信息专报43期科学民主规范的管理是香港不断发展的根源——参加香港政府财政管理培训学习心得

第43期

  三水区财政局编    　　               2007年8月15日

科学、民主、规范的管理是香港不断发展的根源

——参加香港政府财政管理培训学习心得

在香港回归十周年之际，有幸来到香港大学了解香港特区财务管理的发展与模式，学习香港政府的财政管理方法与经验。本次的学习受益匪浅，切实感受到香港的魅力所在，体会到香港在财经管理上的规范、科学、民主与公开，特撰此学习心得，与大家交流学习。

一、依法行政，依法理财是香港发展的基石

香港有着历史悠久和大公无私的法律体制，独立的司法制度、完善的法律体系令香港特别行政区政府以效率出众、透明度高兼处事公正而扬名。《香港特别行政区基本法》是香港最高、最权威的法律，是香港依法治港的法律基石，是依法办事的行为准则。在最具权威的法律条文上规定了财政体制和“量入为出”的财政预算原则。同时，香港的《公共财政条例》又制订出公共财政的控制及管理的法律架构，进一步明确了政府财政有关的一切事务、监督、控制负责人，以及政府财政收支预算、编制、修改、审批、通过、拨款的具体规定，为政府的理财提供了法律保障。在政府理财的监督方面，设有专门审计机构和检查机构，独立行使监督、检查职能。廉政公署也为实现政府的廉洁自律和高效运作发挥着重要作用。此外，社会民众的法制观念、法律意识和言论自由也无形中营造了良好的社会舆论氛围。以上所述均为香港政府依法理财、民主理财、高效理财的提供了有力的保障。

二、财政管理规范、严谨

香港的财政管理在完善的法律制度下规范、有序、高效运作，主要体现在如下几个方面：

（一）财政预算审批程序规范严格。每年2月份财政司长都将政府的收支预算提交立法会，并向社会公开发表预算案内容，接受立法会和社会公众质询，经立法局过半数议员通过形成拨款法案。已获批准的财政预算，除财政司长提出，立法会财务小组批准，任何人（含行政长官）也不能改动。即宪制规定修改权的提出在政府，审批权在立法机关，政府和立法两者起相互制衡的作用，大大强化了预算约束力。

（二）财政管理采用层级管理负责制。首先财政司司长向行政长官负责，为政府制定财经政策及财政预算案，专责管理香港财经及金融政策。其次财政司长授权总项目负责人，项目负责人向财政司长负责。总项再下设分项负责人。分项负责人遵照财政司长所发出的指引、规例，划拨使用公帑（政府资金）并对的项目开支负责，非经项目负责人同意，任何人不得动用。

（三）派驻首长级库务主任（会计师）近距离监管。政府所有部门的实际开支由库务署署长负责监管，确保部门的开支符合政府规例及指引。库务署会派驻具有会计师资格的库务主任监督政府部门的开支。另外公务员事务局也派驻一批行政主任监督政府部门工作。不同机构三批人员的相互监督确保了财政支出的规范。

三、资源分配体现公共所需

香港发展经济的同时，在政府资源分配上更充分体现市民的公共需要。香港在2007/08年的公共开支2,678亿元中，约47％的资源用于投放到关系民生的教育、社会福利、卫生领域上。其中：教育开支572亿元，占公共开支的21％；社会福利开支374亿元，占14％；卫生327亿元，占12％。此举达到了政府资源调配运用得宜，提供最切合社会需要的服务，符合经济效益的公共财政政策目标。一个地方要保持繁荣、稳定、和谐和可持续发展，不论是怎样的社会制度，资源的投放必须能满足社会的公共需要。

四、预算编制科学公开

香港财政实行复式预算制度，政府预算包括一般收支和综合收支帐目两大部分。其中一般收支帐目主要核算政府各部门的日常收支，综合收支帐目主要用以管理投资或政府贷款。香港的财政年度为每年的4月1日至次年的3月31日。预算编制分为三阶段，第一阶段（5月至10月）是资源分配阶段，第二阶段（10月至次年1月）是预算编制阶段，第三阶段（次年2至4月）是审核、正式通过预算。资源分配阶段主要工作有：先检讨开支指引，各部门与政策局、库务局、公务员事务局共同商讨明年新工作提议；7月份由政务司长和财政司长召开资源分配讨论会议，讨论通过下一年度的资源分配方案，并向各政策局发出明年的开支封套（预算指标）；各局长按照政策的优先次序，将开支封套分配给辖下部门后就完成第一阶段的分配工作。编制阶段主要工作有：各部门根据分配下来开支封套，结合部门的工作职能编制开支预算，并提交到库务局（财政部门）审定后汇总预算案草案。通过阶段的主要工作有：到次年2月，财政司长向立法会提交财政预算案，并公开接受社会各界及立法会财务委员会的质询，经过2个月的三度审议最后通过预算案，成为各部门必须严格执行的法律。

五、借鉴作用

香港公共财政在编制政府部门预算、财政资金集中管理方面，已形成一套严格规范的财政监督管理体系，其成功的管理经验值得我们借鉴和学习：

一是未雨绸缪、精心安排。根据中长期经济发展预测，合理确定财政收入的规模和结构、界定财政支出的范围和标准，从而编制详细具体的部门预算。在预算编制之前，政府应及早制定新一年的政府工作计划，确定下一年度政府需要办的事。财政预算则根据政府工作计划，安排好办事、建设资金，确保预算审批的计划性和科学性。在预算编制和执行过程中，做到如下几点：1、研究确定下一年度的财政收支规模，预测各项收入，将政府的所有收入纳入政府预算管理，不得有任何资金游离于预算管理之外。2、预算安排广泛征求社会各界人士的意见,建立公众听政咨询制度。3、根据公共支出的需要安排政府各项支出，将政府应承担的各项支出全部由财政负担，政府不应负责的领域财政要坚决退出，细化预算内容，按绩效优先的原则优化支出结构。4、在预算执行中，把人大审批通过的财政预算作为一项法律去规范部门必须严格遵循支出预算，不得自行突破预算，增强预算约束的刚性，确保实现预期效果。

二是公开透明，依法理财。推进财政管理改革的过程中，应遵循公开透明的原则，定期将各项财政政策法规、各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支的运行情况、财政预算的执行效果等向社会公布。要从制度上加强监督，有机结合审计、司法、行政、会计和社会舆论监督，形成一整套具有较强权威性和实效性的财政管理监督机制，从而实现公共财政的民主监督与法制管理。

三、理顺体制，总揽全局。在体制上应明确财政部门在政府领导下主管所有财政事务，科学预测中长期财政经济状况，研究财政收支政策和措施，具体组织编制和执行政府预算案，负责国库资金的监督管理。按照公开、透明、绩效的原则编制部门预算，从制度和财务收支程序上对资金运行作出明确系统的规定，形成一整套有效率的财政收支管理制度，总揽收支全局，全程监控，提高资金运作过程的透明度和资金使用效益。

四、居安思危，防范风险。内地不少地方政府的债务没有统一的机构进行管理，甚至没有纳入当地财政预算，缺乏规范和安全的管理，单靠微薄的防范化解风险金（财政支出3%）,难以化解债务风险。香港在这方面做得非常好，07－08年的财政储备达3,658亿元，接近本地生产总值的30%，充足的储备是香港战胜亚洲经济风暴和应对各类突发事件的保证。因此，要提高地方财政防范化解风险能力，需及早建立财政防范化解风险预警机制，编制政府债务预算。