中华人民共和国行政许可法释义（一）

《中华人民共和国行政许可法》释义

第一章 总  则

总则一般对立法目的、依据、调整范围、基本原则以及其他一些重要问题作出规定，对全法起统领和指导作用，总则中的有关原则和制度，在其后的法律条文中一般都有具体体现和明确规定。本法总则的内容主要包括三个方面：一是立法目的和依据；二是适用范围；三是行政许可的基本原则。其中第一条是关于立法目的和依据的规定，第二条至第三条是关于适用范围的规定，第四条至第八条是关于行政许可基本原则的规定，第九条和第十条是有关行政许可的转让、建立、健全监督制度的规定。这些内容的确定与规范，为以后各章节具体条文的设计确定了指导原则和理论基础。对总则的学习和理解，要注意两个方面的问题：一方面要和以后各章节的具体内容结合起来进行学习研究，不能孤立地学习研究总则，否则会感到空洞、空泛；另一方面也不能认为总则抽象，不确定当事人的权利义务，而忽视对总则内容的学习研究。总则之后各章具体内容的理解和把握，要结合总则所确定的精神和指导原则来掌握，特别是在遇有不同理解时，要结合总则所确定的原则来进行判断。

第一条 为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据《宪法》，制定本法。

【释义】本条是关于立法指导思想、立法宗旨和立法依据的规定。

一、《行政许可法》的制定过程

《行政许可法》是继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》之后的又一部对行政机关的工作产生重要影响的法律。《行政许可法》的制定，大致可以分为三个阶段：第一阶段，基础研究与试拟征求意见稿，由全国人大常委会法工委承担。全国人大常委会法工委从1996年着手《行政许可法》的调研、起草工作，形成了《行政许可法（征求意见稿）》。第二阶段，***起草阶段。九届全国人大常委会将《行政许可法》列入立法规划，确定由***提出法律草案，起草工作交由***法制办公室负责。此后，***法制办以征求意见稿为基础，结合清理***部门行政审批事项，从2000年初开始《行政许可法》的起草、调研、论证，就起草这部法律涉及的主要问题，征求了地方人民政府、***各部门、专家学者的意见。在此基础上，起草了《行政许可法（初稿）》，于2001年7月印发***各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见；并多次召开《行政许可法》的论证会、研讨会，广泛听取意见。在总结实践经验，特别是在行政审批制度改革的经验的基础上，参考国外的做法，经反复研究、修改，形成了《中华人民共和国行政许可法（草案）》，于2002年7月5日由***提请全国人大常委会审议。第三阶段，审议通过阶段。2003年8月，九届全国人大常委会第二十九次会议对草案进行了初步审议。会后，法制工作委员会将草案印发中央各部门、地方人大常委会、有关研究机构和法学专家征求意见。法律委员会和法制工作委员会还联合召开座谈会，邀请中央有关部门、企业事业单位和法学专家座谈征求意见。九届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行了二次审议。草案二次审议稿在行政许可的含义和范围、行政许可的设定权和设定程序、行政许可实施程序以及行政许可的听证程序等问题上作了修改。十届全国人大常委会第三次会议对《行政许可法》草案进行了三审。会后，根据常委会组成人员的审议意见，法律委员会、法制工作委员会就草案三次审议稿的主要问题，同***法制办进行了多次研究，并召开***有关部门、部分地方人大常委会和部分法律专家座谈会，进一步听取意见。2003年8月，十届全国人大常委会第四次会议进行了四审。四次审议稿对本法争论最大的问题，即对行政许可的分类问题提出了解决方案，不对行政许可加以分类，用统一的行政许可概念来规范行政许可行为。四次审议稿受到常委会组成人员的高度评价，经进一步审议修改后，交付表决。到会常委会组成人员152人，赞成票151票，弃权票1票，《行政许可法》以高票通过。至此，历经七年的起草、审议，《行政许可法》正式出台。

二、《行政许可法》的立法宗旨

立法宗旨是一部法律的灵魂，为立法活动指明方向和提供理论依据，对于确定法律的原则、设计法律条文、处理解决不同意见等具有重要的指导意义。本法的立法宗旨是通过规范行政许可的设定和实施，在维护公民、法人或者其他组织的合法权益与保障行政机关依法行使职权两方面寻找最佳结合点。立法宗旨与立法的指导思想密切联系，可以说是一个事物的两个方面。从立法宗旨可以推导出立法的指导思想，从立法指导思想也可以看出立法宗旨，但深入研究，两者又有一定的区别，如针对性、侧重点等方面有所不同。本条重点阐明的是立法宗旨。本法的立法宗旨是两个方面：

（一）规范行政许可的设定和实施

这可以概括为最直接的立法目的，也反映了行政许可立法的必要性。所谓行政许可设定权，就是规定公民、法人或者其他组织从事某些特定的活动，需要事先经行政机关批准的权力。过去，行政许可的设定权不够明确，设定主体比较混乱，致使行政许可事项不断增加，加大了经济发展成本，甚至阻碍了经济和社会的发展，妨碍了公民、法人或者其他组织的创造性和积极性。为了从源头上解决行政审批过多过滥的问题，本法在立法宗旨上，开宗明义，要规范行政许可的设定。本法在规范行政许可的设定上，主要从两个方面入手：一是规范行政许可的设定范围，明确了可以设定行政许可的主要事项；二是规范设定行政许可的主体，严格限制和减少设定主体。根据本法的规定，享有行政许可设定权的，只有法律、行政法规（包括***的决定）、地方性法规以及省级人民政府规章。过去曾大量设定行政许可的部门规章，被取消了设定权；对省级人民政府设定行政许可，也作了严格的限制。除了法律、行政法规（包括***的决定）、地方性法规和省级人民政府规章外，其他规范性文件，一律不得设定行政许可。凡是设定了行政许可的，一律无效，并予以撤销。这对从源头上治理行政审批过多过滥的现象具有重要意义。行政许可的实施，就是指行政机关按照法定的程序，批准或者不批准公民、法人或者其他组织的行政许可申请的活动以及对被许可人的监督和管理等。过去由于行政许可的实施程序没有统一立法，行政许可的办理，在不同地区、不同部门，有很大的差异。有些审批程序不公开、不公平，成为腐败的温床；有些审批程序非常繁琐，不利于老百姓办事。行政许可立法，一方面要减少行政审批，另一方面要简化行政审批程序。实施行政许可，要做到公正、公开，公布许可条件，禁止暗箱操作；一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的，应当“一个窗口”对外；依法需要几个部门许可的，要集中统一办理，尽量减少多头审批；决定行政许可，行政机关应当听取当事人的意见，不予许可的要说明理由等。

（二）实现保护公民利益和维护公共利益的统一

这可以理解为行政许可立法的间接目的，即在规范行政许可的设定和实施的过程中，所要达到的目的。它体现了《行政许可法》的价值取向。主要包括以下几点：

1．保护公民、法人和其他组织的合法权益。国家行政机关在负责组织、领导和管理国家行政事务，行使国家行政管理职权的过程中，根据《宪法》、法律、行政法规、地方性法规以及行政规章的规定，可以采取行政措施，依职权作出各种具体行政行为。虽然行政机关的行政行为必须依据法律或者在法律规定的范围内作出，但国家行政机关在国家机构中是机关最大工作人员最多，管理的范围和涉及的领域最广，同公民关系最为密切的机关，在行使职权时也最容易与相对人发生纠纷。就行政许可的实施而言，行政机关可以批准或者不批准行政许可申请人的申请，可以撤销、吊销、注销已经颁发的行政许可，可以对被许可人进行种种监管等。这些权力运用不当，都有可能侵犯被许可人的合法权益。本法对行政许可设定和实施的规范，在设计有关制度和程序的时候，一个重要的指导思想就是要保护公民、法人或者其他组织的合法权益。如行政许可的设定和实施，应当依照法定权限、范围、条件和程序；应当遵循公开、公正、公平的原则；应当遵循便民的原则。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。特别是本法还规定了信赖保护原则，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可，受法律保护，行政机关不得擅自撤销。这些都是保护公民、法人或者其他组织合法权益的直接体现。

2．维护公共利益和社会秩序。不同公民的权利和自由的有机组合、和谐相处的状态构成了社会发展和稳定所必须的秩序。维护这种秩序，成为社会成员的一种共同利益和要求。当某一个个体的权利和自由超越一定的界线，不断膨胀和扩大时，就会影响或损害他人的权利和自由，进而损害公共利益和社会秩序。因此对权利和自由的行使要有一定的限制和监督，这就是行政管理的任务之一。公共利益和社会秩序并不脱离公民的权利和自由单独存在，而是通过具体的权利和自由体现出来。对公共利益和社会秩序的维护，也是从根本上维护大多数人的利益。行政许可立法致力于在保护公民权利与维护公共利益和社会秩序方面，寻找最佳结合点。如行政机关实施行政许可，一方面要坚持公开、公平和公正的原则，接受公民、法人或者其他组织的监督；另一方面，行政机关要对被许可人从事许可活动实施有效监督，对违法从事许可活动的个人和组织，依法给予处理。需要指出的是，公共利益在本质上是非人格化的利益，是不特定多数人的利益。它与部门利益、单位利益和小集体的利益是有本质区别的。实践中，有的假借公共利益之名，行谋取部门利益、小集体利益之实，这是应当予以警惕和注意的。

3．保障和监督行政机关有效实施行政管理。保障公民的权利和自由，维护公共利益和社会秩序，都需要行政机关积极开展工作来实现。但在对行政机关权限的赋予上，要两者兼顾。行政机关的权限过小、手段过少，会影响上述目的的实现；但权限过大，缺乏监督，就有可能导致权力滥用，同样会影响上述双重目的的实现。正是基于以上要求，本法对行政机关的规定，包括两个方面，一是保障行政机关依法行使职权，二是监督行政机关依法履行职责。在行政法的发展历史上，先后有两种理论观点，一种强调管理，即行政法就是管理法，侧重于保障行政机关行使职权，赋予其充分的法律手段；另一种强调控制和抑制行政权，以保护公民的权利。现在，我国的行政法理论已基本形成了一种共识，即对行政机关，既要保障其依法行使职权，又要加强对其行使权力活动的监督。我国的《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等都体现了这一思想。《行政许可法》也不例外，也体现了保障与监督并举的宗旨。一方面，赋予***和省级人民政府一定的行政许可设定权，方便他们及时运用行政许可手段进行管理；规定行政许可的实施机关和实施程序，保障行政机关依法实施行政许可；赋予行政机关监督检查权，保障了行政机关对行政许可的监管；规定违反行政许可管理的法律责任，保障了行政机关的处罚手段等。另一方面，监督行政机关实施行政管理，如在行政许可的实施过程中，规定了行政机关的具体责任；公民可以提请行政复议和行政诉讼；上级行政机关、监察机关等可以监督行政机关实施行政许可的行为；行政机关及其工作人员违法实施行政许可应当承担相应的法律责任等。

三、《行政许可法》的立法依据

本法立法的依据和其他法律一样，是《宪法》。《宪法》是国家的根本大法，是我国法律体系的基石。《宪法》具有最高的法律效力，一切法律、行政法规都不得同《宪法》相抵触。《宪法》是民主制度的法律化，规定国家政治生活和社会生活中的最重要的问题。我国现行《宪法》制定颁布于1982年12月，是建国以来最好的一部《宪法》。《宪法》关于公民基本权利和义务、国家权力机关和行政机关职权以及行政机关组织工作原则的规定，都是制定本法的重要依据。

