流动人口计划生育工作管理办法

第一条　为了加强流动人口计划生育管理工作，维护流动人口的合法权益，有效地控制人口增长，制定本条例。

【释义】本条是关于本行政法规立法宗旨的规定。

    《流动人口计划生育工作管理办法》（以下简称《办法》）的立法宗旨是：“为了加强流动人口计划生育管理工作，维护流动人口的合法权益，有效地控制人口增长。”这三方面内容构成了相互联系的有机整体，其中，“加强流动人口计划生育管理工作”，是立法的出发点；“维护流动人口的合法权益”，是流动人口计划生育管理工作中要遵循的原则；“有效地控制人口增长”，则是本《办法》所要实现的目的和要达到的最终目标。

    随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，我国流动人口大量增加（据有关部门估计，目前全国流动人口总量约有1亿左右）。人口流动，对于发展经济、繁荣市场、促进劳动力资源的合理配置，缩小城乡差别，推动社会生产力的发展，起着重要的作用，但同时也给计划生育管理带来许多新的问题和困难。因此，国家计生委及各级计生委都把流动人口的计划生育管理作为一项重要工作来抓。1991年12月26日，经***批准，以国家计生委主任令的形式颁布了行政法规《流动人口计划生育管理办法》，之后陆续召开了一系列会议，联合有关部门制发了综合治理的文件。各地在实践中也积极探索管理的好办法。全国29个地方计划生育条例中，对流动人口计划生育管理做了专章或专条规定的已有23个；全国已有27个省、自治区、直辖市制定了专门的流动人口计划生育管理办法；大部分地（市）、县也依照有关规定并结合当地实际情况制定了管理办法。

    由于形势的发展变化和流动人口的逐年增加，计划生育管理工作中一些新情况、新问题亟待对原《流动人口计划生育管理办法以》进行修改、补充或调整。1997年4月，国家计生委正式向***上报了《关于修改流动人口计划生育管理办法的请示》。经过一年多的调研论证，反复征求了各省与各有关部门的意见，几易其稿。1998年8月6日，***批准了本《办法》，并明确由国家计生委发布实施。国家计生委于1998年9月22日以张维庆主任令的形式正式发布了本《办法》。这是目前我国关于计划生育管理的唯一一部国家的行政法规，在法律效力上与以******令发布的行政法规是同等的。

    流动人口计划生育管理是整个计划生育管理工作的重要组成部分。由于目前流动人口占全国总人口的比例已近十三分之一，其中处于育龄期特别是已婚育龄人员占很大比例，其执行计划生育法规和政策的情况，对于有效控制人口增长有着重要影响。因此加强流动人口计划生育管理工作是非常必要的。

    此次发布的《办法》关于立法宗旨的规定，在1991年《流动人口计划生育管理办法》的基础上，增加了“维护流动人口的合法权益”的规定，既体现了对流动人口合法权益的重视，也是对流动人口计划生育管理工作中须遵循的原则要求。各级政府及有关部门、单位，应树立管理与服务相结合的思想，认真按照本《办法》的规定，既严格履行职责，又要“与民方便”，不得以管理为由侵犯流动人口的合法权益。流动人口在履行本《办法》规定的义务的同时，也应该根据本《办法》及有关法律法规维护自己的合法权益。

    第二条　本办法适用于现居住地不是户籍所在地，异地从事务工、经商等活动或者以生育为目的异地居住，可能生子女的已婚流动人员（以下简称已婚育龄流动人口）。

    【释义】本条是关于《办法》适用范围的规定。

    确定本《办法》的适用范围的原则是既要加强管理，又要与民方便。适用范围不是越大越好，而是应当实事求是，从计划生育管理的实际需要与可能出发，突出重点，规定一个适当而且明确的适用范围。

    法律的适用范围，是指法律所适用的效力范围，通常包括空间范围、时间范围和对象范围三个方面。在立法上一般从对象范围方面加以规定。本条规定从以下几个方面界定了本《办法》的适用范围，也就是流动人口计划生育工作的管理对象：（一）现居住地不是户籍所在地；（二）异地从事务工、经商等活动或者以生育为目的异地居住；（三）可能生育子女的；（四）已婚育龄人员。具体说来：

    （一）“现居住地不是户籍所在地”

    这是指流动人口居住地域的变化。一般以跨乡（镇）以上行政区域的流动为起点，包括跨乡（镇）、跨县（市）、跨地（市）、跨省（自治区、直辖市）。对于同一乡（镇）或者同一县（市）之内跨越国境的流动不在此范围；目前城市中大量存在的人户分离，但仍居住、工作在同一城市的情况，也不属于此范围。

    （二）“异地从事务工、经商等活动或者以生育为目的异地居住”

    这是关于流动目的的限定。其中，“异地从事务工、经商等活动”，指流动人口离开户籍所在地，是为了到异地机关、企、事业单位、社会团体及个体工商户、居民家中从事务工，获得工资收入，也包括自己独立经商、办企业取得收入等情况；“以生育为目的异地居住”，指流动的目的就是为了生育，当然其中有属于符合计划生育政策法规规定的情况，也有属于违反规定的情况。很显然，这里排除了因公务出差、就医、上学、旅游及从军等异地居住的情况。对于“三无人员（即无固定居所、无固定工作、无合法证件）”，从社会角度来说属于综合治理的范畴，就其生育行为，则计划生育部门负有管理职责。

    （三）“可能生育子女的”

    这要从主、客观两个方面来理解。客观上的标准比较好把握，即指处于育龄期的、有生育能力的人员；主观方面即指有生育意愿的，但具体情况比较复杂，特别是一部分虽然采取了节育措施，但主观上仍存在生育愿望的，需要管理者根据实际情况来判断。

    （四）“已婚育龄人员”

