今年以来，常州辖区银行业金融机构始终将地方政府融资平台清查作为风险防范工作的重中之重，认真组织开展全面细致的自查清理，积极有效推进平台贷款风险化解和定性的各项工作。总体看，通过开展平台贷款的自查清理及贷款新规的贯彻落实，常州地区政府融资平台贷款总量持续下降，短贷长用问题逐步改善，现金流覆盖明显上升，风险缓释措施逐显成效。
一、平台贷款风险管控工作取得明显成效
（一）贷款总量得到明显控制。银行贷款审批权限逐级上收，具有政府背景的融资平台贷款投放力度明显放缓，贷款总量呈现大幅缩减态势。截至2011年5月末，常州辖区61户地方政府融资平台贷款余额合计为692.07亿元，比年初减少49.91亿元。
（二）准入条件明显提高。银行严格执行政府融资平台贷款准入标准，设置城市排名、财政收入、税收增速、负债率、偿债率、债务率等准入指标，满足条件的项目才可申报、授信，县区级及以下政府平台贷款得以严格控制。
（三）内部风险管理明显加强。银行明确了贷款风险评估的制度、方法、要素、保障等相关要求，开展了风险隐患排查，对客户（项目）的偿债能力、担保能力、还款来源和担保效力进行严格评估，对自身无现金流、完全依靠财政兜底的项目一律停止授信，对有现金流的项目择优支持。
（四）贷款合规管理明显改善。银行规范了贷款担保、期限、利率、支付和资本金管理行为。新发放政府融资平台贷款期限全部限定在5年以内，利率普遍在基准利率基础上上浮5%，受托支付与自主支付之比为95.44:4.56，注重土地使用权抵押，企业项目资本金比例控制在40%-60%。
（五）信用风险明显缓释。常州辖区61户平台公司贷款中，固定资产贷款588.4亿元，流动资金贷款78.86亿元，其他贷款23.95亿元。按贷款质量分，正常类贷款656.85亿元，关注类贷款32.85亿元，不良贷款1.51亿元。关注类贷款和不良贷款余额分别比年初减少2.9亿元和0.31亿元。
二、自查清理工作中存在的问题和新动向
（一）特殊公司类贷款的转化主要为平台公司主管部门主导。由于地方政府融资平台均具有较强的政府背景和政府信用，政府主管部门具有很强的操控能力，客观上使贷款银行处于相对弱势地位。在特殊公司类贷款的转化中，有的平台贷款公司政府主管部门对转化为特殊公司类贷款的积极性不高，认为实质性的作用不明显，还是难以脱离平台公司贷款的监控，融资仍然受到限制。在一定程度上，在特殊公司类贷款的转化工作中，银行处于从属地位，主导型不强。
（二）特殊公司类贷款转化以现金流为认定标准尚有待于实践检验。从实际情况看，平台公司虽然拥有土地，符合转化为特殊公司类贷款的认定标准，但并未因现金流覆盖而对平台公司的日常管理产生实质性的影响。有的平台公司法人治理结构不到位，政企不分的经营机制未根本改观，行政色彩仍然浓厚，削弱了市场化运作的发展定位。
（三）平台公司的实际控制人仍是政府部门。受地方政府主导，有的平台公司对贷款项目不能完全参与管理，甚至承贷主体和资金使用者存在分离，实际第一还款来源仍旧依赖于地方政府的财政收入，且地方政府披露的财政收支状况、举债及偿贷情况非常有限，致使银行对偿贷来源评估和贷款风险监控存在困难。
（四）平台公司脱离银行贷款的社会融资有所增加。受贷款规模、还款期限重新确定和支付使用控制等措施影响，平台贷款公司在银行融资规模明显受限。银行机构多数采取只收不放、收多贷少的做法，使得企业的流动性受到影响，资金链较为紧张。具备一定条件的平台公司开始通过其他非银行机构渠道进行融资。如常州城市建设（集团）有限公司通过安徽国元信托在今年1月份发行企业债券3亿元，通过银河证券在今年4月末发行企业债券25亿元。
（五）监管部门对异地银行机构发放平台贷款的监控难以有效开展。由于常州辖区银行业金融机构逐步加强了对政府融资平台新增贷款的控制，不少平台公司纷纷转向异地银行（含省内、省外）寻求融资。在现有属地监管原则下，监管部门对这部分异地贷款的日常监控存在较大困难，尤其是对异地行的贷款授信、审批、发放以及资金流向监控等情况难以掌握。
（六）政府融资平台公司新动向值得重点关注。如地方政府通过成立新的平台公司，绕过名单制管理；平台公司通过压缩贷款业务，增加表外业务融资占比；政府主管部门通过缩减本地贷款，转赴异地融资，甚至发行债券或信托产品，增加非贷款融资比例；具有政府背景的平台公司通过合作的第三方企业向银行申请融资，信贷资金间接用于项目建设等。平台公司的上述行为，增加了贷款风险管控难度，侵蚀了清查成效，加大了平台贷款的风险。
