2005年第15号（总第015号）深圳市教育局直属8所中小学2003至2004年教育经费管理使用绩效审计结果（20051230）

       为促进加强教育经费的管理，提高财政资金使用效益，根据《深圳经济特区审计监督条例》的规定，2005年8月至9月，深圳市审计局对深圳市教育局（以下简称市教育局）直属8所中小学自2003年1月至2004年12月教育经费管理使用的绩效情况进行了审计。

        一、基本情况及评价

        本次审计的市教育局直属8所中小学分别是深圳中学、深圳小学、深圳实验学校（中、小学部，以下简称实验学校）、深圳市高级中学（以下简称高级中学）、深圳外国语学校（以下简称外语学校）、深圳大学师范学院附属中学（以下简称深大附中）、深圳市教苑中学（以下简称教苑中学）、深圳市碧波中学（以下简称碧波中学），均先后被评估为省一级学校。8所中小学的教育经费主要来源于教育经费拨款、教育费附加拨款（统称预算内收入）、事业收入及其他收入等四个部分。教育经费拨款、教育费附加拨款主要用于学校正常经费及专项经费支出，通过市教育局转拨至各校。事业收入即学生交纳的学杂费、借读费、择校费等收入，上缴市财政专户后通过市教育局全额返拨给学校，主要用于弥补学校公用经费的不足。其他收入主要包括办班收入、接受捐赠、社会办学收入等内容，各校没有将其他收入纳入财政专户管理，由各校自行掌握。自2002年1月起，根据深教［2002］45号“关于对市局直属学校（单位）实施财务集中核算的通知”的文件精神，市教育局直属8所中小学财务（各校食堂、工会等账务除外）纳入市教育局财务核算中心进行集中核算。

       （一）我市8所中小学教育经费的投入、使用和结余情况

        1.教育经费的投入（不含基建投资）情况

        2003-2004年，我市8所中小学收入共计72 044万元，其中：预算内收入53 712万元，事业费收入13 367万元，其他收入4 965万元。

        2.教育经费的使用情况

        2003-2004年，8所中小学支出共计71 681万元，其中：人员支出32 562万元，其他公用经费支出14 697万元，零星工程和修缮支出8 093万元，办公及专用设备购置支出11 ***2万元，对个人和家庭的补助支出4 687万元。    

        3.教育经费结余情况

        2003—2004年8所中小学共结余363万元。收支结余情况具体见下图：

        （二）我市8所中小学教师、学生人数情况

        截止2004年底，我市教育系统学生及教职工人数比2003年有一定幅度的增长，8所中小学学生人数2004年为23468人，比2003年22025人增加1443人，年增长率6.55％，主要是深圳中学、外语学校扩班扩招；教职工2004年为2453人，比2003年的2392人增加61人，年增长率为2.55％，详见下表：

        审计结果表明，2003-2004年我市继续加大对教育的投入，教育基础设施建设成效显著，办学条件明显改善，师生人数也有一定幅度的增长。2004年9月我市通过了省教育强市评审验收，成为广东省第一个教育强市。8所中小学在办学质量、课程改革等方面起到了示范性作用，提供优质学位，发挥了良好的社会效益。市教育局成立了财务核算中心，对直属单位的财务进行管理核算，财务制度比较健全，会计资料和数据基本真实。坚持依法治教，规范收费行为，能较好地执行“一费制”收费标准，专项资金基本能够专款专用。但审计中也发现教育资源使用不够均衡、有的学校自行采购专项经费使用率较低、部分教学设备闲置、管理制度有待完善等问题。

        二、审计发现的主要问题

        （一）教育经费使用不够均衡

         1.各校之间占有的教育资源不够均衡

        对8所中小学的财务（以账面数据为基数）及有关基础数据进行对比分析，发现8所中小学在生均教育经费等各项指标上存在较大的差异，各校间占有的教育资源不够均衡。详见下表：

