权威解读全面构建我国土壤污染防治法律制度

　　2017年6月召开的第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议了全国人大环境与资源保护委员会提交的《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》。这是污染防治法律领域立法工作的又一重大进展。土壤污染防治法的出台，不但填补了我国环境污染防治法律，特别是土壤污染防治法律的空白，进一步完善了环境保护法律体系，更有利于将土壤污染防治工作纳入法制化轨道，以遏制当前土壤环境恶化的趋势，并为推进生态文明建设，实现绿水青山、建设美丽中国添砖加瓦。

　　一、草案制定的背景

　　防治土壤污染，直接关系到农产品质量安全和人民群众身体健康。土壤污染问题与大气、水污染问题同样受到全社会关注，土壤污染防治作为重大环境保护和民生工程，已经纳入国家环境治理体系。2005-2013年我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。全国土壤总的点位超标率为16.1%，耕地超标点位为19.4%，土壤污染已成为亟需解决的重大环境问题和全面建成小康社会的突出问题。对此，广大人民群众十分关注。

　　但就目前情况看，在依法防治土壤污染问题上，我国尚存在一些问题：部分土壤污染防治措施分散规定在有关环境保护、固体废物、土地管理、农产品质量安全等法律中，这些规定十分分散，缺乏系统性，其针对性和可操作性不强，无法满足土壤污染防治工作的客观需要，导致土壤污染防治工作无法系统有序地进行，使得土壤污染防治工作的效果大打折扣。同时，土壤污染所具有的隐蔽性、滞后性、累积性和地域性，以及治理难、周期长等特点，导致了土壤污染防治工作的复杂性。解决以上这些问题，需要一套系统、综合的法律对策、构建专门的法律制度、采取可操作的措施。对此，制定一部专门性的土壤污染防治法是系统解决上述问题的根本途径。

　　当前，土壤污染防治工作正进一步加强。***出台《土壤污染防治行动计划》，土壤污染状况详查和监测网络建设正按照相关规划不断推进，土壤污染防治标准体系正逐步建立，有的地方已出台了相关地方法规、规章，这些都有力地推动了全国土壤污染防治工作的深入开展，对土壤污染防治法的制定也具有极大的促进作用。

　　对于土壤污染问题，以***同志为核心的***高度重视，******多次就土壤污染防治和相关立法工作做出过重要批示。全国人大常委会认真贯彻落实******和***对土壤污染防治立法的***精神。本届初，在沈跃跃副委员长等领导的大力推动下，经中央批准，全国人大常委会将制定土壤污染防治法纳入十二届全国人大常委会立法规划，交由全国人大环资委负责牵头起草和提请审议。环资委在各有关方面的大力支持下，形成了《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》。

　　这一草案的提出，有利于尽早改变我国尚缺乏土壤污染防治专门法律的局面。

　　二、草案制定的意义

　　根据我国生态文明建设以及环境保护的总体要求，“草案”突出“以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度”，将立法作为解决土壤污染问题的根本性措施，立足于我国发展阶段的现实，着眼于国家的长远利益，使土壤污染防治工作有法可依、有序进行。

　　一是对土壤污染防治主要制度进行总体设计。在预防为主、保护优先、防治结合、风险管控等总体思路下，根据土壤污染防治的实际工作需要，设计法律制度的总体框架；二是有针对性的制定具体措施。根据土壤污染及其防治的特殊性采取了分类管理、风险管控等有针对性的措施，并规定了具体内容；三是解决实践中存在的突出问题。“草案”以问题为导向，总结土壤污染防治工作中存在的主要问题和实践中的有效经验，着力解决突出问题。

　　三、草案的主要内容

　　（一）落实土壤污染防治的政府责任。土壤污染防治需要各级政府按照中央统一部署，不断加大依法推进工作的力度。“草案”规定各级人民政府应当加强对土壤污染防治工作的指导、协调，督促各有关部门依法履行土壤污染防治管理职责，规定地方人民政府应当对本行政区域内土壤污染防治和安全利用负责，将土壤污染防治目标、任务完成情况，纳入生态文明建设目标评价考核体系以及环境保护目标责任制度和考核评价制度，作为考核人民政府主要负责人、直接负责的主管人员工作业绩的内容，并作为任职、奖惩的依据。“草案”确立了环境保护主管部门对土壤污染防治工作实施统一监督管理，农业、国土资源、住房城乡建设、林业等其他主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理的部门管理体制。