四、制定颁布《行政许可法》的重要意义

行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种有效手段，多年来在行政管理工作中发挥了重要作用。但是，行政许可是一把“双刃剑”，运用不当，也会产生消极的作用。目前，我国行政许可手段运用中的主要问题是行政审批过多、过滥，产生这种情况的主要原因：一是行政许可设定权不明确，有些乡政府、县政府在设，有些行政机关内设机关也在设。二是设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就要审批。三是实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难。四是重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，而一旦进入却又缺乏监管。五是有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段。不少企业、个人为了取得行政许可，还要给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延。在一定意义上说，行政许可已经成为一个腐败源。六是行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。现行行政许可制度在一定程度上已经成为转变政府职能的一个障碍。按照***、***的部署，各地方先后开展了行政审批制度改革，取消了一批行政审批项目，规范了行政审批程序，取得了初步的成效，积累了一定的经验；***部门行政审批制度改革正在抓紧进行。按照世贸组织协定和我国对外承诺，行政许可应当以透明和规范的方式实施，行政许可条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度，中国工作组报告书并对服务贸易的行政许可程序提出了9条明确要求。因此，制定《行政许可法》，对于巩固行政审批制度改革成果，履行我国对外承诺，进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，都有重要意义。

第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

【释义】本条是关于行政许可定义的规定。

一、关于行政许可的几种理论观点

行政许可的基本性质是对特定活动进行事前控制的一种管理手段。对行政许可现象进行解释和说明的理论很多，并且随着国家对经济和社会生活干预程度的变化，还在不断创新发展，目前有关行政许可的理论观点，大致有三种：

第一种观点认为，行政许可是普遍禁止的解禁，普遍禁止的例外。该观点认为，应当许可的事项，在没有此种限制以前是任何人都可以作为的行为，因为法律规定的结果，其自由受到限制，所以许可是对自由的恢复，即不作为义务的解除，并非权利的设定。在早期自由资本主义时期，需经政府许可的事项很少，只有一些很特别的事项需经政府批准，如卖酒、销售***支等。这些事项对全社会来说，都是禁止的，只有经政府许可的，才获得了例外。因此这时的法学理论通常把行政许可视为普遍禁止的解禁。

第二种观点认为，行政许可是一种权利的赋予，是一种授益性行政行为。即认为行政许可是赋权行为、相对人本没有此项权利，只是因为行政机关的允诺和赋予，才使其获得了一般人不能享有的特权。因为到了现代，国家大量干预经济生活和社会生活，需经政府许可的事项大量增加，这时已难以用解禁说来解释如此广泛的行政许可现象，这就产生了赋权说。

第三种观点吸收了上述两种观点，认为行政许可是解禁与赋权的统一。认为行政许可在性质上具有“赋权”与“限权”双重性质，这种双重性是一个问题的两个方面。对于从许可中受益的相对人来讲，行政许可是一种赋权行为，但对于未经许可或不予许可的相对人来讲则是一种限制和排斥权利的行为。如准予驾驶机动车，准予开办会计师事务所，因而是授益性行政行为。但是对更多未被赋予权利者来说，则是一种禁止，是对行使某种权利的限制，所有未取得驾驶执照的人都不得开汽车；未被批准开办会计师事务所者，一律不得开办。在法治国家里，公民可以从事一切活动，除非法律有禁止。许可正是权利与禁止这两者的结合点。例如，为了维护社会秩序和公共利益，对机动车驾驶必须实行许可制度。***是一件具有危险性的事情，因此一般人不得***；但***对个人又会产生利益，如求职就业等，因而又应该允许***。为了利用其有利方面，防止损害他人和公共利益的事情发生，国家就需要实行驾驶机动车的许可制度，一般人都禁止***，但会驾驶汽车、懂得驾驶规则者可以被许可。

二、国外有关行政许可的概念

在美国，行政许可主要有四种：一是允许（Permit），即对具备了某种客观技能和水平的人从事某种活动的一种许可，如汽车驾照；二是资格证明（Certification），即对具有相应教育经历或者专业资格的人从事特定职业的一种能力证明；三是特许（Franchise），是对有限资源进行配置的一种方式，如出租车的经营许可；四是执照（License），是对经营关系公众健康、社会福利事业的一种许可，如餐馆经营执照。

在英国，行政许可渊源于英王的特权，后来随着英王行政权力的逐步缩小，特许权不断减少，但政府在行政管理中却广泛地借鉴了这种管理方式。由此，行政许可被当作是对被限制、禁止或者非法的事情的一种允许。

在日本，行政许可是指行政机关对法律规定的一般禁止的行为在特定的场合、对特定的人解除其禁止的一种行政行为，如药店、当铺的营业许可。与此相联系的还有特许和认可，特许是对国民设定其原本不拥有的权利或者权利能力的行政行为，如电气、铁路等企业的经营许可；认可是指行政机关补充第三者的合同行为、共同行为等法律行为，使其具有法律上的效力的行政行为，如农地权利转移许可。

三、关于行政许可的类别

根据不同的标准，可以对行政许可作不同的分类。学理上对行政许可的分类主要有：（1）行为许可与资格许可。行为许可是直接允许申请人从事某种活动，资格许可是赋予申请人某种资格。其实，取得某种资格的目的也是为了从事某种活动，只是许可的直接程度不同。（2）依据审批程序的宽严或者特定对象，可以分为普通许可和特别许可。（3）排他性许可和非排他性许可。按照许可之后，是否还批准其他人的许可申请，可分为排他性许可和非排他性许可。（4）根据许可证的证明程度，可以分为独立许可和附文件的许可。（5）根据许可是否附有相应的义务，可分为权利性许可和附义务许可。在现行法律、法规和实际做法中存在审批、审核、批准、认可、同意、核准、登记、备案等名目繁多、称谓各异的许可形式。实际中出现多种形式的许可，一方面是由于行政管理对象的多样性，产生行政管理方式的多样性；另一方面是由于对行政许可的设定和实施不规范。

《行政许可法》草案曾将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准和登记五大类。其中普通许可适用于准予符合法定条件的自然人、法人或者其他组织从事特定活动的事项；特许适用于赋予自然人、法人或者其他组织的特定权利并且具有数量限制的事项；认可适用于赋予自然人、法人或者其他组织特定资格、资质的事项；核准适用于对特定物的检验、检测和检疫等；登记适于确定企业或者其他组织的主体资格。由于这种分类，存在很多不同意见，并且确定科学分类的主观条件和客观条件不成熟。因此，在立法决策上，最后取消了分类，用统一的行政许可概念来表达所有的行政许可现象。

在行政许可分类中，有一种分类是比较普遍的，即普通许可和特许。这种分类对认识和理解行政许可的性质是很有益的。对什么是特许，有两种观点：一种观点认为是指对有害于社会或者社会不期待的事项，法律一般予以禁止，在特殊情况下，解除禁止。如排放污染物、制造和持有管制刀具、从事博彩业等。另一种观点认为特许是指国家赋予私人公营事业经营权的行为。如对私人经营电、煤气、自来水等公共服务业的许可。其前提是法律禁止这些领域私人经营，国家有独占的经营权。后来其范围又扩大到国家所有的自然资源的开发利用和公共资源的配置等。这种特许的观点，实质是特许的适用范围不同，但它们也有共同点，即特许在程序上比较严格。普通许可相对于特许，也就是除去特许之外的所有许可，这是一种通常的理解。另外还有一种观点认为，普通许可是众多许可种类中的一种，《行政许可法》原草案就是这样规定的。对行政许可不同类别的了解，有助于认识行政许可。

无论是将行政许可分为普通许可和特许，还是划分为其他种类，从认识论上来说，是为了认识行政许可，把握其不同侧面；从立法上来说，对行政许可进行分类，就是为了分类规范和分类指导，规定出不同的程序。由于行政许可现象的多样性和复杂性，各类所适用的特别程序具有不确定性，因此立法上分类意义不大，并且分类容易引起某一类别是否属于行政许可的争议，最终《行政许可法》没有采取分类的办法。

四、本法规定的行政许可的特征

按照本法对行政许可的界定，行政许可有以下三个特征：

第一，行政许可是依申请的行政行为。行政机关针对行政相对人的申请，依法采取相应的行政行为。行政机关不因行政相对人准备从事某项活动而主动颁发许可证或者执照。行政相对人提出申请，是颁发行政许可的前提条件。但这并不是说申请使行政许可具有双方行为的性质，行政许可是行政机关基于行政权而为的单方行为，申请并不意味着必定得到行政机关的认可。行政相对人提出申请，是其从事某种法律行为之前必须履行的法定义务。

第二，行政许可是一种经依法审查的行为。行政许可并不是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。这种审查的结果，可能是给予或者不给予行政许可。行政机关接到行政许可申请之后，首先审查决定是否受理。属于本机关职责范围，材料齐全，符合法定形式的，予以受理。受理之后，根据法定条件和标准，按照法定程序，进行审查，决定是否准予当事人的申请。审查应当公开、公平和公正，依照法定的权限、条件和程序，以保证行政许可决定的准确性。

第三，行政许可是一种授益性行政行为。行政行为按对相对人权益的影响为标准，可分为授益性行政行为和非利益性行政行为。授予行政相对人权利或使相对人取得利益的行政行为是授益性行政行为。剥夺与限制行政相对人权益或要求行政相对人履行义务的行为是非利益行政行为。行政许可与行政处罚和行政征收等行政行为不同，后者是基于法律对行政相对人权益的一种剥夺和限制，而前者是赋予行政相对人某种权利和资格，是一种准予当事人从事某种活动的行为，因此是授益性行政行为。

此外，行政许可还具有区别于其他行政行为的一些特点：第一，它是一种外部行政行为。行政许可法律关系的主体是对外行使行政管理职权的行政机关和受行政机关管理权限约束的相对人，即公民、法人或者其他组织。这一点决定它区别于行政机关内部的审批行为和行政机关之间以及上下级行政机关的审批行为。这也就是说，行政许可是一种外部行政行为，而不是一种内部行政行为。所谓内部行政行为，是指作用于行政机关内部、行政机关之间或与其有隶属关系的行政工作人员的行政行为。而外部行政行为直接作用于行政机关之外的公民、法人或者组织。第二，行政许可是一种要式行政行为。行政行为以是否具有法定形式要求为标准。可以分为要式行政行为和非要式行政行为。行政许可除了要遵循一定的法定程序，还应以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准。行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖印章的许可证、执照或者其他许可证书，资格证、资质证或者其他合格证书，批准文件或者证明文件等。因此，行政许可是一种要式行政行为。第三，行政许可的功能在于抑制公益上的危险或影响社会秩序的因素，是一种事前控制手段，因而它不同于行政处罚、行政强制等事后或事中所采取的手段。

第三条 行政许可的设定和实施，适用本法。

有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。

【释义】本条是关于本法调整范围的规定。

一、法律调整范围的含义

法律的调整范围是指法律调整和规范的社会关系。从大的法律门类来说，各个门类的法律都是调整特定的社会关系。我国的法律体系通常认为包括七个法律门类，即《宪法》及《宪法》相关法、民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。其中，《宪法》调整的是公民权利和国家权力之间的关系；民法调整的是平等主体之间的财产关系和人身非财产关系；刑法调整的是犯罪与刑罚之间的关系。从具体的单行法律来说，每部法律都有其特定的调整对象和所要解决的问题。如《行政处罚法》规定，行政处罚的设定和实施，适用本法；《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法；教育法规定，在中华人民共和国境内的各级各类教育，适用本法。这些都是对特定法律调整对象和范围的规定。立法首先规定调整对象和范围的意义在于使该法所要解决的问题和所要规范的社会关系成为明确的有限的目标，防止范围无限扩大或不确定而无法解决问题；确立解决问题和建立制度的理论基础和前提条件，防止不同理论在法律条文中的冲撞。