        2.各校之间教育经费的各种支出比例存在较大差距

        8所中小学教育经费的支出中，各项支出所占比例差别较大，其中人员经费支出比例最高的是深圳中学（59.5％），最低的为外语学校（37.6％）；零星工程及修缮费支出比例最高的是深圳小学（17.5％），最低的为深大附中（7.4％）；办公及专用设备购置费比例最高的是实验学校小学部（30.4％），比例最低的是实验学校中学部（8.5％）；其他公用经费支出比例最高的是深大附中（26.1％），比例最低的是实验学校小学部（9.4％）。

        3.各校教室多媒体设施配备不够均衡

       审计中抽查了8所学校的小学三年级、初中二年级、高中二年级的教室多媒体设施的具体配备情况，从统计数据看,学校之间、班级之间多媒体设施的配备存在不够均衡的问题，配备价值最高的分别是高级中学（7.84万元）和教苑中学（7.52万元），最低的是深圳中学（3.27万元），相当于配备最好的41.71%；从设施的种类比较，外语学校、实验学校中学部配备的设施分别达12种和11种，教苑中学初中部只有4种。以上比较均未考虑多媒体设施因购买时间早迟出现的价格差异，仅从资金投入的角度进行分析。

        （二）资金使用效率不高，有的形成一定的损失浪费

        1.自行采购项目预算编制不够科学、结余较大，当年自行采购完成率较低，存在资金沉淀现象

        8所中小学均存在自行采购项目支出进度缓慢造成财政资金沉淀的现象。2003-2004年度，8所中小学在财政专项经费及教育费附加中安排的自行采购项目资金合计6 801.61万元，至2005年6月底共计支出5 680.11万元，期末结存1 121.50万元，使用率（支出额/资金额）为83.51%，结存率（结存额/资金额）为16.49%。其中2003年度安排资金合计4 463.61万元，支出2 703.66万元，期末结存1 759.95万元，使用率为60.57%，结存率为39.43%；2004年度安排资金合计4 103.***万元，支出2 288.76万元，期末结存1 814.88万元，使用率为55.77%，结存率为44.23%；至2005年6月底，2004年度期末结存资金共支出687.68万元，期末结存1 127.20万元，使用率为37.89%，结存率为62.11%。较为突出的有：（1）深大附中2004年财政专项资金使用率仅为28.74％。该年财政专项资金预算编制不够科学、结余过大。截止年底有7个专项共计214.20万元没有完成；自行采购有10个项目共***万元未完成。（2）深圳小学财政专项资金长期结存。经查证,深圳小学2001年以前自行采购项目资金120.80万元长期结存。据调查，2001年前，学校拟对原北座旧教学楼进行改造维修及新建校史室。后上级另拨专款用于北楼的拆除，但由于教学用地紧张，无法安排场所建校史室，造成专项资金长期结存。学校已拟采取调整采购计划、集中申报的办法来处理上述结存资金。（3）截止2005年6月底，深圳中学财政自行采购专项经费超过一年的结存资金共计193.20万元，其中电教设备、教学办公楼维修、科学馆等工程自行采购项目共计167.10万元均为2002以前年度结存。

     注：05年6月底的数值是2004年度期末结存经费截至2005年6月30日前的使用情况

        2.部分教育费附加的预算安排不够科学，预留资金没有发挥应有效用

        我市每年教育费附加的20%集中留作全市用于创建教育强区(镇)、课程改革等重大活动经费。根据市教育局提供的资料，市本级教育费附加专户2003-2004年共收到教育费附加14 655.72万元，实际安排支出12 196.76万元，16.78%的资金没有实际支出，截止2004年底，累计结余资金5 371.03万元（包括2003年初结余），结余金额较大。部分2002年以前安排的项目如对口支援经费278.96万元，区属学校补助经费447万元，双语教学经费573.33万元，安排给深圳中学的自行采购项目126.50万元等，以上项目至2004年底仍未实际执行，教育费附加预留资金使用效率不高。此外，2003年以前将教育费附加资金100万元借给思明公司仍长期挂账尚未清理收回。

