鼓励引入专业化团队参与农村综合帮扶项目的规划、开发和经营，优化完善运行管理和监督机制。支持纯农地区建设农产品工厂、物流配送中心、农贸批发市场、农超对接基地等都市现代农业类型的帮扶项目，带动当地农民就业增收。

　　专栏3纯农地区的范围

　　纯农地区是指结合全市永久性基本农田划定工作，本区域内拥有大量永久基本农田且面积达到区域总面积一定比例的镇、村。在乡镇层面，以永久基本农田面积在行政区划面积中的占比超过20%为标准，加上部分历史文化名镇，有49个乡镇属于纯农地区。在村的层面，以永久基本农田面积在行政区划面积中的占比超过25%为标准，加上部分保护型村庄，共有629个行政村属于纯农地区。这些纯农地区以农业种植业为主要产业，承担了全市80%以上农产品最低保有量生产任务，人均可支配收入低于全市平均水平，纯农地区乡镇平均镇级财政总收入仅为全市平均水平的43%（其中约70%的纯农镇财政收入不足全市平均水平的一半）。

　　（三）推进农村生态环境综合整治，建设生态宜人新农村

　　大力推进郊区农村生态环境治理，以水环境整治为重点，统筹推进污染源治理、农村村容村貌环境、林地和自然生态保护等工作，全面改善农村生态环境。

　　1.以水环境为重点加强农村环境治理。大力开展农村水污染防治，分年度对镇村级河道开展轮疏工作，力争对镇村级河道轮疏一遍，并同步实施村沟宅河治理与村庄改造。结合美丽乡村和郊野公园建设，推进三水（洁水、畅水、活水）专项行动，实施1000公里河道整治，提高河道沿线环境质量和农村水系沟通水平。划定农用地土壤环境质量类别，实施分类管理，加强郊区农村土壤污染预防和安全利用，优先实施耕地和水源保护区土壤保护。

　　专栏4三水专项行动

　　为进一步改善水环境，本市出台了三水（洁水、畅水、活水）行动计划。根据计划，到2020年，全市重要水功能区水质达标率要从53%上升至78%，实现水清、岸绿、河畅、景美、生态的河道水环境治理目标。

　　洁水行动既包括清理河岸、清理河面、清理河道障碍物等为河流健康洗脸梳妆的举措，也包括消除黑臭、改善水质，治理30万亩设施菜田及黄浦江上游、青草沙、陈行、东风西沙和金泽等饮用水水源保护区范围的周边河道，进一步改善区域内河道水质，确保饮用水水源地和蔬菜灌溉的用水安全。

　　畅水行动旨在打通断头浜河道，让其与周边水系沟通，为河道活血化瘀。根据计划，本市将按照每年疏浚2400公里镇村河道、完成2500万立方米土方疏浚任务的推进力度，力争到2020年年底前，对全市镇村级河道轮流疏浚一遍。

　　活水行动将进一步推动引江济太，从外省市调水，持续改善黄浦江等河道水质。

　　2.强化农村污染源头控制和治理。控制农业面源污染，大力发展生态友好型农业，按照源头防控、过程拦截、末端处理的原则，实施化肥农药使用量负增长行动，全面推广测土配方施肥、农药精准高效施用，亩均化肥农药使用分别降至全国平均水平以下。以规模化畜禽养殖场为重点，推动种养业废弃物资源化利用、无害化处理。到2020年，全市畜禽养殖总量控制在200万头标准猪（出栏）以内，规模化养殖场总数控制在300家以内。提高秸秆综合利用率，继续实施秸秆还田和综合利用支持政策。到2020年，主要农作物秸秆综合利用率争取达到95%以上，除还田外的综合利用率从十二五末的10%提高到十三五末的20%。建立长效机制，巩固经营性小炉灶整治成果。加强老镇区、城郊结合部等人口集中地区以及城中村、195区域等薄弱区域的污水管网建设。配合郊区新城、大型居住社区、重点地区开发和城市更新改造，继续完善污水处理厂一二级配套管网，加强截污纳管力度，基本实现郊区城镇化地区、104区块及195区域污水全部纳管。加快制定并实施农村生活污水处理设施建设规划和年度计划。十三五期间，完成30余万户农户的生活污水处理工程，全市农村生活污水处理率达到75%以上。