二、《行政许可法》的适用范围

本条第一款从正面规定了适用本法的两个方面，行政许可的设定和实施，适用本法。设定行政许可是指法定的国家机关按照法定的程序，独立作出哪些行为需要经过批准才可以进行，应当按照什么样的程序和条件来进行批准或者不批准的规定。设定行政许可，是一种立法行为，严格来讲，并不是一种行政许可行为。我国行政许可的设定，最基本的和最主要的形式还是法律，在地方主要是地方性法规。既然设定行政许可并不是一般意义上的行政许可行为，为什么还要纳入到本法的调整范围呢？这主要有两方面的考虑：一方面，本法的立法指导思想之一就是清理过去，规范未来。过去，我国实行计划经济，国家包揽整个经济和社会事务，行政审批无所不在。现在，我国实行社会主义市场经济，由市场来配置资源。该由市场决定的事情，应当由市场主体来决定；该由社会自己解决的事情，应当交社会自己去办理。行政管理要退出一些经济和社会领域。这就需要对哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，作出一个原则界定。同时，过去由于对行政许可缺少统一认识，行政许可的设定主体比较混乱。许可收费，收费养人，养人收费，导致行政许可过多过滥，致使某些行政机关偏离其服务宗旨。为了从源头上治理行政许可过多过滥的问题，减少行政审批，因此必须对行政许可的设定权进行规范，减少行政许可的设定主体。另一方面，按照法治的要求，凡是对公民设定义务，或者对公民某种权利作出限制以致剥夺，均需由立法机关制定法律，或者由立法机关作出授权，再由行政机关加以规定。也就是要求行政机关的行为应当有法律依据，做到依法行政。行政许可涉及公民的权利义务，原则上应由法律作出规定。由于我国地域辽阔，经济发展不平衡，并且法律体系尚在完善过程中，不可能将行政许可的所有事项都交由最高国家权力机关规范，需要赋予行政机关和地方权力机关一定的设定权。这就需要对各个立法主体的设定权限作出规定。

本法第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。这里对行政许可的界定，实际是从行政许可的实施角度来表述的。实施行政许可，也就是法定的行政机关，按照法定条件、标准和程序，决定是否给予申请人许可以及由此产生的对被许可人的监督管理行为等。实施行政许可是一种具体行政行为，具体内容包括实施主体的确定、申请与受理、审查与决定、对被许可人实施许可行为的监督等。行政许可的实施是将法律规定的权利义务转化为现实的社会关系，转化为特定当事人的权利义务，具体体现行政程序的各项原则和要求，是《行政许可法》所调整和规范的重要内容。

三、不适用本法的有关审批事项

本法界定了什么是行政许可，并且规定行政许可的设定和实施适用本法。应当说这样规定，已经比较清楚地划定了《行政许可法》的调整范围。但是，由于行政许可现象非常复杂，对什么是行政许可，看法不一。比如，结婚登记是否属于一种行政许可行为？就有不同的看法。有的认为，结婚登记符合本法规定的行政许可定义，首先是当事人的申请，只有当事人的申请才能启动结婚登记；其次是经依法审查，婚姻登记机关要审查当事人是否符合结婚的条件，如是否达到法定婚龄，是否属于近亲属，是否患有医学上不宜结婚的疾病等；第三，符合法定条件的，准予结婚，结成夫妻关系；第四，未经登记而同居的，属于违法行为，不受法律保护。因此是一种行政许可。反对者认为，尽管结婚登记符合上述定义，但也不是一种许可行为。行政机关的登记仅是一种确认。证明双方的夫妻关系，决定结婚是男女双方当事人的自主权，行政机关不能决定并且也不能干涉这种行为。如果我们把结婚登记都当成行政许可，容易助长行政权对公民权利的干涉。对这个问题的争论，反映了本法的定义并没有完全解决本法的调整范围问题。特别是本法草案说明中的解释，行政许可就是通常所说的“行政审批”，而行政审批通常被理解为行政机关所作的审批，这种审批在行政机关的工作中是非常普遍的。严格来讲，行政审批只是依审批主体所作的界定，它和行政机关依相对人的申请而进行的审批，是有交叉重叠的。这就需要进一步从反面来界定本法的调整范围，将不适用本法的事项排除在外。本法对不适用本法调整范围事项的规定，排除的是哪些同本法规定的行政许可事项有密切联系，在工作中难以严格区分，执行中又难以按本法规定办理的事项。

本条第二款明确规定不适用本法的事项有两类：一是有关行政机关对其他机关人事、财务、外事等事项的审批。每一个行政机关通常都承担特定的社会管理职能，属于管理者；但同时它们也是被管理者，国家对行政机关的人、财、物等实行集中统一管理，由指定的行政机关负责审批、划拨和监督等项工作，以保障国家财政资金运转的效率，人事任用的公平，促进行政机关的协调运转。例如，每个行政部门都有自己的预算，这些预算是本级预算的组成部分，这些预算只有经财政部门批复之后，才可以执行。又如行政部门开展外事交流活动，以本部门名义谈判和签署属于本部门职权范围内事项的协定，需要会商外交部。财政、外事部门对这些事项的审批，虽然符合行政许可的一些特点，但它行使的不是一种社会管理职能，其对象是特定的行政机关，而不是非特定的公民、法人或者组织。因此，这种审批不属于行政许可，不适用本法。需要说明的是，这里的“其他机关”不仅包括了行政机关，还包括了国家权力机关、司法机关以及政党、团体等组织。二是行政机关对直属事业单位有关事项的审批。我国的法人组织中有企业、事业单位和国家机关。其中事业单位不同于企业法人，是为发展特定的事业而设立的法人组织，通常不以营利为目的，致力于发展社会公益事业。如学校、医院、科研单位和文艺团体等。由于历史的原因，我国社会公共事业和福利事业的兴办，很多都是由国家出资来兴办的，因此，我国的行政部门直接管理着一大批这样的事业单位。行政机关对这些单位进行管理，少不了要对事业单位的各种事项进行审批。由于这种审批是基于行政机关对这些单位的直接隶属关系，也就是说这些单位是国家出资兴办的，国家授权特定的行政部门来进行管理。这种审批权来源于国家出资，来源于资金划拨，不同于行政机关对一般性社会事务的管理，因此不属于行政许可，不适用本法。

四、其他不具有行政许可性质，不适用本法的有关事项

除了本条明确规定不适用本法的行为外，在实践中还有一些容易同行政许可、行政审批相混淆，但不具有行政许可特征的行政行为。这些行政行为也不适用本法，主要有：

一是内部审批行政行为，亦即上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关有关请示报告事项的审批。在行政管理中，下级行政机关经常就工作中的一些重要计划、规划、决策以及贯彻执行法律、法规和国家方针政策中的问题请示上级国家机关，由上级国家机关予以审查批准。这种审查批准，是一种内部行政法律关系，是行政机关内部上下级领导关系的一种体现，不同于作为外部行政法律关系的行政许可，因此这种审批不适用本法。当然，在上级对下级报批事项的审批中，有一些是下级行政机关受理的公民、法人或者其他组织的申请，按照管理权限，经本级行政机关审查提出意见后，报上级审批。这种审批属于行政许可决定程序中的一个环节，应当适用本法。

二是处置财产权利的审批，如行政机关以出资人的身份对国有企业资产处置等事项的审批。这种审批是因为资产所有权而产生的，行使的是所谓“老板权”。国家将国有资产处置的审批，由于交由行政机关去审批，发生了主体的竞合。这时的行政机关具有双重身份，既是行政管理机关，又是国有资产所有者的代表。它在对国有资产处置进行审批时，是作为所有者的代表在履行职责，因此不属于行政许可。这里如果不分清其中的法律关系，就容易混淆两种审批的性质。随着国有资产管理体制的深化，这种审批区别于行政许可的特点将越来越明显。就全国而言，***设立国有资产管理委员会，作为其特设机构，负责国有资产的管理。国有资产管理委员会不属于行政机关，对国有企业有关事项的审批，当然不属于行政许可。

三是行政机关确认财产权利及其他民事关系的登记。我国的登记种类很多，概括起来是两类：一类是确认登记，主要包括产权登记、抵押登记、结婚登记、收养登记、个人身份登记、特定事实登记等，不属于行政许可。这类登记属于事后程序，是保护和确认登记人的权利，而不是重新赋予其权利。在这类登记中，行政机关行使的不是行政管理权，而是以第三人的身份出现，起证实和确认作用。另一类是设立、开业登记。设立法人登记的实质是取得民事权利能力，取得行为能力。因此设立、开业登记都是行政许可。

第四条 设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

【释义】本条是关于应当依法设定和实施行政许可的规定。

依法办事是法治的一项基本原则，它体现在行政管理领域，就是要依法行政。依法行政，简单地说，就是法定的行政机关，在法定的权限范围内，按照法定程序履行行政管理职责，并接受监督。行政机关的设立及其职权的赋予，应当由法律规定。行政机关要按照法律规定的权限和程序行使职权，并接受司法机关和有关机关的监督。本条的规定，就是依法办事原则、依法行政原则在设定和实施行政许可上的具体体现。

一、按照法定的权限、范围、条件和程序设定行政许可

1．按照法定的权限设定行政许可。包括三层含义：一是设定权由法律赋予。本法为了减少行政许可，从源头上治理行政许可过多过滥的问题，减少了行政许可的设定主体。特别是取消了设定过大量行政许可的部委规章的行政许可设定权；对地方政府规章的行政许可设定权，也作了严格限制。行政许可的设定只能由全国人大、***、有权制定地方性法规的省、市人大及其常委会、有权制定地方政府规章的省级人民政府行使。二是有权设定行政许可的机关，应当按照《立法法》规定的权限和本法的规定设定行政许可。我国《立法法》规定了全国人大及其常委会的专属立法权，规定了行政法规和地方性法规以及规章的权限范围，行政法规、地方性法规和规章在设定行政许可时，应当遵守上述权限范围的规定，不得越权设定行政许可。同时还应当遵守本法的有关规定，对于本法规定可以设定行政许可的事项，应当是在上位法没有设定行政许可的情况下，下位法才可以设定行政许可；上位法已经设定了行政许可的，下位法只能对实施该行政许可作具体规定。就地方性法规和省级人民政府规章而言，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。三是没有行政许可设定权的机关和组织．一律不得设定行政许可。

2．按照法定的范围设定行政许可。也就是所设定的行政许可，要符合本法规定可以设定行政许可的事项范围。本法对可以设定行政许可的事项，规定了五个大的方面，主要是国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全；自然资源的开发利用和公共资源的配置及特定行业的市场准入；公民、法人或者其他组织的资格资质；确定企业或者其他组织的主体资格等方面的事项。并且即使在本法规定的可以设定行政许可的事项范围内，如果能够通过市场竞争机制调节，行业组织和中介机构自律性管理或者采用事后监督方式，能够予以规范和约束的，可以不设定行政许可。按照法定的范围实施行政许可，就是实施行政许可要严格依据法律、法规的规定，实施机关不得擅自扩大行政许可的项目、种类。

3、按照法定的程序设定行政许可。设定行政许可是一种立法行为。设定行政许可按照法定程序，就是要遵守有关的立法程序。法律由全国人大或者其常委会制定。全国人大常委会审议制定法律，一般实行三审制，也就是只有经过三次常委会会议审议后才能交付表决。行政法规由***常务会议或者全体会议讨论决定，以***令的形式发布。地方性法规由省级人大或者其常委会制定或者批准。地方政府规章要由省、市政府常务会议或者全体会议讨论决定，以政府令的形式发布。在立法过程中。要广泛征求和听取意见，听取意见的方式可采取座谈会、论证会和听证会等形式。对设定行政许可，本法还专门规定，应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。起草法律草案、法规草案和省级政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。这些都是设定行政许可时应当遵守的程序。

二、按照法定的权限、条件和程序实施行政许可

1．按照法定的权限实施行政许可。这里包括三层要求：一是由行使行政权的机关实施。我国的国家机构包括国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关。其中，行政机关负责组织和实施国家的行政管理工作，执行国家权力机关制定通过的法律、决议和决定，行使行政权，因此，行政许可原则上由行政机关负责实施。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，可以以自己的名义实施行政许可。立法机关、司法机关以及社会团体和组织无权实施行政许可。二是由具有行政许可权的行政机关实施。行政机关负责实施行政许可，但并不意味着所有的行政机关都可以实施行政许可，它必须是对社会事务实施管理、承担行政管理职能、具有行政许可权的行政机关。行政机关的内设机构、议事协调机构、办事机构等无权实施行政许可。三是特定的行政机关实施特定的行政许可。也就是要在本机关的权限范围内，不得越权实施行政许可。法律、法规赋予了什么样的行政许可权，就实施什么样的行政许可。不得超越本部门的职权范围，实施其他行政机关的行政许可权；下级行政机关不得越级实施上级行政机关实施的行政许可；上级行政机关也不应实施由下级行政机关实施的行政许可。