        3.部分场园馆项目建设没有实现合理的教学目的和教学功能，有的超出预算标准，个别建成后使用效率不高

       （1）深圳中学生态标本馆建设没有实现应有的教学目的，且购置动物标本价格昂贵，花费82万元，摆放与实际教学目的相差较远，购置时付款、标本入库、登记入账时间不相吻合。经审计，2002年11月，深圳市政府物料供应中心就深圳中学生物标本项目通过单一来源采购的方式确定福建省南平市东方教学用品厂中标。该批标本单位价值超过5万元的有长颈鹿13万/只、大黑猩猩12万/只，老虎10万/只，金丝猴（大）7万/只，非洲斑马6万/只，非洲雄狮8万/只。购入标本价格昂贵且与订单目录不完全相符。该批动物标本现放置深圳中学科学馆生物教室一角（玻璃橱窗相隔），与目前的教学方式不相适应。

       （2）教苑中学于2003年12月以建造生物园的名义，通过单一来源采购的方式主要由市四季青园林花卉有限公司在校内建设一座生态温室，为校园绿化准备培育苗木，工程造价58万元，项目建设没有实现应有的教学目的和教学功能，利用效率不高。

        （3）深圳中学初中部运动场工程改造项目实施中设计变更过多，工程结算严重超标准超预算。审计中抽查凭证发现，2003年9月、11月，深圳中学共支付了初中部运动场改造工程款196.67万元。经追溯并抽查该校初中部运动场改造工程经费的使用:该工程于2000年1月由市教育局从教育费附加中安排计划资金200万元，同年5-11月又从教育费附加中追加资金180万元。2001年8月，经市财政批准公开招标，该工程中标价265.72万元，2002年1月竣工。由于在实际施工中增加面积900.81平方米、增加绿化等工程项目等因素造成资金缺口207.90万元，最后审定价为473.63万元，与工程中标价265.72万元相比，超幅高达78.24％。

        4.部分固定资产未到报废年限就处于闲置状态，未达到物尽其用，财尽其功的效果

       （1）外语学校部分资产利用率不高。一是学生教室1997年和1998年购买使用的28台IMAGE600型投影仪，2001年即全部更换成EPSON5350型投影仪。据调查，原28台投影仪还能继续使用，一直堆放在单位库房里。二是部分资产使用年限较短。2005年6月，外语学校分别向国资委、教育局申请将价值79.85万元固定资产报废,其中含2000年购买的联想品牌等电脑22台，涉及购置金额20.44万元，平均使用年限从3.78年至4.76年不等。

       （2）深圳中学由于电脑安装了硬盘保护装置，装置对电脑内存容量的要求较高（镜像处理），因此造成原先使用的联想品牌等电脑共计208台（其中1999年购置30台，2000年购置24台，2001年购置93台，2002年购置的61台，涉及购置金额118.02万元)目前处于闲置状态。除因更新换代而闲置外，也有部分新购设备闲置多年未用：1997年购置的***座视听设备一套，购置金额合计13.85万元，由于未达到验收标准，上述设备从未启用，至今已闲置8年。

        （三）合作办学和承办配套学校缺乏相应的政策进行监管，利用公办学校品牌、师资力量等参与举办民办学校，导致体制上界限不清

       1.合作办学、承办配套学校利用公办学校品牌、师资力量等参与举办民办学校

        经审计，市属3所学校存在合作办学和承办配套学校等办学模式。详见下表:

        2.办学合同、协议签订不规范。从上述几所学校提供的办学协议书（办学合同书）内容来看，在合作对象、管理方式、合作期限、责任处理等方面，按合同管理的要求反映都不够规范，实际运作中，也与办学协议书（办学合同书）内容有较大出入，一旦出现经济纠纷，协议、合同难以作为解决问题的依据。