　　专栏5上海市农村生活污水处理建设规划

　　为实现本市美丽乡村建设规划提出的先地下、后地上，路桥先行、污水先行的建设要求，《上海市农村生活污水处理建设规划》以2015-2020年全市村庄改造拟实施的村庄和农户为重点，兼顾相关地区的实际需求，拟对30余万户农户实施农村生活污水处理。至2020年，全市农村生活污水处理率达到75%以上。

　　农村生活污水处理主要有两种模式：一是纳入城镇污水处理系统，适用于靠近城镇污水管网的村庄；二是就地处理，适用于农村生活污水无法接入城镇污水管网，需要自行建设污水处理设施的村庄。同时，十三五期间本市农村生活污水处理设施出水水质标准按照上海市农村生活污水处理工程出水水质暂行规定的要求，水源保护区执行一级标准，其他地区执行二级标准。

　　3.开展重点区域生态环境综合治理。针对群众反映强烈、污染严重、安全隐患大、社会矛盾突出的区域，确定市、区两级目标地块，滚动实施重点区域生态环境综合治理。综合运用多种手段，依法整治，形成合力，坚决消除违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住等五违问题。力争到2017年，整治区域环境面貌得到明显好转；到2020年，重点区域环境面貌有较大改善。对清拆后区块，按照生态优先、因地制宜的原则，结合其土地属性、区域定位等实际情况，分类制定发展规划。

　　4.推进郊区农村生态环境建设。划定生态保护红线区域，实施分级分类管控，配套实施生态补偿等相关制度，提升区域生态服务功能，逐步推进水、林、田、滩复合生态空间格局优化，初步建成多层次、成网络、功能复合的生态网络框架体系。大力推进林地建设，新增林地30万亩以上，推进实施沿江、沿海、沿路、沿河生态廊道建设，推动农田林网建设。结合198区域减量化工作，逐步推进小型生态林地（绿地）建设，为农村提供更多绿色生态空间。加强自然生态系统保护，湿地保有量维持在37.7万公顷左右，湿地保护率达到35%左右。

　　（四）提高郊区农村基础设施建设管理水平，改善农村生产生活条件

　　发挥基础设施对城镇发展和人口集聚的支撑作用，针对郊区局部交通网络功能不完善、部分地区市政设施薄弱等突出问题，切实提高郊区农村基础设施建设管理水平。

　　1.加大交通基础设施建设力度。发挥交通引导城乡空间布局、支撑新型城镇化建设的作用，持续推进郊区农村基础设施建设。构建新城与中心城、新城之间、新城与近沪地区多层次交通联系通道，研究利用既有铁路资源开行市域列车，建设市域快速轨道交通骨干线路，完善射线高速公路和国省干线建设。同时，进一步突出镇在城乡发展中的重要地位，分类推进镇村交通体系的发展，完善镇内外交通联系，缩小城乡公交服务和管理差距。完善农村交通设施长效管理养护制度，落实管护资金安排，培育社会化的管理养护队伍。

　　专栏6完善市域公路网络

　　完善港口、机场集疏运高速公路和市域对外联系高速公路，基本建成高速公路网，实施总长约90公里（S16公路、S3公路、S7公路等）。加快建设国省干线公路，实施总长约400公里（芦恒路-银都路-昆阳路-浦卫公路、金海公路、G320车亭、亭枫段改建、嘉松公路、叶新公路-大叶公路、G228公路、G346公路等）。优化普通国省干线公路布局，提高公路建设等级；形成新城与中心城、新城之间的多通道布局。

　　2.加强供水、能源、信息等基础设施建设。进一步加强饮用水水源地风险源管控，新建及改扩建一批中心水厂，进一步提高城乡供水安全度和水质。启动实施郊区建成区排水系统提标改造，新城和新市镇范围内新建项目分别按照5年一遇和3年一遇标准设计建设。着力完善能源、信息等基础设施。加快农村电网升级改造，基本实现城乡供电服务均等化，农村电网供电可靠性达到99915%。十三五期间，天然气管网延伸到有条件的非建制镇镇区、新建的大型居住社区和部分保留型、保护型村庄。基本建成覆盖城乡的通信网络基础设施，光网全面覆盖城乡，郊区城镇化地区规模化接入能力达到1Gbps，郊区主要公共场所实现无线网络全覆盖。在部分农村地区、镇区和新城推进智慧试点示范建设，不断提高郊区农村信息化水平。

