上海旧区改造政策在调整中逐步规范

　　这些年来，上海旧区改造取得的成就有目共睹。1991年至今，上海已累计拆除旧房3800万平方米，近百万户、250万居民喜迁新居。
　　伴随着上海旧区改造的深入推进，不断制定和修订的相关政策始终遵循着同一种轨迹：尽最大努力，满足最广大群众的利益。
　　实现好群众利益
　　在旧式里弄一住就是57年的陈庆裕，今年搬新家了！一家四口用旧房改造的拆迁补偿费和部分积蓄，买下了共康五村一套96平方米的三室一厅新居室。“终于不用再往大橱顶上、床底下塞东西了！”57岁的陈庆裕哈哈大笑。
　　上海人不会忘记那种刻骨铭心的拥挤，那种无可奈何的精打细算。数据显示，上世纪九十年代初，全市有30多万户人均居住面积低于4平方米，还有3万多户人均居住面积不足2.5平方米。
　　盼望走出蜗居！事关广大市民最现实、最关心、最直接的利益，上海市委、市政府殚精竭虑。1992年12月15日，上海市第六届党代会正式提出“到本世纪末完成市区范围365万平方米危棚简屋改造”，拉开了大规模旧区改造的帷幕。
　　与之对应的上海旧区改造政策，就在这一背景下从***难题开始起步。
　　钱从哪里来？按照当年的政府财力，实现这样的目标，起码得100年左右时间。上海创造性地提出利用土地资源，将旧区改造与商业设施改造、涉外房地产开发结合起来，多渠道、多形式地吸引和筹集国内外资金。土地批租，被形象比喻为“用上代人的钱”的政策方案，不仅宣告了上海投融资体制改革的全面推进，也撬动了旧区改造的进程，源源资金就此不断涌入。
　　人往哪里去？除了按“人头”实现动迁安置，上海还不断深化住房制度改革方案，让上海人通过住房上市“得”一块、住房消费信贷“借”一块、政府降低税费“让”一块，市民自己增加部分投资“贴”一块的办法，改善居住条件。不少居住在旧区的百姓，通过市场购房改善了居住条件。
　　此间，上海还于1996年、1997年先后出台了《关于加快本市中心城区危棚简屋改造的若干意见》、《关于执行〈加快本市中心城区危棚简屋改造的若干意见〉中有关问题的实施意见》等政策，通过减免或缓交土地使用费、减免手续费、管理费等优惠措施，吸引开发商。1998年，为了加快中心城区危棚简屋改造，上海又提出对当时剩余的125万平方米危棚简屋，采取每拆除1平方米，定额补贴900元的方式，确保难点地块改造的资金落实。据统计，政府财政先后补贴10亿元，进一步推进这项“民心工程”。
　　发展好群众利益
　　至2000年底，上海基本完成了“365”危棚简屋改造任务，拆除各类房屋2787万平方米，***万上海市民圆了新居梦。
　　而同样渴望改善住房条件的市民，又何止这***万。根据2001年上海市各区统计，全市仍有旧里以下房屋2000多万平方米，其中中心城区超过1600万平方米。然而此时，旧区动迁成本日趋增高，上海旧区改造遭遇“瓶颈”。
　　经过十余年的发展，上海房地产市场也已进入一个全新的发展阶段。如何满足老百姓对住房质量、环境、配套的进一步要求？细读上海市建委、市规划局、市房地局、市住宅局2001年出台的《关于鼓励动迁居民回搬推进新一轮旧区改造的试行办法》，不难看出新一轮旧区改造政策较以往的突破。
　　首先，是迎合改造总体要求的提高。《试行办法》规定，新一轮改造要加速旧房成片改造，坚持高起点规划、高标准设计、高质量施工、高水平管理，在规划设计、工程建设、共建和市政配套、物业管理上，充分体现“以人为本”的原则，以满足二十一世纪初市民居住需求的变化。可以发现，此时政策的推动目标已经从单纯地解决市民住房难题，向完善城市综合功能、提高城市综合竞争力的更高层面递进。
　　其次，在运作机制上有所创新。提出实现“以政府、企业为主”向“政府扶持、企业运作、市民参与”转变；在动迁安置上，实现以异地实物安置为主向鼓励原区域有偿回搬和多种安置方式并存转变。2001年11月1日发布实施的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》，则将拆迁补偿与市场经济的等价原则相结合，使上海的房屋动拆迁从“数人头”转变为按房屋价值市场评估价安置，从而更加符合市场发展的规律。
　　这一阶段，上海市政府不再对旧区改造进行财政补贴，而是主要依靠政策扶持来推动旧区改造。《试行办法》规定，经认定的旧区改造试点地块，可以享受土地使用权出让金为零等优惠政策，将土地使用权出让价的全部用于动迁安置补偿，大大鼓励了开发商的积极性。目前，新一轮旧区改造认定的307块、1000万平方米试点地块中，已有250余块启动改造。截至去年，上海市民人均居住面积已经达到13.1平方米。
　　维护好群众利益从去年10月开始，上海又在酝酿《关于推进新一轮旧区改造的若干意见》。这份反复倾听民意、历经多次讨论修改的政策，预计将在下月正式出台。本月初，进一步规范房屋拆迁工作的五项制度已开始在黄浦、卢湾开始试点。这些新政策的推出执行，将使上海旧区改造工作更为公开、透明。
　　每一项相对完备的具体政策，总是在实践中逐步完善的。在新一轮旧区改造全面展开的情况下，有关“公开、公平、公正”的呼声就一点点高起来。
　　于是，完善机制、规范运作，自然而然地成为新阶段制订相关政策的着力点。在近期已经或即将出台的这些新政策里，很容易找到这样的内容。
　　要更大地发挥“市场化”在新一轮旧区改造中的作用。《关于推进新一轮旧区改造的若干意见》中明确指出，将逐步实现土地供应由“协议出让、毛地出让”向“招标出让、熟地出让”转变，平衡模式由“就地改造、就地平衡”向“成片改造、综合平衡”转变，改造方式由“房、地合一开发”向“土地收购储备、房产适度开发”转变、政策倾斜由“支持旧里以下房屋改造”向“支持收购储备重点地块”转变。
　　渐渐从经营性运作中退后的政府，开始把更多的关注倾斜在中低收入群体。3500元左右的中低价商品房需求呼声大，政府当即决定，将从今年起每年建设300万平方米。为解决房屋拆迁中存在特殊困难的居民的补偿安置问题，有关部门结合实际情况，正在酝酿制订针对存在特殊困难的被拆迁户采用面积标准房屋调换的指导性意见。
　　促进旧区改造工作的正常进行，保障拆迁当事人的合法权益，规范流程重在制度先行。市建委、市房地局联合建立了关于房屋拆迁工作的五项制度。细观这五项制度，对拆迁实施中如何公示、如何进行信访接待制度、如何建立举报制度、如何明确拆迁单位责任，签订承诺书依法动迁以及如何加强管理监督，都作出了具体而细致的规定，充分显现了要让一切公布于“阳光”之下的决心。
　　上海中心城区内成片二级旧里以下房屋的改造，力争在2007年基本完成。这是一个鼓舞人心的目标。毋庸置疑的是，与之对应的旧区改造政策也将在不断完善中进一步走向规范：为民办实事，接受民监督。