三、完善信贷风险管控的政策措施分析
（一）明晰政府平台贷款近期及中长期监管要求
一是加强政府平台贷款自查清理的后续监管政策引导。自政府融资平台贷款自查清理工作开展以来，长期、持续、密集地严控平台公司在银行的融资业务，可能会因外部监管直接造成平台公司在近期出现资金断裂，进而影响到银行信贷资产安全。如何兼顾个体平台贷款公司的风险及地区政府融资的整体有序减少，还需出台更有针对性、更具实效的系统化的监管政策和举措。二是加强政府平台贷款的监管细分。要进一步缩小政府融资平台的监控范围，对于经营性项目、地方政府重点项目和自有资产抵质押的项目，在风险可控的前提下，适当放宽信贷支持。要适当实行分类指导、区分对待的原则，对经济发达、融资规模与经济实力相当的地区可考虑适当放宽，对经济基础较好、履约能力较强、信誉高的区域给予必要的政策倾斜。三是加强拨备提取、五级清分等监管手段的运用。要通过贷款权限审批、现场检查等一系列强制监管措施、手段的运用，继续保持强势监管，督促银行在与平台贷款的日常管理中掌握话语权，加强与平台公司的对接，尽快处置平台公司贷款的风险性问题。四是加强中小股份制银行发放异地政府平台贷款的日常监管。督促异地中小股份制银行机构合理确定融资平台贷款占比，对管理不完善、风险控制程度较低和资产规模不足的中小金融机构要禁止发放政府融资平台贷款。要重视政府融资平台公司异地行贷款从上升转为下降的趋势，加强政府融资平台企业及主管部门、银行机构间的信息互通，防范个别银行、尤其是异地银行抽回信贷资金而引发的风险。
（二）明确银行信贷管理的措施和手段
一是有效把控好政府融资平台的市场准入审批环节。银行机构上级行应督促指导基层行审慎报批地方政府融资平台贷款，采取更加严格、有效的信贷管理措施，真正发挥区域项目审批的比较优势和风险防范功效，稳妥审批，促使政府融资平台贷款风险管控长效发挥作用。二是切实采取简洁实用的防控措施和手段识别风险。银行机构间应本着信息共享、业务合作原则，真正实现对政府融资平台贷款信息的共享，建立贷款风险预警、定期通报等形式的信息交流机制。要尽可能地组建银团贷款，避免不合理竞争，联合管控授信总额和贷款资金使用情况，有效避免和防范政府融资平台贷款潜在的系统性问题。三是坚持总量控制、逐步压缩策略。从目前情况看，银行全面收回贷款不现实，平台公司也无能力完全脱离银行授信生存，但银行必须有持续性退出策略，授信政策中必须涵盖逐步退出内容。要确立长期性授信管理要求，并明白无误的向政府披露，促使政府配合平台贷款的清查，巩固自查清理成效。
（三）明确政府及平台公司发展导向和目标定位
一是建立政府性投资项目科学决策机制。地方政府要树立短期负债、中期平衡、远期受益的建设发展理念，深化国有资产管理和投融资管理改革，健全管理制度，加快投资和债务管理，严格控制债务规模，积极防范风险，培育发展实体化公司，促进公司独立化运作。二是完善公益性项目公司化运作的政策补偿机制。凡是政府明确由地方平台公司建设的公益性项目，均应明确对应的政策补偿机制，要持续性向平台公司注入土地，土地挂牌交易形成的土地出让金，扣除专项统筹后，应全额返还公司，专项用于项目支出补助。三是尝试建立和推广债务风险防范机制。为应对土地出让时序和债务到期期限的不一致，地方政府应专门设立城市发展风险准备金，可按照经营性土地出让金总收入、市政基础设施配套费的一定比例以及财政年度预算内一定资金安排等渠道筹措资金，用于平台公司到期债务的偿付。四是尽快出台土地管理的宏观政策。要约束地方政府的土地财政思维，抑制平台的扩张需求。政府要在一定期限内清欠前期的过度负债，促使财政休养生息，实现长期的良性持续发展。要建立科学的政府债务管理机制，从源头出发，努力打破土地财政困局。政府部门应明确市政建设发展规划，防止银行机构盲目性跟进，削弱和淡化政府平台贷款的清查工作成果。五是加快平台公司风险贷款处置。要尝试由政府出面，由具备条件的政府融资平台承接、转移一部分无现金流覆盖、还款来源进展、亟待完工的项目。六是确立平台公司市场化运作方向。平台公司自身应充分认识到特殊公司类贷款的实质意义，真正向公司化运作转型，抓好前期平台的效益化积累，扩大直接融资渠道，提升自身实力，逐步摆脱依赖银行贷款生存的路径。要逐步淡化政府平台的性质，真正消除依赖政府代偿债务的做法，走向市场，参与市场竞争，提升自身实力。 | 
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于2022年01月02日发表