    这是前面三项限定条件的落脚点，其中，“已婚”，界定了管理对象的年龄下限，按照《婚姻法》第五条规定：“结婚年龄，男不得早于22周岁，女不得早于20周岁。”（有些民族自治区域对结婚年龄做了变通规定，为男20周岁，女18周岁）即对于流动人口计划生育工作的管理对象，年龄起点一般为男22周岁，女20周岁；“育龄”基本界定了管理对象的年龄上限，从公认的医学角度划分，女性15～49周岁为育龄期（男性尚无确切标准，管理中可参照女性年龄标准），即流动人口计划生育管理对象的年龄上限一般为49周岁。

    关于未婚的流动人口，只规定了外出前应办理流动人口婚育证明的义务，只要不发生未婚怀孕、生育，就不属于流动人口计划生育工作的管理范围。

    第三条　地方各级人民政府统一领导本行政区域内流动人口计划生育管理工作，组织、协调有关部门对流动人口计划生育工作实行综合管理并提供必要的保障。

    地方各级人民政府应当将流动人口计划生育管理纳入本行政区域内人口和计划生育工作目标管理责任制。

    【释义】本条是关于地方人民政府流动人口计划生育管理职责的规定。

    计划生育是一项复杂的社会系统工程，需要全社会齐抓共管，综合治理。流动人口的计划生育管理难度更大，它既是流动人口管理整体工作的一部分，也是计划生育工作的重要组成部分。各级党委政府及领导不能片面认为“管理越多，负担越重”，既要看到流动人口给社会、给计划生育工作带来的负效应（负担和困难），更应看到流动人口对当地经济、社会发展的积极作用。流动人口中大多数是农民群众，广大农民离开土地转移到非农业生产领域，是经济社会发展中的一个历史性进步。对于一定阶段出现的人口流动盲目无序状态，应积极引导，合理调节流动人口的数量、流向和生育趋势等，为经济和社会发展创造一个良好的人口流动秩序和环境。

    本条规定，“地方各级人民政府统一领导本行政区域内流动人口计划生育管理工作”，意指地方各级人民政府（包括省、地、县、乡四级）是流动人口计划生育管理工作的领导机构，对各自所辖的行政区域内的流动人口计划生育管理工作负有领导职责。也就是说，地方各级人民政府要贯彻有关流动人口计划生育管理的政策和法规，结合本地实际，在法定权限内制定流动人口计划生育管理的规定，从宏观上保证所辖行政区域内流动人口的生育得到有效控制，从微观上使各项管理措施得以落实。

    地方各级人民政府的主要职责包括以下几方面内容：

    （一）“组织、协调有关部门对流动人口计划生育工作实行综合治理”

    地方各级人民政府要把流动人口计划生育工作当作一件大事来抓，纳入流动人口综合治理总体方案之中，与其他各项工作同部署、同要求、同考核、同奖惩。明确各有关部门，主要是公安、工商行政管理、劳动就业、卫生、城建、房管等部门在流动人口计划生育管理上的职责分工，对于工作中出现的问题与困难要及时出面协调解决，定期督促检查、考核各相关部门职责履行情况。这既是做好流动人口计划生育工作的重要途径，也是一条重要原则。

    （二）“提供必要的保障”

    也就是指人、财、物的投入。流动人口管理难度大，要想管理好，就要多投入，还必须有一定的机构、人员做保障。计划生育系统现设的机构、编制、人员，是根据常住人口规模配置的。因此，目前一些流动人口相对较多的地方，在计划生育系统内部成立了流动人口计划生育管理机构。在一些省和大、中城市，成立了流动人口综合管理机构，形成了“政府牵头、公安为主、各方参与、综合治理”的局面，对流动人口管理工作实行统一领导、统一管理、统一收费的“三个统一”，并将流动人口计划生育管理纳入其中。

    从经费来说，除了各级地方人民政府要有必要的投入外，目前约有16个省（自治区、直辖市）政府规定可以收取一定数量的流动人口计划生育管理费，一般每人每月1～5元不等；也有的省（市、区）是从统一收取的流动人口管理费中划出一定比例给计划生育部门用于流动人口计划生育管理。这两种做法都是可行的。

    （三）“将流动人口计划生育管理纳入本行政区域内人口和计划生育目标管理责任制”

    流动人口计划生育目标管理制，即在一定地域范围内，将流动人口计划生育工作任务分解为科学的指标体系，并组织各级人民政府计划生育部门和有关部门以及村（居）委会等基层单位共同落实。流动人口计划生育目标管理目标的制定、实施、考评几个方面。对达到工作目标的单位和个人，当地人民政府应予以表彰和奖励；对因工作不负责任，未达到计划生育目标管理要求的单位和个人，也应依照有关规定予以处理。

    流动人口计划生育目标管理责任制，一般分为纵向和横向两类。纵向目标管理责任制是指各级政府和计划生育部门签订目标管理责任状，横向目标管理责任制是指各级政府与本级政府的各有关职能管理部门签定目标管理责任状。许多地方的乡（镇）人民政府和街道办事处还与辖区内聘用、招用流动人口的单位签订流动人口计划生育管理责任状。

    把流动人口计划生育管理纳入到地方人口与计划生育目标管理责任制中去，这是强化流动人口计划生育管理机制的一项重要措施。对流动人口计划生育实行目标管理，有利于落实现居住地管理为主的原则（即由现居住地负责对流动人口计划生育工作的日常管理），有利于明确各级政府、各有关部门、单位、团体及有关责任人的工作职责，能进一步调动各方面的积极性，更加有效地强化流动人口计划生育管理中各个环节的工作。

    第四条　***计划生育行政管理部门负责全国的流动人口计划生育管理工作

    县级以上地方各级人民政府计划生育行政管理部门负责本行政区域内流动人口计划生育管理工作。

    【释义】本条是关于流动人口计划生育工作主管机关的规定。

    按照目前的国家机关及地方机关机构设置，“***计划生育行政管理部门”，即国家计划生育委员会主管全国的流动人口计划生育管理工作；“县级以上地方各级人民政府计划生育行政管理部门”，即地方各级计划生育委员会(局)主管其所在行政区域内的流动人口计划生育管理工作，包括流出的流动人口与流入的流动人口两部分。

