财政简报第四十七期（2002年）

《财政简报》第四十七期

（总第144期）

　　三水市财政局办公室编               二OO二年十月十一日

对财政制度变革时期若干问题的思考

　　今年8月份，国家信息化领导小组将“金财工程”列为国家12个近期重点建设的业务系统之一。早于年初，我局已着手研制开发财政的业务信息应用系统，让信息化真正走进了财政的业务核心。这种先知先觉的做法，将带动着整个财政改革的创新。笔者有幸参与其中，对布置研究的问题未敢怠慢，现寄本文结合财政的新问题略表认识，如有不妥，敬请斧正。

　　———编制部门预算问题

　　随着改革步伐的不断深入，部分执行中的制度已不能满足发展的需要。例如：会计核算中心（以下简称“中心”）采用“单一帐套制”与会计管理法规是否相抵触一问，当今经济论坛中尚有学者争议。同样地，随着“中心”的成立、“数字化财政”的日渐完善，关于部门预算由“中心”编制还是由部门来编制的问题，近日在本局亦有所争议。拙见认为：部门预算编制权由各部门行使较合法、合理。究其原因是：

　　（一）符合财政法规

　　《中华人民共和国预算法》中关于预算编制和预算管理的章节，其字里行间是围绕着以各部门、各单位为预算编制主体来立法的。例如，第十七条规定：各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行，……。第十八条规定：各单位编制本单位预算、决算草案，……。改革固然要大刀阔斧，但尚未有新法规出台前，财政部门作为法规的主要制订者，应遵法、守法，切不可随意跨越法的栏柯。

　　（二）符合部门职能

　　《中华人民共和国预算法实施条例》第十七条规定：各部门、各单位编制年度预算草案的依据：

　　（1）法律、法规；

　　（2）本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署；

　　（3）本部门、单位的职责、任务和事业发展计划；

　　（4）本部门、单位的定员定额标准；

　　（5）本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。

　　以上条例明确了部门预算编制权谁属的问题，且其含义也十分清晰。各部门要根据历年的收入情况和下年的增减变动因素，预测本部门的收入，收入预算要按收入类别逐项核定，行政收费、预算外收入以及部门的其他收入也要核定到具体的项目。各部门要根据政府现有的经费开支政策和规定，测算本年各项支出，要按照年度变动因素和事项，分清轻重缓急测算每一级科目的支出需求，特别是专项的支出项目。可见，“中心”虽然掌握各部门、各单位的定员定额情况，以及公用经费的核定标准，但远不足以编制预算，且仅从“法”的角度来看也是不通的。

　　首先，依照《中华人民共和国会计法》第三十六条规定的含义，单位可在预算、资金的“三权”均未发生变化的前提下，将会计核算工作集中在“中心”，即单位与“中心”是一种委托代账的关系，“中心”只是一个代理记账的中介机构。

　　再者，让一个中介机构来代部门编制预算，不仅从预算管理的角度上削弱了单位的主体地位，而且也是与《会计法》和《预算法》的规定相悖的，所得到的法律支持是乏力的。

　　（三）符合“公共财政”要求

　　“公共财政”框架的建立，使我们打破了计划经济时代财政统收统支的旧局面，改变了政府大包大揽的传统分配观念与分配格局。假若部门的预算交由“中心”编制，换而言之，各职能部门的社会资源配置方式又是在政府的“行政控制力”下形成，这是违背“公共财政”要求的。部门编制预算并非单纯的以规定的标准核定人头经费、公用经费，更重要的是根据社会政治、经济运行的态势，制定部门的事业发展计划（包括收入与支出）专项资金。“中心”来履行预算编制的职能，或许对财政部门而言，是强化了资金的控制力，简化了资金管理的环节，但于各职能部门特别是事业单位而言其影响是深远的，因为“中心”不具备编制预算的条件：

　　1．欠必备的技术条件。部门预算编制需要涉及的政策是广泛的，且同时必须考虑它们在预算编制中所产生的影响。部门必须在充分考虑各项政策目标的基础上，进行综合的分析，权衡经济活动和政治气候对预算的影响和要求。这一点，对部门的资金使用数量、方向影响最深。即使在收入方面，部门也要预测各项支出及预期支出的归宿所影响到本部门收入的归宿，从而决定着部门事业发展的专项计划。试问：“中心”具备各不同部门不同类型的经济分析、预测人员队伍吗？不具备。哪么编制出来的预算合理否？科学否？

　　2．欠必要的时间条件。部门预算的编制必须要有经济运行周期的中、长期考虑，西方发达国家编制预算的时间一般是6—10个月。随着我们对“公共财政”概念的认识和加深，以及信息化理财的不断深入，财政编制预算的方法和方式必然会得到更新，从而也促使各部门必须改变现行预算编制时间仓促（只有1—3个月）、粗糙的局面。再问：“中心”具备时间条件为各部门编制预算吗？不具备。哪么编制出来的预算周详否？严密否？

　　————实施“阳光采购”制度的配套改革问题

　　“阳光采购”也称公共采购，是政府为维持日常政务活动或为公众提供公共服务需求，在财政的组织、监督下，以法定的方式和程序，用竞争性招标采购为主要方式，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品或提供服务的行为。本年6月，我国的《政府采购法》已正式颁布并于2003年1月1日执行。

