检察院狠抓规范健全机制进一步推进和深化职务犯罪初查工作

           　    本网讯（吴毓平）初查制度，是检察机关制定的在自行侦查案件的立案前都必需进行初查，确认有犯罪事实后再立案的一种办案制度，是近十几年检察立案的必经程序。该制度的推行，对规范执法行为、保护人权、提高案件质量、降低撤案率不诉率起到了积极的作用。但同时，初查是自侦工作中最基础、最前沿的工作任务，也是自侦工作中较为薄弱的环节。理论界对此缺乏必要、深刻的研究，司法界对此缺乏严格、可行的规范，致使目前初查工作的质量不高、规范性不强，直接影响立案工作和侦查工作。检察机关需要进一步加强初查工作的规范化、科学化，通过价值论的谋划与方法论的设计相整合来进行制度创新，并使之与司法实践相配合。基于此，笔者从以下方面探讨初查工作的规范化问题。
    一、回顾“初查”制度的有关规定
    “初查”制度最早的规定是在1983年3月1日最高人民检察院印发的《人民检察院直接受理自行侦查刑事案件的办案程序（暂行规定）》中，该文件第二节规定了“立案前的审查和立案”，其中“立案前的审查”就是初查的雏形，但是文件中没有使用“初查”一词。而“初查”一词最早是见于1985年1月召开的第二次全国检察机关信访工作会议的文件中。该文件在谈到信访部门的工作任务时指出：“信访部门比较适合承办部分控告、申诉案件立案前的‘初查’，以便能为自侦部门提供准确性高一些的案件线索。”1990年11月最高人民检察院印发的《关于加强贪污、贿赂案件初查工作的意见》对“初查”制度做出明确解释，“初查工作是对贪污贿赂案件线索立案前的审查”。1993年3月最高人民检察院出台的《关于加强举报工作的决定》第5条规定：“大力加强初查工作。初查是消化的前提和立案侦查的基础。”并对举报中心、自侦部门对于举报线索初查分工作了详细规定。1993年11月最高人民检察院下发的《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》明确了“初查”作为人民检察院查处大案要案的一个重要程序和工作阶段。1995年7月最高人民检察院出台的《关于要案线索备案、初查规定》进一步解释了“初查”制度，“初查工作是人民检察院在立案前对要案线索进行审查的司法活动。” 1996年9月最高人民检察院发布的《人民检察院举报工作规定》第5条规定：“初步调查即初查。” 1998年12月最高人民检察院出台的最为权威和系统司法解释——《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）第6章第2节规定了“初查”制度。1999年11月最高人民检察院颁布的《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》第6条规定：“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。”
    二、“初查”制度的必要性
对刑事“初查”制度的必要性的认识，是仁者见仁，智者见智。一些专家学者认为刑事“初查”制度没有法律依据，刑事诉讼法在立案规范中并未明确规定初查制度。当笔者认为，刑事诉讼法第８６条规定：“对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”。这段文字对初查工作的必要性进行了明确表述。检察机关自侦案件具有作案隐蔽性和举报不确定性的特点，采取“初查”制度有其现实的必要性。
    （一）案件特殊属性决定初查的必要性。公安机关管辖的刑事案件侦查模式一般是由事到人，而检察机关办理的职务犯罪案件侦查模式往往是由人到事。由于职务犯罪手段的隐蔽性、智能性和复杂性，加之举报线索很少能直接反映经济犯罪问题，多数是出自举报人道听途说和主观臆测，因此在司法实践中，大量举报线索反映的问题很难查证属实。这样，只有借助初查程序对大量的举报线索进行筛选和过滤，从中找出有价值的犯罪线索，集中人力、物力、财力进一步查处犯罪，才能避免无的放矢、打击不力、浪费司法资源的被动局面。
    （二）案件主体决定初查的必要性。检察机关负责查办的是国家工作人员职务犯罪案件，其主体一般负责、主管或者经手某些公务性工作，具有一定的职务身份。对于这些案件，如果仅凭一件来历不明的匿名举报线索就决定对被举报人进行立案查处，可能正是由于检察机关一次不正确的决定，导致一个企业解散、一个无辜被举报人饱受舆论的压力，这种做法是不公平的、也是不可取的。而从检察职能出发，我们知道，检察机关不只是承担打击犯罪的职能，而且也承担保护因举报失实的被举报人合法权益，因而检察机关本着对案件事实负责的理念、本着对举报人和被举报人负责的态度，对受理的职务犯罪线索进行认真初查确认是否符合刑事诉讼法规定的立案标准。从某种意义上看，“初查”制度对稳定区域大局，服务经济发展，维护国家工作人员清正廉洁的形象具有积极的现实意义。 [Page]