各级计划生育行政管理部门在流动人口计划生育管理上的主要职责是：负责组织实施国家有关流动人口的计划生育管理方面的政策、法规，根据本地区实际情况，制定具体的实施办法；深入基层调查研究，总结经验，提出工作计划，指导和实施本辖区的流动人口计划生育管理工作；分析流动人口和流动人口计划生育管理工作形势，定期向同级党委、政府提出报告和建议，发挥职能部门的参谋作用；协调有关部门制订本地区流动人口计划生育管理工作的职责分工，并协助政府组织实施和监督检查；会同有关部门做好流动人口计划生育技术服务和优生优育、生殖保健的指导；根据有关法规规定的要求，做好流动人口计划生育统计考核工作；编制流动人口使用的药具供应计划，负责组织货源，保证及时供应；做好流动人口计划生育事业经费的管理工作等。

    第五条　县级以上人民政府公安、工商行政管理、劳动就业、卫生、房产管理等行政部门应当配合同级计划生育行政管理部门，在各自的职责范围内做好流动人口计划生育管理和服务工作。

    【释义】本条是关于各有关部门流动人口计划生育管理职责的规定。

    本《办法》对有关行政管理部门列举了公安、工商行政管理、劳动就业、房产管理五个部门，并不等于实际管理中仅此五部门才负有流动人口计划生育管理的职责，而是根据实际情况，列举了这五个主要、重要的部门。所以在这条的文字表达上，五个有关部门之后还有一个“等”字，还有哪些部门应该承担流动人口计划生育管理职责，各地可结合实际做出具体规定。

    对有关部门的具体职责与法律责任，本《办法》第十条、第二十三条分别做出了规定。

    第六条　流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和居住地的地方人民政府共同管理，以现居住地管理为主。

    流动人口现居住地的地方人民政府负责对流动人口计划生育工作的日常管理，并将流动人口计划生育工作纳入当地计划生育管理。

    【释义】本条是关于流动人口计划生育管理原则的规定。

    本条第一款，确定了两个管理原则：一是共同管理的原则，二是现居住地管理为主的原则。

    （一）“共同管理原则”

    包括两层意思：一是流动人口户籍所在地与现居住地共同管理，如《办法》第七条、第八条、第九条、第十三条、第十四条等；二是各有关部门和单位、个人要配合计划生育部门实行共同管理，如《办法》第五条、第十条、第十一条、第十二条等。

    （二）“现居住地管理为主的原则”

    这是多年实践经验的总结，是流动人口计划生育管理的一个重要原则。流动人口的生活、工作主要是在现居住地进行，其劳动贡献、纳税也是为现居住地做出的，所以现居住地应当对其承担主要的管理与服务责任。而且由于流动人口不仅限于省内流动，相当一部分是跨省流动，有些流动人口现居住地与其户籍所在地相距遥远，对其计划生育管理，户籍所在地难以及时掌握信息并提供日常管理与服务，而由现居住地负责对流动人口计划生育日常管理与服务，同户籍所在地比较，相对要容易和现实。所以，本《办法》在“共同管理”原则的基础上又突出强调了“以现居住地管理为主”的原则。

    本条第二款是对“以现居住管理为主”原则的具体解释。具体说来，包括两方面内容：

    （一）负责对流动人口计划生育工作的日常管理

    这项工作主要是由现居住地的乡（镇）人民政府、街道办事处来承担，包括：进行人口与计划生育宣传教育，查验《流动人口婚育证明》，了解已婚育龄人员的计划生育情况，组织有关单位为已婚育龄人员提供避孕药具，定期为已婚育龄人员进行避孕节育、优生优育及其他生殖保健服务，指导计划外意外妊娠的妇女及时采取安全的补救措施；与流动人口户籍所在地建立联系，及时将已婚育龄流动人员的避孕节育及生育情况向户籍所在地的乡（镇）人民政府或街道办事处通报。

    （二）将流动人口计划生育工作纳入当地计划生育管理

    现居住地要将流动人口计划生育工作做为整个计划生育工作的重要组成部分，摆上重要议事日程，纳入当地的人口与计划生育目标管理责任制之中，与其他工作同安排、同落实、同考核、同奖惩，对有关部门和单位的职责落实情况要经常进行监督和检查。

    第七条　成年流动人口在离开户籍所在地前，应当凭合法的婚姻、身份证件，到当地县级人民政府计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处办理婚育证明。

    婚育证明的内容应当包括：姓名、性别、年龄、婚姻状况、居民身份证号码、生育状况、落实节育措施状况、计划生育奖罚情况等。

    【释义】本条是关于流动人口办理婚育证明义务的规定。

    要求成年流动人口离开户籍所在地前须办理《流动人口婚育证明》，这一方面是为了户籍所在地掌握所辖行政区域内管理对象的外出信息，做好流动人口应掌握的政策法规、享有权利与义务的宣传指导，并与之建立联系；另一方面，婚育证明，是现居住地了解流动人口有关计划生育信息的客观依据。根据婚育证明，现居住地易于及时了解流动人口的有关计划生育情况，便于有针对性地及时进行管理和提供服务。

    本条第一款对办理婚育证明做了规定，具体包括如下含义：

    （一）办证范围

    成年流动人口。关于“成年”概念，按《民法通则》第十条规定：“18周岁公民是成年人。”即，18周岁以上公民外出前须办证；办证人员的年龄上限应与本《办法》第二条适用范围的规定一致，即49周岁。这个办证范围，大于本《办法》第二条规定的适用范围，因为成年流动人口不仅是包括已婚育龄人员，其中还包括18周岁以上的未婚人员。当然，流动的目的应符合第二条中规定的“异地从事务工、经商等活动或者以生育为目的异地居住”的情况。本《办法》规定这样一个办证范围的目的，是为了扩大了解掌握信息的人群范围，并可以进行广泛的宣传教育。因为目前人口流动的一个趋势是离开户籍地的时间越来越长，年龄18周岁以上公民或其他未婚的公民外出，在一段时间以后他（她）的婚姻或生育状况可能有所变化。提前进行宣传教育，使他（她）们了解自己关于生育的权利、义务，掌握一些婚育知识，不仅有利于计划生育的管理工作，而且于本人也是有益的。