2．按照法定的条件实施行政许可。即行政机关对行政管理相对人提出的许可申请，决定是否准予许可，应当按照法律、法规规定的条件。对符合条件的应依法准予许可；对不符合条件的，应当决定不予许可。有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件和标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。行政机关在掌握条件时，既不能故意提高标准，也不能放宽标准，应当严格依照法定条件。我国的单行法律、法规对行政许可颁发的条件，通常都有具体规定。如教育法第二十六条规定，设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：（一）有组织机构和章程；（二）有合格的教师；（三）有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；（四）有必备的办学资金和稳定的经费来源。教育行政主管机关在审查颁发办学许可证时，要严格按上述条件执行。

3．按照法定的程序实施行政许可。法定的程序既包括本法规定的一般程序，也包括有关单行法律法规规定的特别程序。本法规定的一般程序包括：申请与受理，如行政机关受理行政许可申请，应当出具受理凭证；审查与决定，如行政许可申请涉及第三人利益的，应当告知第三人，申请人和利益关系人有权进行陈述和申辩；行政机关应当遵守法定期限，在法定期限内作出是否准予行政许可的决定等。有关单行法律法规就特定的行政许可事项规定了特别程序，如中华人民共和国执业医师法规定，国家实行医师执业注册制度。取得医师资格的，可以向所在地县级以上人民政府卫生行政部门申请注册。对符合条件的，受理申请的卫生行政部门应当自收到申请之日起30日内准予注册，并发给由***卫生行政部门统一印制的医师执业证书。对不符合条件的，应当自收到申请之日起30日内通知申请人，并说明理由。行政机关和被授权的组织在实施行政许可时，既要遵守《行政许可法》的一般性规定，也要遵守单行法律法规的特别规定。

第五条 设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。

有关行政许可的规定应当公布；未经公布的．不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。

符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。

【释义】本条是关于公开、公平和公正原则的规定。

公开、公平和公正是现代行政程序中的三项重要原则，行政许可作为行政行为中的一种，其设定和实施，也要遵循这三项原则。公开、公平和公正是相互联系的。公开是一种手段，公平、公正是目的，公开促进公平、公正的实现；公平、公正必然要求行政行为公开，“暗箱操作”是没有公平、公正可言的。公开、公平和公正都要通过程序来保障和实现，没有法定的程序，这些原则既无法实现，也没有判断标准。

一、公开原则

1．公开的含义。公开的本意是不加隐蔽。行政程序中的公开，其基本含义是政府行为除依法应当保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应当依法公布，允许相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。公开的主要要求包括两点：一是法规、政策公开。第一，制定行政法规、规章、政策的活动应当公开。法规、规章、政策制定之前应广泛征求和充分听取相对人的意见。第二，行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布。第三，允许新闻媒介对有关政策法规予以公开发布。二是行政行为公开。包括：第一，行政行为的标准、条件要公开，在办公地点张贴或以其他形式公开，让公众知晓。第二，行政行为的程序、手续要公开。行政机关实施行政行为，其程序、手续，如申请、审批、鉴定、提交材料的目录和样式等均应通过公开文件发布或在办公场所张贴等，使相对人了解。第三，某些涉及相对人重大权益的行政行为，应当采取公开形式进行，允许公众旁听，甚至允许新闻记者采访、报道。

2．设定和实施行政许可公开的要求。包括三方面的要求：一是设定过程要公开，也就是在设定过程中，对设定的必要性、可行性，设定行政许可的成本等，要广泛征求意见，采取多种形式，让公众参与行政许可的设定。二是实施行政许可的法定依据要公开，行政许可的实施机关、条件、程序、期限等的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。三是行政许可的实施过程和结果应当公开。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，应当向社会公告，并举行听证。行政许可事项涉及第三人的，应当告知第三人。行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。

3．不予公开的例外情形。当行政许可涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私时，不适用公开原则。根据保密法的规定，国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。根据反不正当竞争法的规定，商业秘密是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。个人隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密。这里有两个问题需要说明：一是作为行政许可的依据，即法律、法规文件，没有例外，应当一律公开；二是公开的例外不等于不公开。公开有主动公开、依申请公开；有对公众公开、对特定的相对人公开。行政许可如果涉及国家秘密、商业秘密和个人稳私，不对公众公开，但对当事人还是要公开的。

在行政许可的设定和实施过程中贯彻公开原则，对于保护行政许可申请人的合法权益，克服行政机关的官僚主义，促进廉政建设，提高行政效率，具有重要的意义。行政许可的设定和实施机关应当按照法律要求，认真落实和执行这一原则。

二、公平、公正原则

1．公平和公正原则的一般要求。公平和公正是历史悠久的法律原则，法律所追求的价值目标。公平和公正在内涵和外延上，尽管并不完全相同，但其共同点要远远多于不同点。因此，通常把它作为一个原则来研究。在行政程序中，公平、公正的基本精神是要求行政机关及其工作人员办事公道，不徇私情，合理考虑相关因素；要求行政机关及其工作人员平等对待相对人，即同样情况，同样对待；不同情况，不同对待；不因相对人的不同身份、民族、种族、性别或者不同宗教信仰而予以歧视。无论是公正，还是公平，都包括实体和程序两个方面的要求。实体要求是：第一，不偏私，即要求行政机关及其工作人员严格依法办事。法律不是确定某一个人的特殊利益，也不是针对某一个人或某几个人的，而是根据社会的整体利益所作的规定。公平、公正应当以依法办事为标准；离开依法办事，公平、公正就难以判断。第二，平等对待当事人。这是公民在法律面前一律平等的《宪法》原则在行政法领域的具体体现。行政机关实施行政行为，都必须平等对待任何相对人，不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而给予不平等的待遇。平等对待并不排除对弱势群体的照顾，对少数民族、女性或社会上处于弱势地位的群体（残疾人）不仅不应歧视，还应根据实际与可能，适当地对他们予以优待和照顾。第三，合理考虑相关因素，不专断。所谓“相关因素”，包括法律、法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果，等等。所谓“专断”，就是不考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推理、判断，任意地、武断地作出决定和实施行政行为。公平、公正的程序要求是：第一，自己不做自己的法官。行政机关工作人员在处理涉及与自己利害关系的事务时，应当主动回避或应当事人的申请回避。第二，不单方接触。行政机关的行政行为同时涉及两个或者两个以上相对人的利益时，不能在一方当事人不在场的情况下，单独与另一方当事人接触和听取其陈述，接受其证据。第三，对相对人做出不利的行政决定时应事先通知相对人，并听取相对人的陈述和申辩意见。

2．设定行政许可做到公平、公正的要求。设定行政许可，应当遵循公平、公正的原则，实质是立法上要体现公正、公平的原则，因为设定行政许可本身是一种立法行为。其具体要求主要是：第一，设定许可的条件和标准要公平合理。设定行政许可体现公平、公正的要求，就是要合理规定颁发许可的条件和标准，这种条件和标准应是客观的，是从事许可行为所应当具备的。与从事许可行为不相关的条件和标准，就不应当规定。第二，标准和条件要统一，不得因为当事人所在的地区、行业、所有制不同，就规定不同的条件和标准。第三，要规定和设计公平、公正的程序。这种程序既要保护申请人的合法权益，也要维护第三人的合法权益，同时还要便于行政机关工作，提高办事效率。

3．实施行政许可做到公平和公正的要求。第一，符合法定条件和标准的，申请人有依法获得行政许可的平等权利，行政机关不得实行歧视性待遇。不得因个人身份、外表、行政机关的好恶而给予不同的待遇。符合条件和标准的要准予许可，不符合条件的不能颁发许可。有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件和标准的，除法律、行政法规对优先顺序另有规定的外，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。第二，行政机关工作人员办理行政许可，不得与申请人进行私下接触，不得接受申请人的宴请、财物或者获取其他利益。有些行政机关及其工作人员把行政许可当成权力“寻租”的手段，不少企业、个人为了取得行政许可，要给好处、托关系。这些都是严重违反公平、公正原则的。第三，行政机关在审查行政许可申请的过程中，发现行政许可涉及第三人利益的，应当告知第三人。当事人要求听证的，应当举行听证，听取申请人、利害关系人的陈述和申辩。第四，行政机关作出不予许可的决定，应当说明理由、依据，并告知申请人有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

如何判断是否做到了公平、公正，也就是公平、公正的标准问题，有三种不同观点：第一种观点认为公平、公正是主观的，主要看实施行政许可的人员的态度，只要实施行政许可没有背离行政许可本身的目的和原则，就是公平和公正的。第二种观点认为，公平、公正的标准应当是客观的，是一般人都能发现和判断的。第三种观点认为公平、公正的标准应当包括主观和客观两方面，两者要兼备。不管按哪一种观点去理解，都要同法律规定的程序和要求结合起来，脱离法律的规定，讨论公平、公正是困难的。

第六条 实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。

【释义】本条是关于便民和效率原则的规定。

一、便民原则

便民，简单地说，就是方便人民群众。国家机关要为人民群众提供快捷、方便的服务。行政许可实施中的便民就是要方便公民、法人或者其他组织申请和获得行政许可，降低行政许可的成本。便民原则是我国法制的一项重要原则，在诉讼、复议、仲裁等制度中，都体现了便民原则。行政机关的权力来源于人民，其工作是为人民服务，为人民谋福利。因此，行政机关在执行职务过程中，要密切同人民群众的联系，方便人民群众办事。但是，过去在行政审批过程中，也出现了实施行政许可的环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”、人民群众办事难的情况。这就需要从法律上、制度上解决问题。为了防止上述情况的出现，本法把方便人民群众办事作为一项原则规定下来。具体要求有：一是方便公民、法人或者其他组织申请。除依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的外，申请人可以委托代理人提出行政许可申请。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。对行政许可申请还应当尽量做到当场受理、当场决定。申请人提交的申请材料存在可以当场更正错误的，行政机关应当允许申请人当场更正，不得以此为由拒绝受理行政许可申请。二是公开办事程序和制度。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场场所公示。三是推行集中受理和统一受理。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。实行“一个窗口”对外，防止多头受理、多头对外。依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，本级人民政府可以确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。其目的是尽量减少“多头审批”。四是相对集中行政许可权。省级人民政府经***批准，可以将几个行政机关行使的行政许可权相对集中，由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这些都是方便人民群众申请行政许可的重要措施。

二、效率原则

效率与公正一样，是行政机关工作的重要价值取向。没有公正，效率没有意义，而没有效率，公正就无法得到保障。效率原则的基本含义是：行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能短的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。其要求是：一是严格程序，严守时效。行政机关要按照法定的程序和期限履行自己的职责，否则违法。二是机构设置要精干，职权分工要明确。机构臃肿，人浮于事，职权不清，必然导致办事相互推诿、相互扯皮、效率低下。三是注重行政行为的成本。行政机关实施行政行为，要考虑客观规律，事前作必要的可行性研究和一定的成本效益分析，以使相应的决策和行为具有最大可能的合理性，尽可能给国家、社会和行政相对人带来益处和尽可能避免或减少对国家、社会、行政相对人的损害。