       3.2001年5月，实验学校按市政府和市教育局的要求，以收购亚太（深圳）国际学校实物资产的方式来解决该校无法偿还家长所交纳1.76亿元教育储备金的资金问题。市政府和市教育局要求实验学校用银行贷款和以民办的实验学校国际部名义举办收费班的办学积累来偿还亚太学校的教育储备金及其他债务。期间，以亚太学校原址与实验百花校区、小学部进行班级置换36个班（未能提供班级置换请示及有关部门的批复），并外派公办教师22名承担国际部教学任务，涉及财政拨款年工资约计150万元。为了补偿财政拨款工资成本，2003-2004年，实验学校收取联合办学收入共计1 033.40万元，2004年从中支出实验学校幼儿部津贴35.17万元，小学部津贴186.78万元、经费68.67万元，其他支出1.77万元，共计292.39万元。此外，自2002至2004年，财政已拨入专项贷款贴息1 589.26万元。

       4.上述3所市属学校均被评定为省一级学校，但其合作办学和承办配套学校的收费标准却从1.6-2.7万元不等，收费标准差距较大，有关部门在办校成本测算上缺乏足够的依据。

        5.民办公助现象有待规范。如深圳亚迪学校是比亚迪股份有限公司独家向龙岗区教育局申办的一所民办学校。深圳中学在教学及管理上给予深圳亚迪学校帮助和支持。2003-2004年外派深圳亚迪学校管理人员8人，财政拨款工资开支近100万元。对于民办公助现象有关主管部门未作具体规定，深圳中学也未制定相关的管理办法，造成财政无偿承担支出。

       （四）预算外收入及财务管理不够规范

       1.部分在用固定资产未办理产权移交和入账手续

       （1）外语学校初中部13924平方米的教学楼、艺术楼等固定资产因是市建设局负责建设，由原工业学校移交后，外国语学校多次向建设局和教育局反映，要求办理固定资产划拨手续，均未解决，从而导致原校舍固定资产未能入账。（2）教苑中学益田校区是市住宅局建设益田住宅区的配套设施，于1999年经市教育局接收后交给教苑中学开办初中教育，至审计期间，教苑中学仍未获得校区房地产产权证明，相关固定资产也未入账核算。（3）碧波中学有教学楼、宿舍共计14180平方米的固定资产系1989、1990年罗湖区教育局投资兴建，因缺少部分工程建设资料，手续不全，至今未入账。（4）深大附中10 219万元固定资产由于无房产、土地资料的手续，一直没有入账。

        上述行为与《行政事业单位国有资产管理办法》(国资事发[1995]17号)第十八条“行政事业单位对所占有、使用的国有资产要定期清查，做到家底清楚、账账相符、账卡相符、账实相符，防止资产流失”及《中华人民共和国会计法》第十条：“下列经济业务事项，应当办理会计手续，进行会计核算：（一）款项和有价证券的收付；（二）财物的收发、增减和使用”的规定不符。

        2.部分学校将管理费、房屋租金等收入存入食堂或工会账户。（1）深圳中学收取小卖部管理费等收入合计41.83万元转入工会。（2）高级中学成立艾伦杰公司收取房屋租金等收入共计29.65万元，未纳入经费账统一核算。

        3.部分捐资助学款项、房屋租金等收入挂往来款长期不清理。（1）截止2004年12月31日，深圳中学应收深豪公司、安信科学馆绿化工程等款项（均为1998年前发生）261.41万元；应付修建深圳中学体育馆基建款、拆迁补偿费等（均为1998年前）729.92万元。经查，深豪公司借款50万元已造成损失，个人捐赠修建深圳中学体育馆基建款529.92万元已决定转为奖教奖学基金，拆迁补偿费200万元应结转其他收入，上述款项未按规定及时清理。（2）实验学校将1995年以前的捐资助学款72.66万元长期挂账不清理。(3)碧波中学存在房屋租金168万元等往来款长期挂账。