　　（五）完善城乡社会保障体系，加大非农就业支持力度

　　以完善农村社会保障制度为基础，以提高离土农民非农就业能力为支撑，以健全社会救助体系为补充，多管齐下促进农民收入水平持续增长。

　　1.健全覆盖城乡的社会保障体系。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，进一步健全覆盖城乡居民的社会保障体系。根据国家要求，调整本市镇保和征地养老制度，将其纳入相应的基本社会保险制度体系，根据老人老办法、新人新办法的政策思路，区分不同人群，实行分类纳保，在提高补偿标准的基础上，将更多的土地收益用于提高被征地人员的基本养老、医疗待遇水平。合并城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。完善城乡居民大病保险，调整本市被征地人员参加基本医疗保险政策，将小城镇医疗保险制度纳入相应的基本医疗保险制度。

　　2.加大促进离土农民就业工作力度。完善城乡劳动者平等就业制度，保障城乡劳动者平等就业权利。加强覆盖城乡的公共就业创业服务体系建设，完善城乡统一的就业失业登记管理制度。鼓励各地区因地制宜开发一批岗位容量大的市场化就业项目，拓宽离土农民的就业渠道，促进农村富余劳动力有序转移。进一步加大就业服务指导力度，有针对性地强化对离土农民的职业技能培训。加大对农村就业困难人员的扶持力度，通过完善失业保险参保及待遇享受制度、出台实施针对性的政策措施，努力探索形成促进离土农民就业的多层次、全方位的政策服务体系，使离土农民就业环境明显改善，保障水平大幅提高，有就业意愿的离土农民能实现就业或参加到就业准备活动中。

　　专栏7离土农民的界定

　　离土农民主要指16周岁以上，拥有土地承包经营权，以家庭为单位将土地经营权流转给集体经济组织，并纳入市农村土地承包经营信息管理系统，流转期在5年以上的本市户籍人员。

　　3.构建城乡一体的社会救助体系。构建以最低生活保障、特困人员供养为基础，支出型贫困家庭生活救助、受灾人员救助和临时救助为补充，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助相配套，社会力量充分参与的城乡一体社会救助体系。逐步扩大社会救助对象覆盖范围，统一城乡粮油帮困制度，完善城乡居民申请社会救助经济状况认定标准，提高精准救助成效，切实保障城乡困难群众基本生活。构建与全面建成小康社会相适应的社会福利体系和慈善事业。推进城乡无障碍环境建设，进一步加强残疾人就业服务。

　　专栏8城乡救助对象的范围

　　特困供养人员：指国家对无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人或者未满16周岁的未成年人，给予特困供养。

　　城乡低保人员：指符合本市城乡居民最低生活保障申请家庭经济状况认定标准的人员。

　　（六）统筹城乡社会事业发展，促进基本公共服务均等化

　　加大统筹力度，优化基本公共服务事权和支出责任，完善公共服务设施布局，引导公共服务领域的优秀人才到郊区工作。

　　1.推进城乡基础教育均衡发展。以义务教育资源配置标准化、均等化为目标，实施全市基本统一的义务教育五项标准：围绕满足教育教学的新需求，制定校舍建设标准，全面提升学校功能用房配置，推进学生剧场、室内体育用房建设和改造，统筹规划建设室内游泳池。适应学生培养的新需求，优化设施设备标准，加强学校图书馆、中小学创新实验室和学生公共安全设施设备配置。以互联互通、增进应用为终点，建设信息化环境，提升普通教室信息化配置，建设多功能数字学习中心，配置信息化移动终端。统一城乡教师基本配置标准，完善教师配置制度，均衡配置优质教师，保证教师工资逐步增长。在市级统一制定建设和管理标准的基础上，建立全市统一的教育经费保障最低标准，形成义务教育生均拨款基本标准动态调整机制，健全以区级为主体、市级统筹与区级投入相结合的义务教育投入机制。以优质导向、专业引领、主体激发、创新驱动为指导思想，全面推进学区化、集团化办学，推进全市基本形成学区化、集团化办学新格局。按照办好每一所家门口的学校要求，实施新优质学校集群发展计划，引领每一所学校在创新发展中走向新优质，创造上海新优质教育品牌。改革人才培育模式，实施个性化学程和学分管理，强化高中学生综合素养培育，推进高中特色多样发展。