　　（二）建立土壤污染责任人制度。“污染者担责”是污染防治法律的主要原则，“草案”首先规定了一切单位和个人都有防止土壤污染的义务，应当对可能污染土壤的行为采取有效预防措施，防止或者减少对土壤的污染，并对所造成的土壤污染依法承担责任。鉴于土壤污染防治的特殊性，“草案”特别规定了土地使用权人有保护土壤的义务，应当对可能污染土壤的行为采取有效预防措施，防止或者减少对土壤的污染。“草案”针对农用地确立了以政府责任为主的制度设计，对建设用地确立了由土壤污染责任人、土地使用权人和政府顺序承担防治责任的制度框架。

　　（三）建立土壤污染防治主要管理制度。一是标准制度。“草案”明确要求建立和完善国家土壤污染防治标准体系，根据土壤污染的特殊性还要求制定土壤污染风险管控的国家标准，支持对土壤环境背景值和环境基准的研究；二是调查和监测制度。规定每十年组织一次土壤环境状况普查。为了弥补普查时间跨度较大的不足，还规定了***有关部门、地方人民政府可以择期开展部分地区土壤污染状况调查，以及国家实行土壤污染状况监测制度，建立土壤污染状况监测网络，统一规划国家土壤污染状况监测站（点）的设置；三是规划制度。规定在制定和修改土地利用规划和城乡规划时，应当充分考虑土壤污染防治要求，合理确定土地用途，规定将国家和地方的土壤污染防治工作纳入环境保护规划，有的地方还需制定专项规划。

　　（四）建立土壤有毒有害物质的防控制度。为了从源头上预防土壤污染的产生，“草案”建立了土壤有毒有害物质的防控制度，规定国家应当根据可能影响公众健康和造成生态环境危害的程度，对有毒有害物质进行筛查评估，公布重点控制的土壤有毒有害物质名录，此名录应当作为制定土壤污染防治相关标准和国家鼓励的有毒有害原料（产品）替代品目录的依据。同时，根据土壤有毒有害物质名录和其它有关情况确定并发布土壤污染重点监管行业名录和土壤污染重点监管企业名单，并对重点监管行业制定相应的管理办法，对重点监管企业提出了防控要求。

　　（五）建立土壤污染的风险管控和修复制度。“草案”根据不同类型土地的特点，分设专章规定了农用地和建设用地的土壤污染风险管控和修复，设置了不同的制度和措施。一是对农用地土壤建立了分类管理制度。规定按照污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。规定优先保护未污染的耕地、林地、园地、草地和饮用水水源地，将符合条件的优先保护的耕地划为永久基本农田，实行严格保护；安全利用类耕地集中地区应当采取制定安全利用方案，进行农艺调控、替代种植，开展协同监测，加强技术指导和培训等风险管控措施；严格管控类农用地应当采取划定特定农产品禁止生产区、调整种植结构、轮作休耕、退耕还林还草、退耕还湿、禁牧休牧等措施。二是对建设用地土壤建立了土壤污染风险管控和修复名录制度，确定国家和省级土壤污染风险管控和修复名录，列入名录的污染地块进行用途限制，规定了需要进行的风险管控和修复措施，以及修复的实施程序和修复过程中的污染防治要求。

　　（六）建立土壤污染防治基金制度。为了通过多种渠道、多种方式解决土壤污染资金问题。减轻政府责任，同时体现“污染者担责”的原则，“草案”规定，国家建立土壤污染防治基金制度，设立中央和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染治理和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定或者消亡的土壤污染治理以及政府规定的其他事项。规定对本法实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定或者消亡的污染地块，土地使用权人实际承担风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染治理。（全国人大环资委法案室 付莎）