    （二）办证时间

    成年流动人口离开户籍所在地前。

    （三）办证机构

    成年流动人口户籍所在地的县级人民政府计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处（具体由乡（镇）人民政府或街道办事处的计划生育部门承担［以下同］）。

    （四）办证凭据

    成年流动人口个人的《居民身份证》，已婚者持《结婚证》，还应有其所在村（居）民委员会出具的计划生育情况证明。

    （五）证件名称

    根据本《办法》确定为《流动人口婚育证明》。

    本条第二款规定了婚育证明的内容，包括：姓名、性别、年龄、婚姻状况、居民身份证号码、生育状况、落实节育措施状况等情况。

    关于《流动人口婚育证明》格式，本《办法》第二十五条规定“由***计划生育行政管理部门统一制定”，意指全国将实行统一的流动人口婚育证明。

    办证机构收到成年流动人口办理婚育证明的申请后，应当及时进行审核办理或者予以相应答复；关于办证费用，本《办法》没有载明，经有关部门核定批准，收取一定的工本费是法律许可的，但必须严厉禁止借办证之机搭车收费及乱收费。

    国家计划生育委员会正在制定《流动人口婚育证明管理规定》，作为本《办法》的配套规章，具体规范有关婚育证明的办理、查验、收费、负责制等内容。

    第八条　成年流动人口到现居住地后，应当向现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处交验婚证明。现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处查验婚育证明后，应当依照本办法第二条的规定，对已婚育龄流动人口予以登记，并告知其接受当地乡（镇）人民政府或者街道办事处的管理；婚育证明不完备的，应当要求补办。

    【释义】本条是关于流动人口交验婚育证明义务和现居住地查验婚育证明职责的规定。

    关于流动人口交验婚育证明的义务，本条规定，“成年流动人口到现居住地后，应当向现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处交验婚育证明”，包含以下两层意思：

    （一）成年流动人口到达现居住地后，应主动交验婚育证明。对于交验证明的具体时限本《办法》未做规定，国家计划生育委员会制定的《流动人口婚育证明管理规定》，将对此做出具体规定。

    （二）验证机关是现居住的乡（镇）人民政府或街道办事处。关于现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处查验婚育证明的职责是：

　　1. 查验。对所有符合本《办法》第七条规定的办证对象，即成年流动人口的婚育证明进行查验。结合计划生育工作重点管理对象的需要，实际查验的重点人群是流动人口中的已婚育龄妇女。

    2．登记。对符合本《办法》第二条规定的对象，即已婚育龄人员进行登记。

    3．告知。已婚育龄流动人员到现居住地后，对其进行有关计划生育方面的权利、义务的宣传，这也是在户籍所在地宣传基础上的再宣传，使流动人口能够了解自己的权利与义务，配合管理。

    4．对婚育证明不完备的应当要求补办。这条规定包括现居住地乡（镇）人民政府或者街道办事处于日常管理中，或为了解情况，主动查验婚育证明时，对应当办证而未办证的成年流动人口，有权力要求其补办证明。

    第九条　流动人口现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处应当向其中的已婚育龄流动人口进行人口与计划生育宣传，并组织有关单位向育龄夫妻提供避孕节育措施服务。

    【释义】本条也是关于现居住地乡（镇）人民政府和街道办事处职责的规定。

    本《办法》关于户籍所在地与现居住地职责规定的写法，与1991年的《流动人口计划生育管理办法》相比有较大变化，即没有采取专条、集中的写法，而是分散于若干条目中，有的是体现在流动人口的权利义务规定条款中。所以，对于户籍所在地与现居住地的管理部门来说应注意这点，全面掌握并履行好自己的职责。

    本条规定了现居住地的两项职责：

    （一）向已婚育龄流动人口进行宣传教育，包括流动人口在计划生育方面的权利义务、避孕节育、优生优育等知识。

    （二）组织有关单位向育龄夫妻提供避孕节育措施服务，指现居住地应当组织或指定具备一定资格的计划生育技术服务机构或医疗保健机构向已婚育龄流动人口提供避孕节育、优生优育及有关生殖保健的咨询与技术服务，包括定期进行的环情孕情检查，对检查中发现的疾病应予以指导治疗。

    第十条　有关部门审批成年流动人口的暂住证、营业执照、务工许可证等证件时，应当核查其现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处查验过的婚育证明，并将审批结果通报其现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处；没有证明的，不得批准。

    【释义】本条是关于有关部门职责的规定。

    “有关部门”，即指公安、工商、劳动就业、卫生、房管等部门。有关部门在流动人口计划生育管理方面的职责是：

　　（一）核查婚育证明

    有关部门在审批成年流动人口的暂住证、营业执照、务工许可证等证照时，应当首先核查其经现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处查验过的婚育证明；对于持有婚育证明而未经乡（镇）人民政府或者街道办事处查验的，应要求其先去交验证明。这是经多年实践证明，在流动人口计划生育管理中较为有效的制约手段。将婚育证明与办理其他证件挂钩，有利于保证流动人口履行办证与交验证明义务，有利于保证计划生育管理、服务的到位，这也是综合治理原则的具体运用。