行政机关实施行政许可，贯彻效率原则，提高力、事效率，最重要的是要在法定的期限内尽快作出行政许可决定。本法对行政许可的期限，作了专门规定，主要内容有：第一，行政机关审查决定行政许可，能够当场决定的，尽量当场决定；不能当场决定的，也要以尽快的时间完成。第二，除当场决定的行政许可外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出是否准予行政许可的决定；20日内不能作出的，可以延长10日。第三，采取集中办理、联合办理或者统一办理的，由于涉及多个部门和单位，办理时间可以相对放宽。办理的时间不超过45日；45日内不能办结的，可以延长15日。第四，行政机关作出准予行政许可决定后，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。过去在行政审批的实践中，有的由于没有时限上的要求，有的行政机关对申请人递交的行政许可申请，采取拖延战术，久拖不决或者是根本没有回应。既影响当事人的权益，也影响经济社会的发展，助长官僚主义作风。本法对期限的规定，将大大提高行政机关实施行政许可的效率。行政机关在法定期限内不能了结的，要承担拖延的责任。对于某些行政许可，行政机关逾期不作答复的，就视为行政机关已经准予许可。

便民和效率是统一的，但在实践中，有的把便民和效率对立起来。认为方便相对人办事，就会影响行政机关的工作效率，因而在有关制度设计和工作程序的安排上，以方便行政机关的管理为中心，结果导致相对人力、事不方便。其实，方便相对人办事，可以减少行政许可申请的盲目性，从而减轻行政机关的工作量；高效办理行政许可，又是便民的一个重要方面。因此，两者是统一的，应把两者结合起来，统一安排有关工作流程，相互促进和推动。行政机关实施行政许可，不仅要便民、高效，而且还应当提供优质服务。方便人民群众申请行政许可，高效审批行政许可，是行政机关提供优质服务的一个方面。优质服务既包括对便民和效率的要求，还包括了对行政机关工作人员工作作风和态度的要求；是一种更高层次的标准和要求。行政机关工作人员办理行政许可，代表的是行政机关的形象，应当态度和蔼、亲切，工作细致周到、严肃认真，提供人性化服务。实施机关在建立和完善各种规章制度时，都应当树立服务意识、以民为本，而不应当只考虑方便行政机关的工作。行政机关提供优质服务，要正确处理审批过程中的各种环节。对于法定的环节，一个也不能少，因为这是保证行政许可决定正确，维护当事人权益所必须的。对于法定之外的环节，也不要人为地增加。提供优质服务，行政机关及其工作人员都应当强化服务意识、公仆意识，真正实现行政机关为民服务的本质。

第七条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

【释义】本条是关于行政许可实施过程中相对人权利的规定。

在行政法律关系当中，作为相对人的公民、法人或者其他组织所面对的是组织严密和拥有广泛行政权的行政机关。为了保护相对人的合法权益，平衡行政机关和相对人的关系，以权利制的权力，增强行政机关的责任，防止专断等，法律赋予公民、法人或者其他组织特定的权利。这些权利概括起来，大体包括参与权、平等权、受益权、知情权、救济权和补偿、赔偿权。行政许可作为行政法律关系的一种，公民、法人或者其他组织亦享有这些权利。本法总则中有关公开、公平和公正等原则的规定，实际是对公民、法人或者其他组织参与权、平等权。知情权的确认。本条则从相对人的角度，规定他们所享有的权利。这些权利的规定，又是行政程序中正当程序的体现。所谓正当程序，即在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。根据这一原则，公民在财产被征用、申请许可被拒绝、或受到吊销证照、罚款等不利处分前，行政机关均应事前给予其通知，告知处分根据、理由，听取其申辩意见。否则，该行政行为将被司法机关审查确认无效。

行政机关在实施行政许可的过程中，对当事人产生两种行为：一是决定是否准予申请人的许可申请。二是在对被许可人从事许可活动的监督检查中，可以处以吊销、撤销、罚款等行政处罚。这些都涉及当事人或者第三人的切身利益，应当为当事人提供正当程序。本条对当事人权利的规定，正是正当程序原则的体现。

一、陈述权和申辩权

陈述权就是有权陈述自己的观点和主张。在行政许可的申请过程中，它是指申请人有权说明取得许可的理由、依据和事实；与申请的行政许可有利害关系的第三人有权说明不应当批准申请人的许可申请的理由、依据和事实。在对被许可人的处罚过程中，陈述权是指当事人对行政机关给予行政处罚所认定的事实及适用法律是否准确、适当，陈述自己对事实的认定以及主观的看法、意见，同时也可以提出自己的主张、要求。

申辩权是申述理由、加以辩解的权利。它在行政许可的申请过程中，是指当事人有权对行政机关及第三人提出的不利于申请人获得批准的理由、事实和问题等进行解释、说明、澄清和辩解。在对被许可人的处罚过程中，申辩权是指当事人对行政机关的指控、证据，提出不同的意见和质问，以正当手段驳斥行政机关的指控以及驳斥行政机关提出的不利证据的权利。

陈述权和申辩权是相对人的一项法定权利，行政机关应当予以保障和正确对待。在实践中，行政机关的一些工作人员自恃享有审批权和处罚权，公民、法人或者其他组织都要找自己办事，高人一等。在审批和处罚过程中，不能正确对待申请人或被处罚者的陈述权和申辩权。将当事人的陈述和申辩看成是“态度不好”、“蛮横无理”、“狡辩”等，因而不批准当事人的申请或者给予加重处罚。这种做法与依法行政的原则是背道而驰的。

根据本法的规定，当事人行使陈述权和申辩权的形式主要是两种：一是听证。在行政许可的申请过程中，根据启动听证的原因，听证可以分为两种：一种是行政机关主动听证。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。另一种是被动听证。行政许可直接涉及申请人与第三人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。在对被许可人的处罚过程中，根据《行政处罚法》的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。听证给予相对人一个正式陈述意见、说明情况、当面质证的机会，对维护相对人的合法权益具有重要作用。

当事人行使陈述权和申辩权的另一种形式是直接向办理行政许可或者实施行政处罚的人员进行陈述、解释和辩驳，双方面对面地进行，不需要通过正式的形式。这种形式灵活、便捷，有利于当事人和行政执法人员及时进行沟通、交换意见，有利于行政执法人员作出正确的判断。对于当事人的陈述和申辩，行政执法人员应当认真听取，对其提出的事实、证据和理由要仔细研究。对正确的要予以考虑、采纳，对错误的要予以指出、驳回。

二、提起行政复议和行政诉讼的权利

法律上的救济一般是指公民、法人或者其他组织因国家机关的违法行为对其造成损害，要求纠正、改正违法行政行为并予以赔偿的法律制度。一般包括行政和司法两种形式。对违法行政行为的救济，主要是通过行政复议和行政诉讼进行。

1．提起行政复议的权利。行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出申请，要求行政机关重新考虑其决定的一种活动。行政复议制度在解决行政纠纷，保护当事人合法权益方面，具有独特的作用。这是因为行政机关是一个完整的整体，上级行政机关对下级行政机关负有指挥、监督的职责，它可以撤销、改变下级行政机关违法、不当的行政决定。行政复议制度为这种监督提供了一个管道。同时，行政纠纷涉及一定的专业技术知识，而行政机关具有这方面的专业知识和管理经验，有条件处理这种纠纷。当然，由于行政复议制度是行政机关的一种内部纠错机制，它有着一定的局限性和不足。因此，在行政复议之外，还有司法救济的手段。我国行政复议的范围包括行政机关作出的具体行政行为，其中与实施行政许可有关的是对暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照不服的；对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；等等。当事人对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议；对县级以上地方人民政府依法设立的派出机构的具体行政行为不服的，向设立派出机构的人民政府申请行政复议。复议机关对复议申请经依法审查，作出维持、被申请人履行职责、撤销具体行政行为或者责令重作等决定。

2．提起行政诉讼的权利。行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为，侵犯其合法权益，请求法院审查行政机关的具体行政行为是否合法，以维护自己的合法权益的一种诉讼行为。如果说行政复议是行政机关内部的一种监督制度，那么，行政诉讼则是对行政行为的一种外部监督制度。其特点是由独立于行政机关之外的司法机关来审查行政行为的合法与否，与行政复议有质的不同。人民法院受理对具体行政行为不服提起的诉讼，就实施行政许可而言，包括对吊销许可证和执照不服的；认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的。人民法院对具体行政行为的审查，遵循合法性原则，即行政行为是否符合法定要求。人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出维持、重新作出具体行政行为、被告履行职责和变更行政行为等判决。我国的《行政诉讼法》自1989年颁布以来，对保障公民、法人或者其他组织的合法权益，监督和维护行政机关依法行使职权。发挥了重大作用，产生了积极而深远的影响。我国经历了一个相当长的封建专制时期，封建传统的影响深远。长期以来，“官贵民轻”的封建传统观念相当严重，把“官府”告上法庭，让行政机关做被告是不可思议和想象的事。正是行政诉讼制度彻底改变了这一历史，现在行政诉讼已成为人民群众维护自己的合法权益的有力法律武器。特别是在行政诉讼中，司法机关要审查行政行为的合法性，行政机关对依法行政的现实性和必要性认识不断加深，从而全面推动了行政法制建设。

三、请求赔偿的权利

对违法行为的救济，除了要依法纠正或者撤销违法行为外，还包括对违法行为所造成的损害给予赔偿。我国《宪法》规定，由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。我国1994年制定颁布了《国家赔偿法》，对行政赔偿和刑事赔偿作了规定。其中行政赔偿是指行政机关及其工作人员在执行职务的过程中，侵犯相对人人身权、财产权所承担的赔偿责任。赔偿责任的构成有三个要件：一是有违法行政行为的发生，二是有损害事实，三是违法行政行为和损害事实之间有因果关系。行政赔偿的方式包括金钱赔偿、恢复原状、返还原物、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等，其中以支付赔偿金为主要赔偿方式。如果说行政复议和行政诉讼制度旨在纠正行政机关的违法行为，那么行政赔偿就是要对违法行为给受害人造成的损失给予物质和其他形式的赔付。无疑，这对保障公民、法人或者其他组织的合法权益更进了一步。

行政许可是一种授益性行政行为，实施行政许可不当，极易给当事人造成损失。因此，本法第六十九条中规定，行政机关自己的违法行为导致行政许可被撤销，使被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。法律责任一章中还专门规定，行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照《国家赔偿法》的规定给予赔偿。

第八条 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

【释义】本条是关于信赖保护原则的规定。

一、信赖保护原则的含义

信赖保护原则起源于早期的“不准翻供”原则，二战以后在世界许多国家行政法治实践中得到广泛认可和运用，其中德国是推行这一原则的代表。信赖保护原则的基本含义是：行政决定一旦作出，就被推定为合法有效。法律要求相对人对此予以信任和依赖。相对人基于对行政决定的信任和依赖而产生的利益，也要受到保护。禁止行政机关以任何借口任意改变既有的行政决定甚至反复无常，即便是自我纠正错误，也要受到一定的限制。有错必纠是一项重要的法律原则，但在撤销行政行为这一点上，主要限于对相对人课以义务为内容的违法行政行为方面，在此领域，即使相对人已超过行政复议或者行政诉讼期限，行政机关仍可随时撤销这类违法行政行为；但在授益性行政行为方面，信赖保护取代法律优先原则而居于主导地位，对于违法的授益性行政行为，尤其在违法原因可归责于行政机关的情况下，应当首先着眼于保护受益相对人的权利或者利益，行政机关原则上不得擅自撤销。如确实基于明显重大公共利益的需要而收回该项权利或者利益，也必须给予受益相对人补偿，以免让相对人承担政府自身违法的责任。信赖保护的具体要求是：（1）行政行为具有确定力，行为一经作出，未有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变；（2）对行政相对人的授益性行政行为作出后，事后即使发现违法或者对政府不利，只要行为不是因为相对人的过错所造成的，亦不得撤销、废止或改变；（3）行政行为作出后，如事后发现有较严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失的，必须撤销或改变此种行为时，行政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。《行政许可法》体现了这一原则精神。公民、法人或者其他组织已取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可决定。