　　专栏9统一城乡义务教育五项标准

　　统一城乡义务教育五项标准是指：统一学校建设标准，统一学校教育装备配置，统一学校信息化环境建设标准，***师队伍配置、资质、培训和收入等标准，统一的义务教育生均拨款基本标准。

　　2.优化城乡医疗卫生资源合理布局。以服务半径和服务人口为依据，完善基层基础医疗服务网络，郊区人口导入区每新增5-10万人增设一所社区卫生服务中心或分中心，每新增30-50万人增设一所区域医疗中心。建立市区、郊区统一调度的120急救指挥体系，实现院前急救平均反应时间不超过12分钟。加大郊区和农村卫生人才队伍建设力度，由上海健康医学院定向培养郊区和农村全科方向医学生，通过提高远郊和农村地区医务人员收入分配统筹层次、设立岗位津贴等形式，提高相关医务人员收入待遇和职业吸引力。发挥市级医学中心学科引领和技术辐射作用，与郊区区域医疗中心建立有效的合作机制，带动提升郊区医疗服务水平。健全完善财政投入保障、卫生人力保障、规划建设保障等政策保障体系。

　　3.提高郊区农村养老服务水平。到2020年，在农村地区初步形成涵盖养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系五位一体的社会养老服务体系，农村居民基本养老公共服务和社会保障水平明显提高，多层次、多样化的养老服务需求进一步得到满足。对中心城周边或新城范围内的镇以及中心镇、一般镇等镇政府所在镇区，参照中心城区的要求发展养老服务，拓展服务项目、创新服务模式、全面提升养老服务能力。对农村地区，加快现有养老机构达标改造，大力兴办日间照护机构、长者照护之家等社区托养设施和延伸服务点，加强农村地区老年活动室建设。到2020年，每个建制村一般至少集中设置1处具有生活照料、精神慰藉等功能的社区居家养老服务设施和标准化老年活动室。以推进老年宜居社区建设为抓手，加强社区综合为老服务平台建设，提高农村地区综合为老服务水平。探索制定有农村特色、价格合理的服务清单和目录，提高专业化服务和项目化运作的能力，增强农村地区养老服务供给能力。推进农村地区医养结合工作，推广农村地区老年人睦邻点建设，培育农村地区为老服务队伍，加强农村养老从业人员队伍建设，建立跨区协作支援机制。

　　4.构建城乡一体的现代公共文化体育服务体系。坚持公益性、基本型、均等性、便利性的原则，加快推进区级图书馆、文化馆总分馆体系建设，兼顾服务人口和辐射半径，完善标准化的15分钟公共文化服务圈。依托有线、无线广播电视覆盖、东方社区信息苑、公共图书馆电子阅览室，实现城乡公益性文化信息服务全面有效均等覆盖。鼓励社会力量参与城乡公共文化产品生产和服务供给。打造文化上海云数字公共文化服务体系，逐步建立覆盖全市公共文化服务机构、文化非营利组织、群众文化的信息化管理系统。推进美丽乡村文化建设，加强农村非物质文化遗产的挖掘、保护、传承和利用。加强历史文化名镇名村和传统村落保护与利用工作，建立市、区、乡镇三级联动的保护与管理机制，鼓励社会资金积极参与保护与利用，在保护中实现名镇名村持续发展和农民增收。加快农村体育设施建设，加强开展农民体育活动，向农民普及健身知识，指导农民科学健身，提升农民健康素养。

　　专栏10文化上海云

　　文化上海云是本市数字公共文化服务体系的重要内容，集合了全市每年23.6万场公共文化活动信息，连通780多家市级、区级、街道乡镇三级的文化馆、图书馆、展览馆、美术馆、文化服务中心。市民只需要通过手机APP、网站、微信公众号等渠道，以热点推荐、兴趣分类、附近搜索等项目形式，快速查询并预约感兴趣的公共文化活动，然后通过发送到手机上的短信或二维码，便可完成预约。而且，市民自己成立的文化团体的活动，只要通过文化上海云网上登记审核，也可以免费预订、使用全市公共文化场馆的场地设施。