　　政府采购制度作为财政制度的组成部分，在我局已经实施了一段时间并积累了一定的经验。日前，我市政府采购机构的管理与采购职能也已经按“公共财政”的要求相分离，管理职能依然由财政履行。政府采购制度的建立对财政管理体制带来了深刻的变革。因为采购制度的改革绝不仅仅是购买方式与支付资金方式的变换，它是现行财政资金管理方式的转变和延伸，是财政支出运行机制的改革，它的实施需要相适合的预算管理体制相配套。所以，政府采购制度的建立不能孤独地进行，应当将它置于整个财政预算支出分配管理体制中综合规划、配套改革。

　　（一）加强对采购预算执行的监督

　　实施政府采购制度后，财政监督将由资金形态向实物形态延伸，财政参与采购的管理不仅要制定采购的政策，财政人还要拓宽工作的领域，调整知识结构，要懂技术、懂政策、懂市场，对采购行为真正做到事前、事中、事后全方位的监督。

　　（二）建立相应的资格审核机制

　　公共采购工作中最主要的环节是：招标和审查竞标商的资格。对参加竞标的供应商进行技术水平、履约状况、信用情况进行严格的审查，是公共采购商品和劳务在质量和时效上的保证。因此，必须建立起一套相应的资格审核机制。

　　————关于财政投融资体系的探讨

　　政策性的财政投融资是政府为了实现其特定政策目的,以信用方式直接或间接投融资而产生的资金筹集和使用的活动。它是以国家为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政分配关系，其活动是财政活动的重要组成部分，只不过它是采用信用形式的特殊财政活动而已，它在目标和规则等方面与商业性金融活动有着质的区别。

　　财政投融资活动在日本有着相当成功的经验，其基本的方式是：在财政大系统之内设立政策性投融资机构，实行专家式的管理，按照国家发展战略和产业政策导向选择项目提供优惠贷款。战后的日本经济之所以能够高速增长，重要的一条是依靠政府政策性投融资有利地促进了产业结构的调整和经济的发展。

　　自我国十四届三中全会正式提出“政策性投融资”这一概念以来，各地的财政投融资体系在不断地改革以适应市场经济的要求。然而，我市的财政投融资体系尚未充分发挥起作用来。过去三年，我市还清了历年的上级巨额债务后，可谓元气大伤，如果全市各项事业的发展单纯依靠财政资金扶持，其发展速度是极其有限的。今年初，我市在解决三水医院基建款以及三水中学高中部基建款的方案中，选择了财政的投融资政策，以政府信用分别在商业银行贷款1亿资金给三水医院，贷款6千万给三水中学。这种政府融资方法很好地缓解了财政资金紧缺与需求膨胀的矛盾。但我市目前这种性质的融资渠道相当狭窄，不足以真正发挥政策性投融资的作用。也许有人会质疑：扩大这种投融资活动，会不会重蹈过去随意发放财政周转金的覆辙，形成新的财政风险。其实，防治风险关键是要有严密的审批制度、科学的预测能力，以及正确的政策导向，虽然过去财政发放周转金有过沉重的教训，但切不可因噎废食。

　　中国社会科学研究学院阎坤教授就如何完善财政投融资体系这个问题上，有其独特的见解。笔者认为，不妨参照其学说并借鉴实施。以下结合我市实际将严坤教授关于健全财政投融资体系的学说摘录点滴，以供参考：

　　（一）扩大政策性融资范围。根据市场经济国家的惯例，应广泛地吸引社会的闲置资金，逐步将邮政储畜存款、社会保险基金、保险公司基金结余以及一定比例的地方机动财力纳入财政投融资体系；按照现代化企业制度的要求，将国有资产投资、经营、管理分类，由出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，实行按股分红、以资分利，将国有资产收益纳入财政投融资范围。

　　（二）完善政策性融资方式。政策性投融资机构可以凭借政府良好的信誉、雄厚的实力，采取由政府授权或担保方式进行银行贷款、抵押融资、项目融资、金融融资、合资合作引资等筹措资金。

　　（三）完善政策性投资方向。重点投向基础产业和基础设施建设，由政府授权取得基础性设施项目的开发权，由政策性投融资机构以投资者身份通过招商、建立基金、合资等多种形式引进外资，加快基础产业、基础设施建设的发展。

　　（四）健全政策性投融资机构，完善政策性投融资的管理制度。将农业发展银行等政策性金融机构作为政策性投融资业务的主要执行机构，使之和财政部门原来下属的各类已明确在政策性投融资职能上定位的投融资机构共同形成一个密切配合、协调运作的有机整体，纳入财政大系统之内。投融资项目决策要实行专家式管理，财政、计划、银行等有关部门参加可行性分析研究，并逐步创造条件报同级人民代表大会审查监督。对全部政策性投融资活动，要实施严格的内、外部监督审计和责任制度。

（行政事业股供稿  何小玲主笔）

发送单位：广东省财政厅 佛山市财政局 三水市委 市人大 市政府  市经贸局

          各镇（区）财政所

（共印25份）