信赖保护原则的理论基础在于：第一，无论是民事行为，还是行政行为，都要以诚信为基础。诚实守信既是一项道德原则，也是一项法律原则。就行政行为来说，政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。第二，就行政行为的法律效力来说，行政行为具有确定力，行政决定一旦作出，就被推定为合法有效，不得随意变更。第三，行政法律关系要保持相对稳定，无论是对行政机关，还是对相对人，亦或是公共利益，都非常重要。行政相对人据此可以作出判断，作出自己的行为。如果行政法律关系变动频繁，就会使相对人不知所从，不利于社会的稳定。因此，行政机关不得擅自变更已经生效的行政许可。

二、撤回生效的行政许可的两种情形

行政机关不得擅自改变或者撤回生效的行政许可，并不等于一律不得改变或者撤回。在一定条件下，为了维护公共利益，行政机关可以依法撤回或者改变生效的行政许可，但需要有严格的限制和条件。《行政许可法》总结我国的行政管理实践，对改变或者撤回行政许可的条件作了明确规定。主要有两种情况：一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止。也就是说原来的法律、法规、规章准予从事某种活动，后来通过修改，对这种行为加以禁止。另外还有一种情况，即对原来法律、法规、规章规定的颁发行政许可的条件进行了改变，提高了准入的门槛，或者对许可范围进行了调整。被许可人必须满足新的许可条件或者对其从事活动的范围作一定的限制，因而对已颁发的行政许可作出变更。二是颁发行政许可所依据的客观情况发生重大变化。2003年春季，一些地方流行“非典型性肺炎”，医学研究初步证实，“非典”病毒与野生动物有关。为了控制“非典”的传染源，一些地方收回了颁发的野生动物经营许可证。因为“非典”期间的情况与颁发经营许可证时的情形相比，发生了重大变化。在合同法中有情势变更的理论，即指法律行为成立后，作为其成立基础及环境的客观情况因不可归责于当事人的事由发生了行为成立之时不能预见的重大实质性的变化，当事人据此可以解除或者变更合同而不需承担违约责任。行政机关因客观情况变化而撤回或者变更已经颁发的行政许可，与情势变更有相似之处。其不同之处在于，行政机关撤回或者变更许可，给当事人造成财产损失的，应当给予补偿。只有以上两种情况的出现，行政机关才可以撤回或者变更已经颁发的许可。除此之外，其他情况不得撤回或者变更，否则就是违法行为，要给予赔偿而不是补偿。

三、撤回或者变更已经颁发的行政许可，应当给予补偿

行政补偿不同于行政赔偿。行政赔偿是因为违法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失所给予的赔偿。补偿即行政机关的合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失所给予的补偿。行政机关撤回或者变更行政许可，给予补偿的前提条件有两个：一是对公民、法人或者其他组织的财产造成了损失。这种损失是客观存在的。确定的，而不是想象的或者是或然的。这种损失只包括财产损失，不包括精神损失。二是财产损失与撤回或者变更行政许可有直接的、必然的联系，存在因果关系。关于补偿的原则，有合理补偿、适当补偿、充分补偿以及相应补偿等。我国外资企业法中规定，对外资企业实行征收时，给予相应的补偿。本法规定的是依法补偿，即依照有关单行法律法规的规定予以补偿。如矿产资源法规定，***和***有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿，并妥善安置群众生活；也可以按照该矿山企业的统筹安排，实行联合经营。

四、本法有关条文对信赖保护原则的延伸

本法第六十九条规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。这些违法行政行为，按照违法无效的原则来说，应当一律予以撤销。但行政许可是一种授益性行政行为，不能简单套用这一原则，而要着眼于对相对人权利的保护，因此，只是规定可以撤销。是否撤销，行政机关要基于信赖保护予以处理。如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。行政机关撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。

行政许可行为缺乏稳定性和可预期性，是过去行政管理实践中突出的问题之一。在一些人看来，行政许可是可以随意行使不受约束的。郑重的承诺瞬间可以改变，严肃的法律可以化为笑谈，政府招商引资时随意承诺，过后即予改变。其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且影响了政府的效率，损害了政府的形象和权威。它所带来的不仅是短期内的经济损失，而且是一种对政府的信任危机。《行政许可法》确立了信赖保护原则，行政机关不得随意撤销、改变已经生效的行政许可，这对于加强行政机关的诚信建设，具有重要意义。

第九条 依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。

【释义】本条是关于行政许可是否可以转让的规定。

行政许可是否可以转让，是行政许可立法中一个备受关注的问题。现实中，一些人利用手中的权力，或者通过不正当关系，取得行政许可，然后转手倒卖，牟取暴利，在社会上造成极坏影响。针对这种情况，《行政许可法》对转让问题作了规定。既防止转让可能引发的社会问题，又适当允许通过转让配置许可资源。

一、行政许可原则上不得转让

行政许可是根据申请人的申请，按照法定的条件和标准颁发的。它与申请人特定的情况和条件是紧密联系的，对行政许可申请的审查实质就是行政机关判断申请人是否符合法定条件和标准的过程。因此，依法颁发的行政许可原则上不得转让。主要有以下几种情况：（1）通过考试赋予公民特定资格的行政许可，或者根据法定条件赋予法人和其他组织特定的资格、资质的行政许可，被许可人不得转让。正是被许可人符合法定条件，行政机关才颁发许可。如果被许可人转让这种许可，实质上是对整个资格资质制度的破坏，也侵犯了行政机关的管理权。（2）按照技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出的行政许可决定，不得转让。因为这种许可是针对特定的物品作出的决定，如果把这种许可转移到其他的物品上，就破坏了原来许可的基础。（3）公民和社会组织通过登记取得的特定主体资格，也不得转让。（4）被许可人按照法定条件申请取得的直接关系国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全的许可，不得转让。如公民向公安机关申请举行集会、游行、示威，如果获得批准，被许可人并不能将此项许可转让给他人，由他人实施集会、游行、示威。

在这类不能转让的许可中，对获得行政许可的主体要求是特定的，只有特定的主体才可以获得许可，因而不能转让。行政机关所颁发的许可与被许可人的条件和情况是紧密联系的，被许可人转让已获得的行政许可，将会造成经济、社会秩序混乱，损害国家利益、公共利益和公民、法人和其他组织的合法权益，因此不得转让。本法对此专门规定，出借、出租、倒卖行政许可证件的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、不得转让的例外情况

某些由申请人支付一定的价款，以公开、公平竞争方式取得的行政许可，可以转让。主要有：（1）以出让方式取得的土地使用许可。城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定，依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。合法权益受国家法律保护。（2）矿产资源的采矿许可。矿产资源法规定，探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让给他人。（3）其他有偿取得的行政许可。如海域使用管理法规定，海域使用权可以依法转让，海域使用权转让的具体办法，由***规定，海域使用权可以依法继承。上述许可的一个共同特点是被许可人通过支付一定的价款有偿取得许可，允许这种许可依法转让，有利于优化自然资源和公共资源的配置。

行政许可是否可以转让是一个非常复杂的问题，立法中对此有不同的认识。对这一问题的争论，涉及什么是行政许可，什么是转让，转让的是什么内容等多方面的问题。有的同志认为土地使用权、采矿权的转让，转让的不是行政许可，而是用益物权，所以不能称为转让；有的同志则认为，被许可人转让土地使用权、采矿权的，受让人同时也获得了开发利用土地的许可或开采矿产资源的许可，因而是一种许可转让。这种情况应当说是民事法律关系和行政法律关系的竞合。从民事法律关系来看，国家是自然资源的所有者，作为特殊的民事主体，将使用权以特定的形式转让给公民、法人；从行政法律关系来看，国家掌握公权力，有权决定是否准许当事人开发利用自然资源。因此，在对自然资源开发利用中，两种法律关系发生竞合，因而从不同的角度进行观察研究，会有不同的结论。无论我们从那一方面来分析，这是一种客观现象，立法应当正确规范，以促进资源的合理配置。

第十条 县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。

行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。

【释义】本条是关于监督检查原则的规定。

现实生活中，行政机关重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍；行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。为了解决这个问题，按照“谁许可、谁监督、谁负责”的精神，本条将加强监督检查作为一项原则规定了下来。根据本条的规定，行政许可实施中的监督检查制度，主要有两个方面：一是对行政机关自身实施行政许可活动的监督；二是对被许可人从事行政许可事项活动的监督，两者构成一个完整的监督体系。

一、对行政机关实施行政许可的监督

有权力就要受到监督制约，不受监督的权力就要走向腐败。对行政机关行使权力的监督，按照监督的来源划分，可以分为外部监督和内部监督。外部监督是行政机关之外的机构、组织或者个人对行政机关开展的监督，在我国主要有：（1）国家权力机关对行政机关的监督，如听取和审议行政机关的工作报告，审查和批准国民经济计划和财政预决算，质询和询问，撤职和罢免等。（2）司法机关对行政机关的监督，主要是通过受理公民、法人或者其他组织提出的行政诉讼，通过对行政机关行政行为的合法性的审查，监督行政机关依法行政。（3）社会对行政机关的监督，主要是新闻舆论的监督，政党、团体的监督以及公民个人提出批评意见和建议等进行的监督。内部监督是行政机关内部对行政机关及其工作人员的活动所进行的监督。在我国主要有：（1）监察机关的监督。我国专门设立监察机关，负责对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为实施监察，其目的是保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能。（2）审计监督。***和县级以上地方人民政府设立审计机关，分别负责对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算，预算外资金的管理和使用情况，以及其他依法应当接受审计的事项等进行审计监督。其目的是维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。（3）上级行政机关对下级行政机关的监督。这种监督是经常的、随时的，它是上级行政机关领导权的直接体现。由公民、法人或者其他组织提起的行政复议，是上级行政机关对下级行政机关进行监督的法定形式之一。内部监督和外部监督是相辅相成的，目的是一致的。外部监督帮助完善内部监督，促进内部监督；内部监督为外部监督提供条件。行政许可的实施，既涉及外部监督，又涉及内部监督。除了公民、法人或者其他组织提出行政诉讼和行政复议外，行政许可的实施机关，对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告行政许可的设定机关，这就涉及国家权力机关的监督。对行政机关在实施行政许可过程中收费及所收费用使用情况的监督，涉及审计监督；对行政机关及其工作人员实施行政许可，是否遵守了行政纪律，涉及行政监察监督。

县级以上人民政府应当根据本法和其他有关法律，建立健全监督检查制度。这主要是：（1）设定和实施行政许可，应当公平、公正。设定行政许可的标准和条件，办理具体审批事项，不得因自然人、法人或其他组织所在行政区域、行业、所有制等不同而增设歧视性条件。（2）建立和健全各项公开制度。除法律、行政法规另有规定外，应当公布行政许可的内容、对象、条件、程序、时限以及审批结果。（3）完善各项保证公民、法人或者其他组织依法行使监督权的制度。相对人对行政机关的决定提出异议的，该行政审批机关必须作出书面说明，并告知相对人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利；相对人对行政机关工作人员的违纪违法行为进行举报、投诉的，行政审批机关应当依法及时核实、处理，并将处理结果以适当方式及时回复举报人、投诉人。（4）上级行政机关要加强对下级行政机关的监督，及时纠正行政许可实施中的违法行为。对依法应当许可而不予许可，对不应当许可而给予许可的，不依法履行监督责任或者监督不力的，直接负责的主管人员和其他责任人员都要承担相应的法律责任。

二、对被许可人的监督

被许可人取得行政许可后，有的为了追求最大利益，有可能违法实施许可活动；有的不及时更新设备设施，以致不能继续满足行政许可的条件和标准；有的出借、出租、倒卖行政许可证件等，这些都需要加以取缔和纠正。本法对监督被许可人从事许可活动规定了一系列制度：一是行政机关应当通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督检查责任。监督检查的情况要作详细记录，并接受公众的查阅。二是为了便于行政机关履行监督责任，赋予行政机关抽样检查、检测、检验和实地检查的权力。三是为了加强监督力度，行政机关应当采取措施，通过举报、投诉等渠道实施监督。行政机关对被许可活动的监督检查，不仅包括被许可人，而且包括其他的公民、法人或者其他组织。对被许可人来说，主要是监督其是否按照许可的条件和程序从事许可活动；对未被许可的其他人来说，主要是制止未经许可而从事属于许可事项的活动。公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