    （二）通报情况

    有关部门要将审批成年流动人口有关证照的结果，及时通报当地的乡（镇）人民政府或者街道办事处。具体通报形式与时间可由各地自行规定或基层单位相互协商确定。

    （三）对没有婚育证明的，不得批准

    对这种情况，有关部门也应及时向当地乡（镇）人民政府或者街道办事处通报。

    第十一条  与已婚育龄流动人口形成劳动关系的用人单位和个人负责被招用的已婚育龄流动人口的计划生育管理工作，并接受其现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处和县级以上地方人民政府计划生育行政管理部门监督检查。

    【释义】本条是关于雇用流动人口单位与个人的责任与义务规定。

    这里的“用人单位和个人”，包括：国家机关，企业事业单位，社会团体等法人单位及其他单位，个体工商户及其他雇用流动人口、形成劳动关系的各种情况，如雇用家庭服务员等。本《办法》规定用工单位和个人在流动人口计划生育管理上的责任与义务，是因为流动人口到现居住地后，在生产、经营或工作、生活场所内为其提供劳务服务，用工单位和个人最了解流动人口的有关情况，也最便于配合有关部门对流动人口进行计划生育管理。用工单位和个人在对流动人口进行日常用工管理的同时，应把计划生育作为其中一项内容，这是法律赋予用工单位和个人的责任与义务。用工单位和个人对流动人口的计划生育管理，应在有关部门的指导下进行，并接受监督检查。

第十二条  向已婚育龄流动人口出租或者出借房屋的房主，应当配合其现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处做好已婚育龄流动人口计划生育管理工作。

    【释义】本条是关于向流动人口出租或出借房屋的房主的责任的规定。

    随着改革开放和经济建设的发展，人口流动越来越频繁，数量也越来越大。多数流动人口到达现居住地后，都要向某一单位或个人承租或承借房屋居住，其有关计划生育的情况，提供房屋的“房主”较容易了解。所以有必要规定“房主”在流动人口计划生育管理方面的配合责任，从而有利于督促“房主”配合有关部门的工作。

    所谓“房主”，包括两类：一类是单位，比如饭店、旅馆及各种机构、房产部门、物业管理部门等；一类是个人。“出租”，指收取租金，让他人暂住；“出借”，指无偿借用。对房主的要求是“配合”有关部门做好已婚育龄流动人口的计划生育管理工作，如督促承租或承借房屋的已婚育龄流动人口遵守有关计划生育的政策法规，及时到当地的乡（镇）人民政府或者街道办事处交验婚育证明，按要求参加避孕节育情况检查。发现计划外怀孕或计划外生育的情况及时向有关部门通报信息。有的地方要求房主在与流动人口签定承租或承借房屋的协议时，将遵守有关计划生育的政策法规等内容纳入，这种做法是可取的。

    第十三条  已婚育龄流动人口申请在现居住地生育子女的，应当在其户籍所在地的县级人民政府计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处按照当地有关规定办理生育证明材料。

    已婚育龄流动人口可以凭其户籍所在地的县级人民政府计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处出具的生育证明材料，在现居住地生育子女。

    【释义】本条是关于流动人口在现居住地生育有关问题的规定。

    由于户籍人数是地方制定人口计划方案的依据之一，所以本《办法》规定，已婚育龄流动人口如果拟在现居住地生育子女，应当回其户籍所在地有关部门办理生育证明材料。具体说来，已婚育龄流动人口虽然未在户籍地居住，但执行的生育政策仍然是户籍地所在的省（自治区、直辖市）计划生育条例规定的生育政策；已婚育龄流动人口户籍所在地的县级人民政府计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处应当按照当地有关规定，给予办理生育证明材料，无正当理由的，不得拖延办理或者拒办；对于何种情况的生育申请应到县级人民政府计划生育行政管理部门办理，何种情况应到乡（镇）人民政府，街道办事处办理，根据本省（自治区、直辖市）计划生育法规的有关规定执行。

    对于因婚姻关系形成事实迁移的人口（即俗称“农村女嫁城市郎”）适用何地的生育政策，即在现居住地还是在户籍所在地办理生育证明，一直是存有争议的问题。虽然个别省做出了流动人口可以执行现居住地的生育政策，在现居住地办理生育证明材料的规定，但多数地方未做这样的规定。现在，本《办法》做出由户籍所在地为流动人口办理生育证明材料的规定，这部分群众的合法生育权益应得到法律保护。在国家没有做出新的规定之前，各地都应按照本《办法》的规定执行。如果户籍所在地认为自己对于申请对象的情况不了解，可以发函或其他形式向其现居住地有关部门征询意见，而不应对申请对象的申请置之不理。

    本条第二款是对已婚育龄流动人口可以在现居住地生育的权利规定。对于办理了生证明材料的已婚育龄流动人口，现居住地有关部门应当视同当地人口，为其提供相应的服务。

    第十四条　已婚育龄流动人口现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处应当与其户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处建立联系，并将已婚育龄流动人口的避孕节育情况向其户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处通报；已婚育龄流动人口也可以自行将其现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处出具的避孕节育情况证明寄回户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处；已婚育龄流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处在了解已婚育龄流动人口避孕节育情况后，不得再要求其回户籍所在地接受避孕节育情况检查。

    【释义】本条是关于现居住地与户籍所在地相互配合职责的规定，并体现了维护流动人口合法权益的原则。

本条包含了以下三项内容：

    （一）现居住地通报情况的职责

    已婚育龄流动人口现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处应当主动与其户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处建立联系，联系的时间（一年几次）、方式（书面、电话等），本《办法》没有具体规定，各地可以自定，现居住地也可以按照户籍所在地的要求协商确定；联系的内容是通报已婚育龄流动人口的避孕节育情况以及生育情况等。这也意味着现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处有责任组织有关单位对已婚育龄流动人口提供避孕节育、优生优育及其他生殖保健服务，并建立必要的帐、卡、册等，对有关信息进行登记。这项规定有利于督促现居住地落实其对流动人口日常管理的职责，是“以现居住地管理为主管理”原则的具体化，也体现了对现居住地和户籍所在地相互配合的要求，是“共同管理”原则的具体化。　