       上述行为与《广东省预算外资金管理办法》第三条“预算外资金应上缴财政专户，实行收支两条线管理”、《深圳市预算外资金管理办法》第十一条“收取单位不得在财政专户外开设任何形式的收款账户”及《事业单位会计准则（试行）》（财预字[1997]286号）第二十三条第五款“各种应收及预付款项应当定期与债务人对账核实，及时清算、催收”、 第三十条“各种应付款项及应缴款项应及时清理并按规定办理结算，不得长期挂账”的规定不符。

       （五）其他需要说明的问题

        1.我市自2000年起推行部门预算，但市属8所中小学其他收入均未纳入财政预算安排，如2003年财政批复各学校其他收入1 450万元，但各学校实际收到其他收入2 867万元，超预算达97.72％，超预算的1 417万元没有预算安排项目，各学校自行掌握，主要用于发放教师奖金，这种做法不利于教育资金的统一预算管理。

       2.2003-2004年，8所中小学除碧波中学、外语学校外，均有奖教奖学捐赠收入。经查，两年共收到捐赠收入540万元（不包括挂往来账未结转的款项及实物捐赠），共支出911万元（包括以前年度余额），其中在奖教(发放所有教师奖金及过节费等福利)中共支出738万元（包括以前年度余额），占全部捐赠收入的81.10％，在奖学中共支出172万元（包括以前年度余额），占全部捐赠收入的18.90％。由于捐资人在自愿捐赠书中未注明奖教奖学基金具体用途，导致社会捐资助学款用于奖教支出比例较大。

       对于上述问题中违反财政财经法规的行为，我局已另行出具审计决定书进行处理。

       三、审计意见及建议

       （一）各有关学校应合理编制预算和科学配置学校资源，保证教育资源的有效配置和使用效率的提高。有关部门在制定教育政策措施、配置公共教育资源时关注对各校的均衡发展，有效遏制校际之间教育差距扩大的势头。制定学校场馆、设备配置标准，改变教育经费在各校之间投放不够均衡的状况。有关部门要做好中小学学位需求的年度增长预测，将基础教育在普及化基础上向均衡化迈进，有效整合公共教育资源和社会教育资源。

       （二）加强对教育经费的管理和使用，建立教育投入的绩效审计长效机制。市教育局及有关部门加强对教育经费的使用监督及对专项资金使用情况的综合评价，杜绝预算编制与预算执行脱节的情况，提高财政资金使用效益。

       （三）合理调配教学设备，做到物尽其用，财尽其功。建议市教育局对学校设备统一调配管理，制定合理的教学设备配置标准，全面掌握我市中小学设备配置及使用情况，在更新设备尤其是批量更新前，应做好充分的调查论证工作，对尚能使用的设备，可以组织统一捐赠。建议有关学校转变重采购轻管理的思想，坚决杜绝购置设备闲置不用的现象，加强对电教设备、设施的维护和管理，提高利用率，节约财政资金。

       （四）办学体制和管理体制未能适应目前教育发展的需要，合作办学和承办配套学校缺乏配套的政策。建议有关部门切实加强对现有直属学校合作办学和承办配套学校的规范管理，认真进行办学过程监管，规范办学行为，健全合作办学和承办配套学校财务审计制度、收费标准及招生广告监督制度。深圳中学应制定健全合理的扶持民办教育的规章制度，避免造成财政资金的无偿支出。

       （五）加强固定资产的管理工作。建议各学校建立固定资产的后续控制制度，有关学校应及时补办固定资产入账手续，会计账与各校财产物资管理相统一，做到账实相符；市教育局应加强指导，使学校固定资产管理做到新购及时登记、定期清查盘点、闲置合理调配、报废严格把关。

       （六）加强学校预算外资金的管理。建议市财政部门将学校其他收入全额纳入部门预算，安排各学校的财政预算时，应当结合预算外资金收支情况进行统筹安排。各校实行统一津贴后，有关部门对奖教奖学基金用途应加以明确并完善管理办法。
       （七）各有关学校应将租金、合作办学等收入纳入经费账统一核算，严格按照《广东省预算外资金管理办法》及《深圳市预算外资金管理办法》的有关规定，及时上缴预算外资金收入。