    （三）“十二小时”规定决定初查的必要性。《刑事诉讼法》第92条第2款规定：“传唤、拘传持续的时间最长不得超过十二小时。”根据职务犯罪规律，犯罪嫌疑人往往具有丰富的社会阅历、较强的抗审能力和较高的文化水平，而且作案也往往手段隐秘、高明。如果不通过初查程序，而仅仅根据刑诉法规定的立案标准“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”，恐怕在法律规定的12小时内难以攻克讯问对象。而事实上，当前检察机关在普遍采用初查程序的情况下都难以在12小时内攻克讯问对象，更不用说在没有掌握任何证据材料的情况下通过12小时来攻克讯问对象。基于法律强制性规定和职务犯罪特点，初查制度的存在在办理职务犯罪案件过程中显得尤为的重要和必要。
    （四）不立案答复制度决定初查的必要性。根据《刑事诉讼法》第86条规定：“…，认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”在答复署名举报人时，如果仅根据举保人提供的线索再加上办案人员的主观“认为”就做出不立案决定，恐怕难以让举报人信服，也难以平息诸多上访事件。实际上，检察机关在答复署名举报人时，其决定不立案的理由是非常充分的，附随大量的书证材料和证人证言。而这一切都取决于初查制度。就此而言，初查制度是缓解干群矛盾、平息上访和维护地方和谐稳定的推进器。
    （五）案件质量决定初查的必要性。自侦实践证明，撤案，错误拘留、错误逮捕，无罪判决以及错误采取查封、扣押、冻结、追缴等措施，无不源于错误立案，而错误立案又基本源于初查不到位、不彻底和不科学。因而，初查在保证案件质量和最大限度防止错案发生方面，起着举足轻重的作用。相反，如果在立案（狭义）前不设置初查制度，那么根本无法保证自侦案件的成案率和采取强制措施、侦查措施的正确率、起诉率和判决率，也即无法保证案件质量，并且产生不良的法律效果和社会效果。
    三、从抓基础性制度建设入手，进一步规范案件“初查”工作
    （一）规范初查线索。规范初查线索，应当建立严格的管理机制和科学的评估机制。侦查部门应当指定专人统一管理案件线索，建立档案，逐件登记线索来源，涉案单位及人员，反映的事实、性质，侦查人员及线索处理情况，并定期核对。线索一旦流转须办理书面手续，有关责任人对线索应及时分流、处理，不得积压。就线索评[估而言，应成立评估小组，小组成员由自侦部门负责人和经验丰富的侦查人员组成，集体评议。必要时还可以根据需要商请有关人员参加，并做好保密工作。这样，不但可以提高初查工作的及时性，而且还可以提高初查工作的成功率。
    （二）规范初查方式。根据《人民检察院诉讼规则》的有关规定，初查可以进行书面审查，也可以进行一些必要的调查措施，如询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的方式，但不得采取强制措施、查封、扣押、冻结等方式。这是对初查方式总括性、原则性的规定，所有的初查活动都应当遵守。但是，《人民检察院诉讼规则》对初查方式适用的程序未做出严格规定。例如，侦查人员初查期间的回避程序、询问有关人员时谈话持续时间不得超过十二小时和侦查人员在运用初查方式时明示身份、告知被询问人员相应的权利和义务等方面内容。因而，在《人民检察院诉讼规则》或者其他规范性法律文件中应进一步加以规范。
    （三）规范初查标准。规范初查标准，在内容上将初查与侦查进行区分。按照一般司法实践的做法，初查的具体内容主要体现在“十二点策略”上，即初查本人及家庭成员的身份资料；本人及家庭成员的投资及存款等资金情况；本人及家庭成员的房屋购置情况；本人及家庭成员购买保险的情况；是否存在有以父母、配偶、子女和其它亲属名义开办私有公司的情况；子女是否在境外或者收费较高的学校就读的；是否有护照以及出境情况；是否有***、嫖娼等劣迹的；是否有公开或秘密的情人；是否购买车辆和长期占用他人车辆的；与业务单位有关人员密切的电信交往情况；与业务单位有关人员私下密切接触的情况等。这些待初查内容侧重体现为外围的、泛泛的调查，而进入侦查环节则集中侦查与案件相关的书证材料、口供材料和证人证言材料。此外，还应规范初查终结标准，要求侦查人员在提请不予立案时，对每一项初查内容辅以相应的调查材料，而且对每一项事实的调查结论都要有合理的分析判断，不能凭空猜测而妄下断论，以防该立案的不立案。 [Page]
    （四）规范初查考核。从制度上健全对初查工作的考核是提升初查能力和效果的一项十分重要的措施。立案、结案、起诉和判决等工作环节，具有一套比较完整成熟的考核审查制度，它对促进各级检察机关在这些工作环节上的能力提高起到了积极的推动作用。目前，对初查工作的效率、质量、组织和监督的考核工作，大多还只是由各检察院在内部进行的，标准和要求不尽相同，还没有形成自上而下的、外部的、统一的考核机制。这对促进初查工作水平的提高是不利的，应通过一定的调研建立起一套科学合理的考核制度。

 

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