在对行政机关和被许可人的监督上，要两者同时并举，不可偏废。特别是不能只重视对被许可人的监督，而忽视对行政机关自身的监督。在过去的实践中，有的只重视对相对人的监督，认为相对人有天然的违法倾向，所以要加强监督。但在对相对人进行监管的同时，绝对不能放松对行政机关自身的监督。没有监督和制约，行政机关就会违法，这种违法同样会给法治造成巨大的破坏。从国家机关到公民个人，其违法所造成的影响是成倍放大的。如果说立法中的错误是一寸，那么导致执法中的错误将是一尺，因为执法人员有可能放大立法的错误，并且有立法作依据，其行为更会无所顾忌；如果执法错误是一寸的话，那么公民违法就会是一丈，因为当守法者看到执法者违法时，法制的威信和权威就会降低，守法者就会不再那么神圣地去看待法治，因而敢于去违法。所以，加强对执法者的监督，对维护法治是十分重要的。

第二章 行政许可的设定

本章是关于行政许可设定事项、种类和设定权限、设定程序的规定。

行政许可的设定问题是《行政许可法》的制定过程中争议最多、难度最大的问题之一，它涉及谁有权通过何种形式设定行政许可，什么事项可以设定行政许可，什么事项不得设定行政许可以及可以设定行政许可的事项如何归类等问题。

一、关于行政许可的设定事项和种类

哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，涉及政府与市场的关系，涉及行政权力与公民、法人和其他组织权利的界定以及政府管理方式等诸多问题。行政许可事项问题是立法政策问题。明确设定行政许可的事项，目的是规范立法行为，提高立法质量。

不同国家由于经济发展水平不同，文化历史背景不同，对行政许可设定事项的立法政策设定也有所不同。在美国，设定行政许可的事项主要有两类：一类是经济事务方面的许可事项。目的是为了保护消费者权益和市场竞争秩序而对市场机制无法解决的自然垄断（如基础公用事业）、过度竞争（如交通行业）、供给不足的产品和服务要设立行政许可；一类是社会管理方面的许可事项。目的是为了防止市场机制的消极影响而对有不良外部性影响的产品和行为（如不安全的产品、环境污染）、信息不对称的行业（如金融、食品）、稀缺物资（如自然资源）以及公共物品的配置进行管制而设定行政许可。具体而言，美国的行政许可事项涉及以下几个方面：

（一）企业管理方面的许可

在美国，成立企业一般申报即可，只有当企业行为影响市场机制的充分发挥时，法律才会设立批准、许可、执照等制度。

1．独资企业可以登记，也可以不登记。企业经登记取得进人市场的主体资格后，再由各有关行业主管部门依法决定其是否达到可以从事特定行为的要求，如环境、卫生、烟草专卖。

2．普通合伙企业的设立不需许可，但对一些有特殊技能、特殊条件要求的职业，如律师、医师等以合伙形式设立，则需向有关主管部门申请开业执照。

3．设立公司一般不需要政府许可，向州政府备案后，即可获得公司设立证书、营业执照。设立股份有限公司、发行股票、有限责任公司与股份有限公司相互转化、公司合并、公司减少股本等需要报州政府备案。大企业的合并，需要经联邦贸易委员会、司法部反垄断局批准。

（二）市场准人许可

在美国，政府对一些行业和职业实行许可管理。

1．进人自然垄断行业的许可。十九世纪八十年代到二十世纪初，政府对铁路、电力、电话、煤气等行业实施管制（包括进人许可和价格管制）。

2．进人结构竞争行业的许可。二十世纪三十年代至四十年代大危机后，政府对广播电视业、电信业、公路货运业、海运业、航空业实施管制。七十年代美国放松并取消了一些政府管制项目，如航线认可、铁路运价管理等。

地方出租汽车业的市场进人，由各州决定。有些地方发证（如纽约市），有些地方不发证（如华盛顿市），还有一些地方出租车业、公用事业、有线电视经营权实行特许制。

汽车货运、州际运输业由州际商业委员会发给执照。有些地方还设立运费管理局对运费实施管制。

3．特定职业的从业许可。需要专业技能并涉及社会公众的专门职业，如资产评估师、会计师、律师、精算师、海关报关代理人等，需要申请执业许可。房地产经纪人、汽车司机、酒店业主、理发师等执业要获得州管理机关颁发的证照。

4．特定行业的营业许可。（1）证券业。1933年美国证券法规定，公司在发行证券前需要向有关管理机构注册登记（当时为贸易委员会，后为联邦证券交易委员会）。证券交易所、投资公司、互助基金、证券商、投资顾问以及其他证券市场专业人士需要向联邦证券交易委员会注册。1934年证券交易法规定，在场外市场交易的证券，如果发行公司资产额在100万美元以上、股东500人以上，需要向联邦证券交易委员会注册登记。（2）烟酒业。联邦烟酒***支管理局对生产、销售、进口烟、酒实施管制。如进口或者销售烧酒、葡萄酒或者啤酒，必须获得许可。市镇有关行政机关负责发放酒店经营许可证。（3）涉及公共安全和卫生的行业。如***支制造和销售的许可、航空运输的方面的安全许可、原子能发电的安全许可，数量较多的是卫生方面的许可。按照联邦《食品药品化妆品法》的规定，对食品是否达到规定的卫生条件，实行许可证管理；药品制造、调配、加工企业的所有者、经营者必须要向联邦药品管理局登记注册，药品生产企业每年必须重新办理登记手续；新药上市必须申请许可证，未经批准不得将新药投人州际贸易；对进口药品实行分类审批。医疗器械的制造商或者最初使用者以及医疗器械配件制造者，必须向卫生部医疗器械局登记。

（三）进出口管理许可

1．外资进人管制。外资出人美国比较自由，但不是完全没有限制。（1）通讯。根据1934年修订的联邦通讯法，只有美国公民才有权申请经营无线电广播及电视行业的许可证。外国公司在电报企业或者卫星通讯公司中所占股权超过一定比例的，联邦通讯委员会不予批准。（2）交通运输。根据互惠制，美国民航委员会对在外国注册的飞机给予从事美国国内航空运输事业的特别许可。海关总署负责发放沿海航运的特许证，但外国船舶经营美国沿海及内河运输受到严格限制。（3）银行业。外国银行在美国建立分支机构，或者取得对美国国内银行的控制权，需要经过批准。

2．商品进出口管制。美国对进口商品实行不同的配额，突出的是农产品和纺织品，以及来自社会主义国家、美国认为是不友好的国家或者敌对国家的商品。

出口管制政策遵循以下原则：国家安全管制原则、对外政策管制原则、短缺物资管制原则、国别原则。出口许可证分三种：一般许可证，单项有效许可证和特殊许可证。一般许可证实际上是一种例外程序，只要符合一般许可证的条件（一般出口许可有22种情况，每一种都有特定的含义、范围和条件），出口商就可以出口，而单项有效许可证和特殊许可证则要求逐项申请、逐项批准。

（四）资源、能源和环境保护许可

1．资源方面的许可。联邦自然资源保护委员会负责颁发资源开采许可证。取得矿业权，需要向州政府提出申请。内政部土地管理局负责国有土地油气勘探开发的发证和租地工作。两家以上公司申请的，出价高者与土地管理局签订租地协议，不另外颁发许可证；但从事钻井的，需要办理单井许可证。各州负责其所属土地的油气勘探开采的竞租和发证工作。

2．能源方面的许可。二十世纪五十年代后，由于能源危机，美国对能源（天然气的井方价格、汽油价格、输油管道）实施管制。联邦电力委员会负责颁发通航河流水力发电事业的许可证。原子能委员会负责发放原子能利用设施和生产设施的许可证。

3．环境保护许可。政府对向江河湖泊、大气排污，实行许可证管理。处理、贮存有害废弃物的所有人或者操作人必须持有许可证；公司建造堆放废弃物的垃圾场，需由市议会批准。联邦环保局负责环境影响说明书的审批。

（五）移民和出人境管理许可

美国的签证包括移民签证和非移民签证。移民签证按亲属移民、技术移民、职业移民、投资移民、独立移民以及劳工移民等分类颁发。居住在美国的外国人符合条件的，可以获得相应的外籍永久居留登记证、归化人籍许可证、外籍人士劳工（工作）许可证。前往美国旅游、留学、同美国人结婚的，需要申请相应的非移民签证。

政府对口岸人境实行人境签证许可和口岸人境查验许可双重许可制。

在日本，国家和地方公共团体为了实现一定的政策目的，防止企业和公民的活动可能给公共利益和他人利益带来损害，或者为了保护经济、产业的健康发展而对企业和公民的活动进行干预都可以设定行业许可。这些许可在法律用语上有命令、禁止、认可、免许、许可、特许等。日本没有专门的《行政许可法》，但是单行法律和政令中规定了大量的许可、认可等。根据日本总务厅发表的《1999年规制缓和白皮书》的统计，截止1998年3月，中央所管的许认可等约11117项，其中法律设定的约8120项，占73%；政令设定的409项，占3.7%；府省令、规则设定的约有2200项，占19.8%；其他文件设定的388项，约占3.5%。这些许认可大体可归纳为三类：（1）行政许可，一般是指行政机关对法律规定的一般禁止的行为在特定的场合、对特定的人解除其禁止的一种行政行为，如药店、当铺的营业许可，或称警察许可；（2）特许，是对国民设定其原本不拥有的权利或者权利能力的行政行为，如电气、铁路等企业的经营许可；（3）认可，是指行政机关补充第三者的合同行为、共同行为等法律行为，使其完成法律上的效力的行政行为，如农地权利转移的许可。在日本，行政许认可事项比较多的领域是通商产业、交通运输、卫生福利、农林水产、建设、金融等。

在德国，设定行政许可的事项有4类：一是对公民行使权利可能对公共利益造成不利影响进行预防性控制的事项，设定行政许可。这是德国法上典型的行政许可，主要有工商管理法上的营业许可、公害防治法上的设施许可、建筑法上的建设施工许可等。二是，对法律上原则禁止的行为，在特殊情况下，根据当事人的申请对这种禁止予以解除，可以设定行政许可。这种行政许可称为例外准许。三是，授予申请人从事本该由国家承担的公益事业的主体资格，可以设定行政许可，如医院建设、铁路经营等。四是，当事人在行使权利前必须向行政机关履行告知和必要的程序法上义务的一种方式，目的是使行政机关了解公民拟从事的可能影响公共利益的活动，以便必要时采取防范措施，可以设定许可。

从世界主要国家设定的行政许可事项来看，设定行政许可的主要是少数容易产生外部不良影响且损害后果难以有效补救的自然垄断、外部不经济、公共物品、非价格性物品、信息偏在行业或者活动等事项，而对可能发生的随机性、偶然性问题，则往往采取事后监督管理方式解决，不设定行政许可。

在《行政许可法》起草、审议过程中，对《行政许可法》规定哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，没有不同意见，但对如何具体表述则有不同意见。一种意见认为，应当明确规定不得设定行政许可的事项，除此以外，都可以设；第二种意见认为，对可以设定行政许可的事项和不得设定行政许可的事项都只作原则规定，不必具体列明；第三种意见认为，对可以设定行政许可的事项，能具体列举的尽量列举，列举不全的用兜底条款概括规定；第四种意见认为，把设定行政许可的事项与行政许可种类结合起来，对可以设定行政许可的事项按照行政许可的不同种类作出原则规定，既解决针对不同事项如何设定相应种类的行政许可，又解决不同种类的行政许可规定相应的实施程序与监督机制的问题，同时规定对可以设定行政许可的事项，也并不是都要设，并明确规定，可以不设定行政许可的事项。《行政许可法》最后采纳了第四种意见。

