政府购买公共服务的实践

　　一、政府购买公共服务的典型实践
　　政府购买公共服务，是指将公共财政支出范围内的公共服务“外包”给社会主体，以契约形式来完成服务提供，其目的是引入市场及社会机制，借助市场主体的效率和专业化两项优势来解决一些领域公共产品短缺、质量绩效不高的问题。政府购买服务作为西方行政改革中的重要制度创新，已经广泛应用于西方各国的公共部门中。我国政府向社会组织购买服务还处在探索与研究的初步阶段，但政府对购买服务高度重视，9月30日，***《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》公布，明确了到2020年这项改革措施的目标任务。
　　正在实施的金华市区公共自行车系统，可以说是非常典型的政府购买公共服务一个实践探索：按照“政府承担、定向委托、合同管理、考评兑现”模式，采用政府购买公共服务的方式，政府将公共自行车服务整体打包委托给企业，由企业先行投资公共自行车的建设、运营、管理、维护等，政府逐年支付委托费用。公共自行车系统服务的公共性和运营的专业性，决定着它不适合由企业自主投资，也不适合由政府运营管理。因此金华市委、市政府对于建设运营模式的决策是非常科学的。
　　二、政府购买公共服务要取得成功任重道远
　　政府购买公共服务，本质上就是以财政支出的最小成本提供有效、公平的公共服务，根本目的在于满足公众的公共需求，而不是短期的政府绩效或部门利益。因此，制度化建设必须贯穿于每一步流程，包括购买决策、资金保障、运营管理、服务回应、考评反馈等，通过制度化平衡好政府和市场主体的关系，而任何一个流程的失衡，都会导致政府购买公共服务失败或“短命”。从现实看，国内从1996年开始试点政府服务外包工作也已有17年历史，但步履维艰，有些甚至不得不走上重新国有化的回头路。保证政府购买公共服务成功，仍然有许多工作要做，而这些具体工作也正是最难把握的：
　　1.政府的主动推进。政府部门不再是公共服务的直接提供者，但这并不意味着政府在购买服务过程中不起主导作用，而是恰恰相反。以公共自行车为例，不管是金华还是杭州，作为一项涉及多个部门的项目，没有地方政府最高层面的强力主导和组织运行其困难是可想而知的，政府的主导作用还体现在对公共服务的监管方面。
　　2.完善的决策机制。购买服务的范围、途径、内容和要求必须清晰明确。如上海浦东新区专门出台《关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》，对购买服务的资格准入、项目招标、合同签订、考核评估等作出明确规定。
　　3.透明和规范的购买流程。政府购买服务不同于一般政府购买项目，除了公开公正的招投标信息发布制度、严格的投标方资格审查制度以及招投标方式、程序和评估规则，还有很关键的是对购买服务项目的价格估算，这十分复杂困难。
　　4.有效的资金保障机制。政府购买公共服务运营成功的地区，基本上都将资金纳入财政预算。但在地方政府领导任期制和财政压力下，完全依靠政府补贴能否走的长远则面临挑战，这需要在处理好政府主导和适度市场化的关系下，尽可能依照商业主义的原则为公共服务提供资金补充，如杭州市把商业开发和公共自行车结合起来。
　　5.政府购买服务的合同管理和绩效考评机制。对于政府来讲，购买活动是否成功，取决于是否建立透明的购买流程和完善的监管机制。很多事实表明，市场化的供应模式不是一定比政府生产更加有效率和廉价。以公共自行车为例，根据《新华每日电讯》报道，当前国内很多城市都有公共自行车系统，但几乎都存在故障多发、车辆丢失的情况，如杭州每天需要维修的公共自行车超过2000辆，维修率达3%，维护维修费用占据过半成本。同时“潮汐”现象引起的还车难问题也难以彻底解决。因此要确保公共自行车的市民满意度、设施完好度、服务优质度，必须建立完善的合同监管及考评机制，这个机制既要防止社会组织过度依附政府，回到官僚化、低效率的老状况，又要避免市场主体唯利是图，不顾公共服务质量，损害政府公共形象。
　　6.公民的良性参与。公民对公共资源的关注和对公共财物的漠视两种态度并存，表现在公共自行车系统上就是高使用率和高故障率并存，如山西太原目前有近1.8万辆公共自行车，每车日均使用6~10次，最多时一辆车一天被借用了40次，随之相伴的是故障率居高不下，在抽查的车辆中故障率将近50%，而故障有近七成是人为原因造成。这除了需要加强宣传引导外，更需要从制度上加以规范，出台管理办法，明确公共财物损坏、遗失赔偿的详细标准等相关管理制度，并加强监管，以引导公民的良性参与。
　　这些都是政府购买服务成功与否的关键环节。于此同时，政府购买服务，政府不再是将公共资源直接转换为公共服务，需要政府打破自身垄断，改变传统的政府权威观，但政府购买服务本身并不能解决腐败问题，因此完善向全社会公开透明的运营方式和设立独立的第三方监督评估机制特别重要。
　　三、政府服务外包项目必须加强政府主导和市场运作的有机结合
　　购买服务与购买物资不同，完成公开竞标和业主选择，不是结束，而仅仅是开始，招投标流程完成后，后续的运营管理却路漫漫其修远兮，离不开管理机制和理念的长远建设。
　　首先，树立新的政府管理理念。要理顺政府与社会的职能关系，在新型公共服务体系中，政府与社会组织在购买服务过程中是平等的契约合作关系。要树立契约理念，实现传统管理思维向现代治理逻辑转变。同时政府部门要进一步加强责任意识，购买服务不意味着责任的转移，提供服务的责任仍然属于政府部门。
　　第二，加强对合同的刚性管理。对于政府来说，不仅仅是通过签订合同把服务项目转移出去，更重要的是对合同实施过程的管理。社会组织虽然承担服务供给的义务，但不承担公共责任，往往会忽视公共利益，引发责任危机。因此政府要成为“精明的买主”，对合同的服务项目内容和标准进行量化明确，对旅行合同的过程和结果进行刚性管理。
　　第三，适度的市场化运作。市场的趋利性和社会服务的公共性之间的矛盾，决定了政府不能通过合同外包把公共服务完全交给私有企业来自主提供，但考虑到财政负担等可持续因素，要允许公共服务提供者在具体的管理和运行过程中按照有限市场化原则多渠道地自行筹集资金。
　　第四，进行科学的绩效考评。公共服务具有非量化性、绩效滞后等特点，因此建立一套完善的考评体系和科学合理的考评机制十分关键。从公共自行车系统角度，考评内容要包括制度建设、人员管理、站点、锁车柱管理、设施维护、车辆状况、运转调度、站点卫生、客户服务、用户反馈等。考核方式及过程要尽量让公众参与其中。
　　第五，透明开放的监督管理。再严格的监管也比不过群众的眼睛，公开透明就是让全社会来监管，来管理，基于绝大多数人的公共评判，考核就会接近公正。正如清华大学公共管理学院有位教授所说：“政府购买服务，不仅是建立合同形成的问题，深层体现的是政府的职能定位、权力边界，以及政府与社会之间的关系。”
　　（作者：朱红 市旅游局局长）