    （二）已婚育龄流动人口可自行将避孕节育情况证明寄回户籍所在地

    这是本《办法》新增加的规定。在流入已婚育龄人口较多的地方，基层政府和计划生育部门对本地居民的日常管理任务已很繁重，而人力、财力又很限；有些已婚育龄流动人口由于各种原因没有参加现居住地组织的避孕节育等检查与服务，因此，允许已婚育龄流动人口自行到指定的计划生育技术服务或医疗保健机构进行孕情检查，并将避孕节育情况证明寄回户籍所在地，体现了管理的灵活性和便民的原则。

    按照本条规定，有资格出具“证明”的机构是已婚育龄流动人口现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处。但是，现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处不可能直接进行相应的检查和服务，它依据什么来出具这个证明呢？一般的做法是，由县以上计划生育行政管理部门指定本行政区域内若干计划生育技术服务机构和医疗保健机构作为定点检查和服务机构，流动人口中的已婚育龄妇女须在这些具备资格的机构进行检查，取得其出具的检查证明。对于指定的计划生育技术服务机构和医疗保健机构出具的避孕节育情况检查证明，也可作为有效证明；如果户籍所在地有要求的，可再到现居住地的县级计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处加盖流动人口计划生育管理专用章（章的式样各省、区、市自定）。其他形式的证明，应视为无效。

    关于避孕节育情况证明（有的地方称孕检证明、避孕节育服务报告单）的格式，目前国家计划生育尚未做统一规定，可先由各省（自治区、直辖市）自定。

    （三）户籍所在地在了解已婚育龄流动人口避孕节育情况后，不得再要求其回户籍所在地接受避孕节育情况检查。

    这也是本《办法》新增加的规定。体现了对流动人口合法权益的保护和便民原则。计划生育工作的目的是为改革开放和经济建设创造一个良好的人口环境，为经济建设和社会安定这个大局服务。流动人口外出务工、经商，许多人是跨省流动，与户籍所在地远隔千山成水，往返不仅路途遥远，且交通不便。如果户籍所在地要求这部分群众像常住人口那样，一年几次回乡参加孕检，虽然初衷是为了管理到位，但给流动人口却带来了诸多不便，既消耗了其时间、精力和财力，也影响了其在现居住地的正常生产经营和安定生活。所以，本《办法》做出这一禁止性规定，既是对流动人口合法权益的保护，也是对行政管理机关的约束，作为流动人口户籍所在地的乡（镇）人民政府或街道办事处必须遵守。不能强制要求流动人口回乡孕检，也不能因此就放任不管。户籍地还负有了解掌握流出人口信息的责任，须要求育龄妇女按期寄回孕检证明。

    对于“了解”的途径，包括两种：一是现居住地的通报，二是流动人口自行寄回的证明。

    第十五条　对已婚育龄流动人口中独生子女的父母的奖励，由其户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处，按照本省、自治区、直辖市的有关规定办理。

    【释义】本条是关于对流动人口中独生子女父母奖励的规定。

    本条所称的“已婚育龄流动人口中独生子女的父母”，是指已婚育龄流动人口中只生育了一个孩子，并领取了《独生子女父母光荣证》的父母。他们为国家的人口控制工作做出了贡献，国家应该给予一定的奖励。由于有关计划生育事业的各项经费，一般都是按照户籍人口数来核拨或统筹的，而且各省、自治区、直辖市的奖励标准也不一，因此本《办法》规定，流动人口中独生子女父母的奖励由其户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处，依照本省、自治区、直辖市的有关规定办理。现居住地有条件的，主要是指收取了流动人口管理费或浪潮难口计划生育管理费的地方，也可以承担对流动人口中独生子女父母的奖励。实践中有些地方已经在这样做。

    第十六条  已婚育龄流动人口计划生育情况统计，按照国家有关规定办理。

   【释义】本条是关于对流动人口计划生育统计的规定。

    对于流动人口计划生育进行统计的主要目的，是为了掌握总人口及人口变动情况，了解流动人口育龄妇女总人数及其婚姻状况、生育和避孕节育等情况。关于流动人口计划生育统计的原则和统计方法，根据1990年3月24日国家计生委、国家统计局发布的《计划生育统计工作实施办法》规定：（1）常住地和户籍所在地分离半年以上的流动人口由人所在的行政区统计，即由现居住地进行统计。（2）对有常住趋势的特殊情况由人所在行政区统计。这主要是指人户分离不到6个月，但肯定要长期居住下去的，如婚嫁等情况。（3）新生婴儿由其生母所属的行政区统计，即前两种情况的育龄妇女所生的孩子由现居住地统计。

　　第十七条　已婚育龄流动人口的节育手术费，有用工单位的，由用工单位负担；无用工单位的先由本人支付，凭其现居住地乡（镇）人民政府或者街道办事处证明，由本人在其户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处报销。

    【释义】本条是关于对已婚育龄流动人口的节育手术费报销的规定。

    该条规定分了两种情况：

    （一）对于用工单位的已婚育龄流动人口的节育手术费由用工单位予以支付。节育手术费，各级政府是按照常住人口数拨到户籍地，其中未包括流动人口计划生育手术费所需费用。由于物价上涨等原因，各地节育手术费用十分紧张，因此，本《办法》规定，如果流动人口有用工单位，节育手术费用应由单位负担，因为流动人口给现居住地创造了财富，做出了贡献，现居住地的用工单位应该支持流动人口计划生育工作，对于他们的节育手术费应该按照有关规定和标准予以报销。

    （二）无用工单位的先由本人支付，凭其现居住地乡（镇）人民政府或者街道街道办事处证明，由本人在其户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处报销。对于没有用工单位的人，其节育手术费用一般来讲在现居住地落实起来较为困难，因国家是按照户籍人口拨款的，因此，原则的规定是流动人口可以持现居住地的证明回户籍所在地报销。对于收取了流动人口管理费或流动人口计划生育管理费的地方，也可以适当支付这笔费用。