　　（七）推动郊区产业结构转型升级，增强农村地区发展能力

　　着眼于增强农村地区发展活力，推动开发区转型、促进产城融合、淘汰落后产能，不断提升郊区产业能级。

　　1.推动郊区城镇产业和各类园区创新升级。按照建设具有全球影响力的科技创新中心的战略布局，推进郊区以科技创新为引领的全面创新，吸引集聚创新要素和人才，重点发展先进制造业。构筑智能制造与高端装备制造高地，突破一批高端智能装备和产品关键技术，推动制造业与互联网技术融合发展。鼓励乡镇工业区通过区区合作、品牌联动等方式，提升能级和档次。完善支持市郊产业园区二次开发的政策，试点推进195区域现状工业用地转型发展生产性服务业。

　　2.加强新城和镇域空间内的产城融合。推进多规合一，加快形成城乡互动、产城融合的发展格局。促进具备条件的开发区向产城融合、集约紧凑、功能完善、生态良好、管理高效的现代化城市综合功能区转型。加快新城、镇区与产业区块间的公共交通系统建设，促进人员要素在产业空间和居住空间之间流动。提升大型居住社区和产业区的社区服务功能，加强商业餐饮、娱乐休闲、健康养老等配套设施建设，促进生活性服务业发展。加强市区联手，引导优质产业项目、品牌企业和功能性载体平台落户郊区新城和大镇，支持新城和有条件的镇依托优势资源，集聚产业链上下游企业和配套生产性服务业，发展特色产业。

　　3.加快淘汰郊区落后产能。建立产业结构调整的长效机制，聚焦调整后土地等要素盘活和利用，腾出转型发展的资源和空间，加快新型产业的导入和集聚，促进产业结构优化和升级。梳理郊区新城和镇的产业发展现状，制定产业结构调整年度计划和实施方案，聚焦重点区域、重点行业和重点企业，十三五期间，推进实施近50个郊区产业结构调整重点专项。加强规划国土、环保、工商、安全监管等执法力量，形成加快淘汰落后产能的合力。建立淘汰落后产能的引逼机制，加强相关地区对乡镇工业区的统筹管理，建立责任考核机制和利益共享机制，增强基层政府加快淘汰落后产能的责任意识和积极性。

　　（八）深化农村改革，维护和保障农民合法权益

　　以处理好农民与土地的关系为主线，扎扎实实把农村改革推向前进，为农村发展提供新的动力，让广大农民有更多获得感。

　　1.推进集体经济组织产权制度改革。逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范的农村集体经济组织产权制度，稳步推进村级集体经济产权制度改革，有序开展镇级集体资产产权界定，积极推进镇级集体产权制度改革试点。把握好集体经济组织的发展定位，坚持由集体经济组织掌握集体土地和不动产项目，实现农村集体资产保值增值。进一步完善农村集体经济组织机构和资产经营管理等配套政策。切实加强农村三资监管，强化乡镇集体资产监督管理委员会的监督职能，探索将镇、村、组三级管理的集体资产委托集中到镇一级管理，加强对全镇资源的统筹运用，整体增加农民财产性收入。理顺村经关系，做到村委会与村集体经济组织分账管理，完善集体经济组织的治理结构，建立行之有效的运营机制和监管模式。

　　2.推进土地承包经营权规范有序流转及农村土地制度改革工作。切实做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，为推进土地承包经营权规范有序流转打好基础。引导承包农户委托村集体经济组织统一流转，完善承包农户与村集体经济组织、村集体经济组织与受让方的委托流转方式，规范流转行为，严禁借土地流转之名搞非农建设和破坏、圈占耕地。进一步发挥乡镇土地承包经营权流转管理服务中心的作用，建立土地流转监测制度，加强以镇为主的土地流转平台建设，探索建立农村土地流转公开市场。在市场定价的基础上，发挥政府流转补贴的引导调节作用，形成合理定价机制，使承包经营权流转价格既体现土地承包权人的权益，又保护农业生产经营者利益。加快建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。健全集体土地征收制度，缩小征地范围，规范征收程序，完善被征地农民权益保障机制。

　　3.积极稳妥地推进农民集中居住工作。顺应本市农民特别是远郊纯农地区农民进城进镇居住的愿望，鼓励引导农民向城镇集中居住，让农民共享城镇化建设成果。在城镇化地区优化选址，建设节地型农民集中居住社区，并给予政策支持，整体提高农民生活质量和获得感。探索对农民集中居住实施差别化的安置和补偿方式，为农民提供商品住宅、经营性物业、货币补偿、股权等多种置换方式。发挥集体经济组织民主自治管理作用。

