珠海市人民政府办公室转发市财政局市发展改革局人民银行珠海中心支行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知

横琴新区管委会，各区政府（管委会），市府直属各单位：

市财政局、市发展改革局、人民银行珠海中心支行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》已经市人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻实施。实施过程中遇到问题，请径向市财政局、市发展改革局、人民银行珠海中心支行反映。

珠海市人民政府办公室

                            2015年10月17日

关于在公共服务领域推广政府和

社会资本合作模式的实施意见

市财政局  市发展改革局  人民银行珠海中心支行

  为改革创新公共服务供给机制，提升公共服务的供给质量和效率，在改善民生中培育经济增长新动力，根据《***转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《广东省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人民银行广州分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》（粤府办〔2015〕44号）要求，结合我市实际，现就公共服务领域推广政府和社会资本合作模式提出以下实施意见：

一、总体要求

为贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照***、***决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，加快政府职能转变，创新财政投融资机制，推广运用政府和社会资本合作模式，引导和鼓励社会资本参与公共服务供给，改革创新公共服务供给机制和投入方式，切实为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

二、基本原则

（一）政府引导，市场运作。政府向社会资本开放部分基础设施及公共服务部分项目，通过市场化运作，将政府的政策目标、社会目标与社会资本的运营效率、技术进步有机结合，提高公共服务的效率和质量。

（二）量力而行，注重实效。依据财政中长期规划，有序推进项目实施，控制政府支出责任，防止加剧财政收支矛盾。从项目全生命周期分析比较，确保采用PPP模式后有效提高公共服务效率和质量，降低项目成本。

（三）利益共享，风险共担。在利益分配和风险分担方面要兼顾效率和公平。科学合理设计项目风险分担机制，原则上项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本方承担，法律、政策和最低需求风险由政府承担，防止任何一方过分受损或超额获益，确保经济效益和社会效益相统一，为人民群众提供更好的公共服务。

（四）诚信守法，公开透明。实行阳光化运作，依法依规充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对各参与方形成有效监督和约束。

三、明确PPP模式的适用范围和运作方式

（一）适用范围。政府和社会资本合作模式主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度相对较高的基础设施及公共服务类项目。主要包括：能源、交通运输、水利、市政设施、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。其中在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

（二）运作方式。PPP项目具体运作方式主要有收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。主要包括以下类型：BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT（转让-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）、LOT（租赁-运营-移交）、BBO（购买-建设-运营）等。PPP项目具体运作方式不包括BT（建设-移交）类型。

四、规范政府和社会资本合作项目管理

（一）积极做好项目筹划储备工作。根据全市经济社会发展需要，按照项目合理布局、资源有效配置等原则，切实做好全市PPP项目的总体规划。市、区从适宜采取PPP模式的领域中，优先选择投资规模较大、有稳定现金流、收费定价机制灵活透明、市场化程度较高、需求长期稳定的项目，建立全市PPP项目储备库。

（二）开展项目评价与论证。各级财政部门要积极开展物有所值评价和财政承受能力论证，综合考虑公共服务需要、责任风险分担、项目产出质量、关键绩效指标、支付方式、融资方式和财政补贴等要素，从定性和定量等方面开展物有所值评价工作。对于政府付费或补贴的项目要开展财政承受能力论证，识别和测算项目的各项支出责任，科学评估项目对财政支出的影响，严格控制支出规模，有效防范和控制财政风险，确保本级实施的PPP项目每年需从预算中安排的支出责任（包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等）不超过本级一般公共预算支出的10%。

（三）规范选择项目合作对象。各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。严格按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商等方式，选择社会资本投资人。要综合评估合作项目社会资本投资人的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力和信用状况等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的社会资本投资人，并按照平等协商原则明确政府和社会资本投资人的权利与义务。

（四）规范项目合同管理。政府指定的项目实施机构要根据《合同法》、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）和《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）等规定与社会资本投资人签订项目合同，明确项目实施范围及期限、责任风险分担、项目的功能和绩效要求、产品和服务标准、价格和收费标准、补贴及调整机制、接管预案、到期处置、违约责任和争议解决程序等核心问题。如需变更政府出资或补贴、收费标准、延长合同期限等实质性内容的，由政府和社会资本方协商解决，但应保证公共服务的持续性和延续性。

（五）妥善解决争议。政府和社会资本投资人应全面考虑项目全生命周期内可能引发争议的情况，在合同中约定争议解决条款。发生争议或纠纷时，双方考虑长期合作大局，依法选择对抗性较低、规范性较强、有利于维护各方关系的解决方式。常见的争议解决方式包括：友好协商、专家裁决、仲裁、诉讼等。为维护公共安全和公共利益，除法律规定或另行约定外，争议期间双方应保障项目的持续稳定运营。

（六）开展项目绩效评价。各行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品和服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众公共参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效***、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施的相关信息，切实保障公众的知情权，接受社会监督。

（七）健全退出机制。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产评估、资产交割等工作，妥善做好项目移交，并组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本模式应用等进行绩效评价，按照相关规定公布绩效评价结果。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止时，应及时做好接管，保障公共利益不受侵害。

五、防范债务风险

按照《***关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（粤府〔2015〕43号）等有关规定，把化解存量债务与推广政府和社会资本合作模式结合起来，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，减轻地方政府债务压力。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

六、强化政府和社会资本合作的保障措施

（一）加强组织领导。各级政府要成立政府和社会资本合作工作领导小组，统一协调部署政府和社会资本合作模式的推广运用工作，各级部门要按照职能分工，负责开展相关领域工作。财政、发改、人民银行等部门要积极会同交通、水利、环境保护、市政园林、住房城乡建设、国土资源、国资、科技、教育、卫生、民政等行业主管部门，加强政策沟通协调和信息交流，加大宣传力度，营造推广PPP模式良好的舆论环境，确保政府和社会资本合作积极稳步推进。

（二）简化项目审核流程。要减少PPP项目审批环节，建立项目实施方案联评审核机制。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续。有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

（三）完善财政扶持措施。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合力确定。市和区政府可根据自身财力状况出资引导设立政府和社会资本合作融资支持基金，支持PPP项目发展，积极帮助符合条件的PPP项目纳入国家试点范围，争取相关资金和政策支持，完善项目财政补贴管理。

（四）做好综合金融服务。各级政府可择优选择金融机构作为PPP战略合作伙伴，鼓励和引导金融机构开展合作。鼓励政策性金融机构发挥中长期贷款优势，参与政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。灵活运用公司债券、企业债券、中期票据、定向票据、项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等方式进行项目融资。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、评估和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。