     对于未落实避孕节育措施而计划外怀孕的，其节育手术费用的负担，也按照户籍所在地的有关规定办理。

第十八条　在已婚育龄流动人口计划生育管理工作中做出显著成绩的单位和个人，由当地人民政府和计划生育行政管理部门给予奖励。

    对已婚育龄流动人口计划生育工作不负责任，未达到计划生育工作目标的单位和个人，由当地人民政府和有关部门按照本省、自治区、直辖市有关规定予以处理。

    【释义】本条是关于对流动人口计划生育管理工作中做出成绩的进行奖励和对于不负责任者如何处理的规定。

    （一）对于流动人口计划生育管理工作中做出显著成绩的单位和个人，由当地人民政府和计划生育行政管理部门给予奖励。本《办法》规定了有关部门、单位和个人在流动人口计划生育管理方面的职责、义务，各地也制定有流动人口计划生育管理目标责任制，对于认真履行职责、义务，切实抓紧抓好流动人口计划生育工作，并为流动人口提供热情服务的单位和个人应该给予相应的表彰和奖励。奖励的形式，可以包括精神鼓励和物质奖励等多种，如一次性发给一定数额的奖金、晋升职务、工资等。

    （二）对于工作不负责任，未达到工作目标的，要按照各省、区、市的有于规定予以处理。目前各省、区、市实行的计划生育工作目标责任制中，对于不认真履行职责、完不成工作目标的都规定了相应的责任条款。如，给予党纪、政纪处分，实行“一票否决”，行政过错责任追究等。该条为各地处理在流动人口计划生育工作中不负责任的单位和个人提供了法律依据。

    第十九条  已婚育龄流动人口中违反计划生育规定的，由其现居住地或者户籍所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处或者计划生育行政管理部门依照本省、自治区、直辖市的有关规定予以处理。

    已婚育龄流动人口因违反计划生育规定在一地受到处理的，在另一地不因同一事实再次受到处理。

    【释义】本条是关于对已婚育龄流动人口违反计划生育规定如何进行处理（罚）的规定。

    该条第一款包含了以下几项内容：

    （一）处理（罚）主体

    对违反计划生育规定的已婚育龄人口，其现居住地和其户籍所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处或者计划生育行政管理部门都有权对其进行处理。具体执行中，首先应遵循“现居住地管理为主”的原则；当出现管辖争议时，一般按照“谁先发现谁处理”的原则解决。

    （二）处理（罚）依据

    为实施处理（罚）决定机关所在的省、自治区、直辖市的有关规定。

    （三）处理（罚）对象

    即违反计划生育规定的已婚育龄流动人员。

    本条第二款规定了“一事不再罚”的原则，即违反了计划生育规定的流动人口一地依法受到了处理后，另一地不能因为同一事实再次对其时行处理。这是通行的法律适用原则，目的是为了保护当事人的合法权益。这里的“一事不再罚”，不仅包括不因同一事实再次受处理，而且还包括另一地不能因为一地已经做出的罚款或者征收计划外生育费数额较低未达到本地的标准而追收差额部分。

    对于流动人口中未婚人群违反计划生育规定的处理（罚），本《办法》未做直接规定，各地可以按照各省（自治区、直辖市）计划生育地方法规关于适用范围的规定进行处理（罚）。

    第二十条  伪造、出卖或者骗取婚育证明的，由县级以上地方人民政府计划生育行政管理部门给予警告，可以并处1000元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法所得3倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    【释义】本条是关于对仿造、出卖或者骗取婚育证明如何进行处理的规定。

    这里的婚育证明，即《流动人口婚育证明》；

    “伪造”是指无制作权的人，冒用有权人名义，非法制作计划生育证明的行为；

    “出卖”是指以谋利为目的非法销售婚育证明的行为；

    “骗取”是指隐瞒真实情况，或提供虚假情况从有关部门骗得婚育证明的行为。

    《流动人口婚育证明》，系由县级人民政府计划生育行政管理部门或乡（镇）人民政府、街道办事处出具的，属于国家机关公文。仿造、出卖或者骗取婚育证明，扰乱了流动人口计划生育管理工作秩序，应给以行政处罚，处罚的种类有两种：一是警告，二是罚款，二者可以并用。即对于一般情况的，给予警告处罚；对于情节严重的，警告同时可以并处1000元以下罚款；对于有违法所得的，要没收违法所得，还可以并处违法所得3倍以下的罚款。对于仿造、买卖婚育证明情节特别严重，构成犯罪的，要依据《刑法》第二百八十条关于仿造国家机关公文罪的规定追究刑事责任。

    第二十一条  不按照规定办理婚育证明，经其现居住地的计划生育行政管理部门通知后，逾期仍拒不补办或者拒不交验婚育证明的，由其现居住地的县级以上地方人民政府计划生育行政管理部门给予警告，可以并处500元以下的罚款。

    【释义】本条是对不按规定办理婚育证明的成年流动人口的处罚规定。

    本《办法》规定成年流动人口在离开户籍所在地前须办理《流动人口婚育证明》，到达现居住地后，应主动到当地乡（镇）人民政府或街道办事处交验《流动人口婚育证明》，办理登记手续，接受当地计划生育部门的管理，并凭证享受计划生育部门的服务。有关部门在对流动人口日常管理过程中，发现无婚育证明的，应要求其限期回户籍所在地补办。如在规定期限内拒不补办或拒不交验婚育证明，并仍在现居住地居住的，其现居住地县级以上地方人民政府计划生育行政管理部门可给予警告处罚；情节严重的，还可以并处500元以下罚款，并要继续督促其补办婚育证明。

    关于成年流动人口到达现居住地后，应在多少时限内到有关部门交验婚育证明，本《办法》未做规定。国家计划生育委员会正在制定《流动人口婚育证明管理规定》，将对此做出具体规定。