　　（九）加强郊区农村社会治理，提高现代化管理服务水平

　　以基本管理单元和做实街镇网格化综合管理中心为突破口，提高农村基层治理水平，提升综合服务管理效能。

　　1.推进网格化综合管理全覆盖。加快实现管理网格在城乡各类区域的全覆盖，因地制宜地设置管理网络。实施网格化、大联动、大联勤工作界面融合，做实街镇城市网格化综合管理中心，从单一的市容管理向综合治理、综合服务拓展，逐步把物件与事件、综合治理与城市管理全面整合起来，更加注重从物的管理向与人的服务相结合转变，深入推进农村社区建设。建立居村工作站机制，推进网格化综合管理与居村民自治的衔接与互动，建立农村居民自我巡查、自我管理、自我监督的小联勤机制，运用信息化手段，拓展管理新方式，加强村居管理。严格落实居住登记和居住证制度，采取措施有效规范农村外来人员生产经营活动和居住行为。

　　2.做实基本管理单元。创新镇域社会治理模式，在郊区城市化地区推行分类差别化管理，按照基层政区适度规模要求，分批推进做实基本管理单元。在基本管理单元设立三个中心的分中心或服务点，完善社区事务受理、医疗卫生、文化活动、助老助残等服务机构，重点充实城市管理、市场监管及物业管理力量，加强社区一线警务力量配备，增强基本公共服务的便捷性和执法管理的有效性。

　　3.加强非建制镇服务管理。推进非建制镇分类试点工作，对与主镇区融合发展的非建制镇，纳入主镇区或大型居住区统筹规划。对交通区位条件好、本地人口集聚度高、具有独立发展潜力的非建制镇，纳入城镇规划体系，探索参照本市城中村改造政策进行改造，推动老厂房、镇村级园区转型升级。深化完善镇管社区模式，探索在非建制镇建立社区党委和社区工作站，作为主镇区的管理和服务分中心，加强执法力量配置，承担起非建制镇区和周边村庄的管理服务职能。

　　四、保障措施

　　（一）组织保障

　　依托推进城乡一体化的市级协调推进机制，明确市、区分工，协同推进城乡发展一体化工作。调动社会各方力量共同参与规划实施，促进本规划落地。市有关部门要立足城乡一体、打破条块分割、统筹整合资源，在规划标准制定、重要改革措施推进、项目政策协调、资金资源配置和监督执法检查等方面，形成工作合力，指导和统筹城乡发展各项工作。各地区要切实履行职责，根据规划提出的各项任务和政策措施，因地制宜研究制定具体措施，缩小本区域城乡差距。将城乡发展一体化工作纳入市政府系统运行目标管理，科学设定年度工作计划，细化分解目标任务，建立健全目标执行、监督、评估等各环节的运行机制，全链条加强过程管理和组织领导。同时，将城乡发展一体化目标管理纳入政府督查工作体系，加强日常***、专项检查、重点抽查、年终考核，发现问题及时协调解决，定期报告目标执行情况。

　　（二）人才保障

　　主动适应城乡一体化发展的新要求，聚焦经济结构转型升级、都市现代农业发展、集体经济产权制度改革、社会管理方式转变等重点领域，通过培养、引进、交流等多种方式，统筹推进城乡党政人才、企业经营管理人才、高科技人才、社会工作人才和农村实用人才队伍建设。在人力资源配置、收入和福利激励政策、职业发展通道等方面，进一步向郊区农村倾斜，加快城乡人才要素自由有序流动。

　　（三）政策保障

　　积极落实已经出台的城乡发展一体化各项政策，加强政策实施过程中的协调配合，及时发现政策实施过程中碰到的问题和形成的经验，加强政策***和实施效果评估，切实推动各方面政策和改革举措协同推进、发挥实效。进一步发挥市场在土地等资源配置中的决定性作用。

　　（四）资金保障

　　优化城乡统筹的资金投入机制，坚持政府主导、市场运作，通过统筹财政性资金和社会资金，增加对基础设施和社会事业建设项目的资金投入。进一步加大财政对农村基础设施建设和三农的倾斜力度，加大各类资金的整合力度，最大限度发挥资金的使用效率。进一步理顺乡镇事权与财权的关系，为乡镇社会事业发展和公共服务能力提升提供资金保障。