    第二十二条  拒绝为成年流动人口办理婚育证明或者为其出具假证明的，由当地县级以上人民政府计划生育行政管理部门责令改正，并可建议有关部门对直接责任人员依法给予行政处分。

    【释义】本条是对拒绝为流动人口办理婚育证明行为的处理规定。

    本办法规定成年流动人口在离开户籍所在地前，应当凭合法的婚姻、身份证件到当地县级人民政府计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处办理《流动人口婚育证明》。办理婚育证明时，成年流动人口应持本人《居民身份证》，村（居）民委员会出具的婚育情况证明（包括节育措施）等。对未缴清计划生育费或弄虚作假的，可暂缓办理或不予办理。成年流动人口在提供了合法的婚姻、身份证证件后，办证机关应给予办理婚育证明；在合法的婚姻、身份证证件之外，不得要求成年流动人口提供附加的材料或其他条件；无正当理由，不得拖延办理或拒绝办理。有关部门办理婚育证明，是具体的行政行为，当事人如果对此有异议，可依法定程序申请行政复议或提起行政诉讼。

    无正当理由拒绝办理或出具假证明的，属于玩忽职守或弄虚作假，都是违反有关法律法规的行为（如，《国家公务员暂行条例》第七章关于公务员“纪律”规定，各省、自治区、直辖市的计划生育条例（规章）都有所规定），应由县级以上地方人民政府计划生育行政管理部门责令改正；根据情节轻重，对直接责任人员，可建议有相应公务员管理权限的部门予以行政处分，行政处分的具体种类按照有关法律法规规定执行。

    第二十三条　县级以上人民政府公安、工商行政管理、劳动就业、卫生、房产管理等行政部门工作人员审批成年流动人口有关证件时，不查验婚育证明或者明知无婚育证明而予以批准的，依法给予行政处分。

    【释义】本条是对各有关部门工作人员不履行责任的处理规定。

     本《办法》规定有关部门在审批成年流动人口的暂住证、营业执照、务工许可证、卫生许可证等证件时，应当核查其现居住地乡（镇）人民政府或者街道办事处查验过的婚证明，并将审批结果通报当地计划生育行政管理部门。没有婚育证明的，不得批准，对婚育证明不完备的，要求其限期补办后方可批准。

    本《办法》强调了在办理有关证件时，流动人口出示的婚育证明必须是经现居住地的乡或街道办事处查验过的，有关部门的责任只是核查，这样规定考虑了有关部门在查验过程中的困难。

    本《办法》规定有关部门的工作人员在审批成年流动人口有关证件时，如果不查验婚育证明或者明知无婚育证明而予以批准，即不履行法定职责或不正确履行法定职责的，应当依法给予警告处分，做出行政处分的主体是不履行责任人所在的单位，计划生育行政管理部门可以建议有关部门对直接责任人依法给予行政处分。

    第二十四条　与已婚育龄流动人口形成劳动关系的用人单位和个人拒不履行流动人口计划生育管理职责的，由当地县级以上人民政府计划生育行政管理部门给予警告，可以并处1000元以下的罚款。

    【释义】本条是对拒不履行管理责任的用工单位和个人的处罚规定。

    本《办法》规定与已婚育龄流动人口形成劳动关系包括用工关系、租赁关系的用工单位和个人，要承担对流动人口计划生育管理的责任，即：负责对招用的已婚育龄流动人口遵守有关计划生育政策法规的督促与管理，并接受其现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处和县级以上人民政府计划生育行政管理部门的监督检查。

    本《办法》规定了对已形成了劳动关系，而不履行上述管理责任的单位和个人，由当地县级以上地方人民政府计划生育行政管理部门给予警告处罚；情节严重的，可以在警告的同时，并处1000元以下罚款。本条款中的“当地”是指流动人口与用工单位和个人事实形成劳动关系的场所所在地。依据《行政处罚法》对处罚主体的要求，本办法规定由县级以上人民政府计划生育行政管理部门行使行政处罚权，其他部门及县级以下单位无权行使处罚权。在执行中，既要严格执法，又要防止乱收费、乱罚款现象的发生。

    第二十五条　本办法规定的已婚育龄流动人口婚育证明格式，由***计划生育行政管理部门统一规定。

    【释义】本条是对统一流动人口婚育证明格式的规定。

    本《办法》规定流动人口婚育证明格式，由***计划生育行政管理部门统一规定，即由国家计划生育委员会统一规定。

    统一流动人口婚育证明格式是加强流动人口计划生育管理的重要措施之一。由于各地证明格式不统一，各搞各的证，造成流动人口证件混乱，真假难辨，查验困难，少数地方还存在乱发证、乱收费的现象。

    根据本《办法》，国家计划生育委员会正在制定《流动人口婚育证明管理规定》，将就办证范围、证明格式、印制与监制、如何发证、查验、工本费收取、有效期、换证日期及违反规定的处罚等，作出具体规定。

　　第二十六条　本办法自1999年1月1日起施行。1991年12月26日***批准，国家计划生育委员会发布的《流动人口计划生育管理办法》同时废止。

    【释义】本条是对《流动人口计划生育工作管理办法》生效时间的规定。

    确定法律、法规的生效期，主要有两种情况：一是自颁布之日起施行；二是滞后生效或延迟生效，即新的法律、法规在颁布后经过一定的期限才付诸施行，目的是为了宣传和做好法律、法规施行的准备工作。生效期是法律、法规的重要的组成发，它关系到其产生社会规范功能的起点，并对立法适用的有关方面产生重要的影响。

    本办法属于第二种情况，即本办法于1998年9月22日发布，1999年1月1日起施行。本办法还规定了国家计生委1991年12月26日发布的经***批准的《流动人口计划生育管理办法》同时废止，即在1999年1月1日起原办法废止，原办法有效期至1998年12月31日止。