二、关干行政许可的设定

目前，由于各种国家机关谁有权设定行政许可，可以设定什么样的行政许可不明确，实践中，随意性较大，主要表现：一是，自己定规矩，设定行政许可，自己执行，自己收费，搞一条龙，有些乡政府、县政府在设定行政许可，有些行政机关内设机构也在设定行政许可。二是，设定行政许可的下位法与上位法相互抵触现象时有发生，一些国家机关制定的规范性文件超越法定行政许可事项范围，有些规范性文件擅自增加法定行政许可条件、标准，甚至层层加码，老百姓办事很难，影响了政府与人民群众的关系，也损害了法制的统一和尊严。三是设定行政许可的程序、内容要求不明确，影响了法律、法规、规章的质量及其正确实施。四是，对行政许可设定权的行使缺乏有力的监督手段，许多违法设定的行政许可得不到及时纠正。解决上述问题，规范行政许可的设定，就成为制定《行政许可法》的主要目的之一，也是《行政许可法》的重点和难点。

行政许可作为一项重要的行政权力，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，事关政府职能的转变和社会主义市场经济的发展。因此，《行政许可法》在行政许可设定问题上按照以下原则作了规定：一是，应当符合我国的立法体制和依法行政的要求，做到相对集中，从权限上讲，行政许可原则上由全国人大及其常委会、***、省级人大设定，省级地方政府可以设定临时性的行政许可。***各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。行政许可的设定是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法律、法规、规章中自行创制行政许可的行为，其主要特点是，国家机关依职权自行创设行政许可，自行限制公民、法人或者其他组织的权力，创设公民、法人或者其他组织的义务，属于立法行为范畴。它不同于根据上位法有关行政许可的规定，对实施该行政许可作出具体规定的行为，后果属于实施性、执行性行为，是一种规定权。由于这两种权力、行为的性质不同，在权力的享有主体和权力的行使对社会造成的影响方面，都有很大的不同。设定权、设定行为作为一项立法性权力，涉及对公民、法人或者其他组织的权力的限制或者义务的创设，因此，其行使主体只能是特定的国家机关，其行使的方式也必须是规范化、民主化和公民化的。规定权作为一项执行性的权力，不直接涉及对公民、法人或者其他组织权利的限制或义务的创设，而是国家机关在法定的自由裁量权内具体落实法律、法规的有关规定。因此，行使规定权的主体比较宽泛，行使的方式也不要求很严格，法规、规章可以对上位法设定的行政许可作具体规定，其他规范性文件也可以对法律、法规、规章设定的行政许可作出具体规定。当然，如果下位法或文件超出上位法设定的行政许可事项范围作出规定，就不是行使规定权，而是行使设定权，是越权行为。从形式看，设定行政许可的法律文件，必须是公开的、规范的，即只有法律、行政法规和必要时的***决定可以设定行政许可，地方性法规可以根据法定条件设定行政许可，省级地方政府规章可以根据法定条件设定临时性的行政许可，其他文件一律不得设定行政许可。二是，设定行政许可应当遵循法定程序。三是，强化对设定的行政许可实施情况的***、评估、管理。

第十一条 设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。

【释义】本条是关于设定行政许可原则的规定。

行政许可作为事前对经济和社会活动进行干预的一项重要的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观调节，合理分配有限自然资源和公共资源，是有重要作用的，也是必不可少的。但是，行政许可不是万能的，成本很高，且易产生腐败。过多地使用行政许可手段，手法繁琐，市场准人门槛过高，对经济、社会干预过度，就会抑制市场在资源配置中的基础性作用的发挥，降低经济效率，妨碍市场开放和公平竞争，不利于增强经济和社会的生机和活力。因此，行政许可应当是行政管理的最后手段，设定行政许可必须慎重。本条规定就是设定行政许可的四项标准和准则。

（一）设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律。

规律是事物内在关系的本质反映。经济有经济发展的规律，社会有社会发展的规律。社会主义市场经济是社会主义制度和市场经济二者的优化组合。市场经济是竞争经济，通过竞争，优化资源配置，最具活力。但是，市场具有自发性、盲目性和滞后性，为了追求个体利益，可能损害社会公共利益；为了追求个体最大利益，可能浪费和损害环境。因此，市场不是万能的，改善客观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益等方面的问题，就难以靠市场来解决，需要政府发挥作用。我国是发展中的大国，又处在经济体制转轨、产业结构调整、经济快速发展和社会转型期，尤其需要政府担当起应负的责任，把职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。因此，设定行政许可，必须首先界定政府与市场的关系，政府与社会的关系。凡是市场、社会自律能够解决的问题，政府就不应当干预，更不应当设定行政许可来干预；凡是市场、社会自律解决不了的问题，政府才能介入，才能决定是通过设定行政许可干预，还是通过事后监督管理干预。即使是必须通过设定行政许可解决的，也要着眼于培育市场机制和社会自律机制，在市场机制和社会自律机制能够有效发挥作用时，要及时废止行政许可。

按照这个原则，考虑是否设定行政许可，核心是要确定清楚政府与市场、权力与权利、成本与效益的关系。在社会主义市场经济体制条件下，要发挥市场在资源配置中的基础性作用，行政许可就不能妨碍市场主体自主性的发挥。要实行政企分开、政事分开，属于企业的事、社会自主管理的事，都要还权于企业、社会。凡是市场机制能够解决的问题，不能设定行政许可；市场机制解决不了，但通过中介机构、行业组织自律能够解决的问题，应当通过中介机构、行业组织自律解决；中介机构、行政组织解决不了，需要政府管理的事情，也要首先考虑通过事后监督来解决；只有在这些手段都解决不了时，才能考虑通过设定行政许可解决。对可以设定行政许可的事项，也要进行成本效益评估，凡是设定行政许可也解决不了的问题，就不能设定行政许可。以行政许可配置有限资源的，也要通过公开、公正、公平的方法，以达到资源配置的高效率，防止权力寻租。设定行政许可要简化程序、减少环节、方便群众、强化服务、提高效益。要随着经济和社会的发展，适时调整已设定的行政许可，该取消的取消，该废止的废止。合理界定公权与私权。要充分尊重和保护公民的合法权利，凡是公民能够自主决定，不致损害国家、社会、集体的利益和他人的合法的自由和权利的，通过民事赔偿或者追究其他民事责任能够解决，并且不致造成难以挽回的重大损害的，都不应当设定行政许可。只有当公民行使权利可能直接损害公共利益、社会秩序或者造成他人的不可挽回的重大利益损害时，为了维护公共利益、社会秩序和他人的合法权益，才能设定行政许可进行干预。

（二）设定行政许可应当有利于公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序。

行政许可作为一项公权力，它的行使不可避免地会影响到公民、法人或者其他组织权利。因此，行政许可不能不适当地介入公民、法人或者其他组织权利的行使。原则上，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定，不致损害国家、社会、集体的利益和他人的合法的自由和权利的，通过民事赔偿或者追究其他民事责任能够解决，并且不致造成难以挽回的重大损害的，都不应当设定行政许可，以充分发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。只有当公民、法人或者其他组织行使权利可能造成公共利益、社会秩序或者他人不可挽回的重大损害时，为了维护公共利益、社会秩序和他人的合法权益，才能设定行政许可进行事先干预。而且，设定行政许可要着眼于通过限制少数人的权利以维护多数人的利益。

（三）设定行政许可要有利于促进经济、社会和生态环境的协调发展。

坚持经济、社会和生态环境协调发展是全面建设小康社会的重要目标，也是全面贯彻“三个代表”重要思想的必然要求。实践证明，除了要注意经济内部的协调发展以外，还要注意经济与社会、生态环境的协调发展，三者是相辅相成，相互促进的；光注意经济的发展，不注意社会事业、生态环境建设，不注意公共卫生体系的建设，不注意社会治安综合治理以及社会分配制度的优化，经济也就无法健康快速发展，社会可持续发展的局面就无法定位。因此，设定行政许可时，必须注意评估是否有利于经济、社会和生态环境的协调发展，凡是妨碍三者协调发展的，就不应当设定行政许可，有利于促进三者协调发展的，可以设定行政许可解决。

第十二条 下列事项可以设定行政许可：

（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（四）直接关系会共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

【释义】本条是关于行政许可设定事项的规定。

行政许可事项与公民、法人和其他组织的权利密切相关。目前，由于设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就要许可的问题比较突出，造成行政许可过多、过滥。据统计，***六十五个部门有行政许可职能的部门和单位共有行政许可项目3945项，涉及国家经济、社会生活的方方面面。经清理两次共取消了行政许可项目1218项后，尚留行政许可项目2***8项，因此，对行政许可的设定事项作出规定是必要的，不仅可以为继续清理现行行政许可提供依据，也为今后立法设定行政许可提供可资评判、讨论的标准，是一种规范立法行为的好的规定。

按照立足我国经济社会发展实际，又不迁就现行不合理的行政许可制度，清理过去，规范未来又留有余地的基本思路，在对现行行政许可事项逐项进行分析研究的基础上，参考借鉴国外设定行政许可事项的范围，要认真听取、吸收专家学者，包括国外专家学者的意见，经过反复比较、研究，根据行政许可事项的性质功能、条件、适用程序的不同，将可以设定行政许可的事项概括规定为下列六项：

（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。对这类事项设定的行政许可，是指行政机关准予符合法定条件的公民、法人或者其他组织从事特定活动，性质是确认具备行使既有权利的条件，是实践中运用最广泛的行政许可事项。在《行政许可法》起草过程中曾被概括为普通许可，主要适用于污染和其他公害的防治、生态环境的保护；金融、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准人和经营活动；爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售以及其他涉及公民人身健康、生命财产安全的产品的生产、销售活动；新闻出版、广播电影电视机构的设立和活动；涉及公民人身健康、生命财产安全、公共安全和国家安全的其他事项。主要功能是防止危险、保障安全。主要特征有三个：一是对相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动的准许，也就是通常所说的禁止的解除；二是一般没有数量限制；三是行政机关实施这些行政许可一般没有自由裁量权，符合条件即应当予以许可。

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等，需要赋予特定权利的事项。对这些事项设定的行政许可是由行政机关总代表国家依法向相对人出让、转让某种特定权利，是赋权的行政许可，主要适用于自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准人等。国有土地使用权出让许可、无线电频率配置、海滩使用权出让许可、出租车经营许可、排污许可、公用事业经营许可等都属于这一类。《行政许可法》起草过程中曾被概括为特许，主要功能是分配有限资源，主要特征：一是相对人取得特许权一般要支付一定费用；二是一般有数量限制；三是行政机关实施这类许可一般都有自由裁量权；四是申请人获得这类许可要承担很大的公益义务，如提供普遍服务的义务，不得擅自停止从事活动等。

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。对这类事项设定的行政许可，是指由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具有特殊信用、特殊条件或者特殊技能的资格、资质，如律师资格、注册会计师资格、建筑企业资质，主要功能是提高从业水平或者某种技能、信誉。在《行政许可法》起草过程中曾把这类事项设定的行政许可概括为认可，主要特征有四个：一是一般都需要通过考试方式并根据考试结果决定是否认可；二是这类许可往往与人的身份、能力有关系；三是没有数量限制，符合标准（包括考试成绩）的都要予以认可；四是行政机关实施这类许可一般没有自由裁量权。

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。对这类事项设定的行政许可是指由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范的判断、审核、认定，如消防验收、生猪屠宰检疫、电梯安装运行标准、水库大坝竣工验收等。在《行政许可法》起草过程中，这类行政许可被概括称为核准，其主要功能是为了防止危险、保障安全，主要特征：一是依据的主要是技术标准、技术规范，具有很强的专业性、技术性、客观性；二是一般需要根据实地检测、检验、检疫作出规定；三是没有数量限制，凡是符合技术标准、技术规范的，都要予以核准；四是行政机关实施这类许可没有自由裁量权。

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。对这类事项设定的行政许可是指行政机关确立企业或者其他组织特定主体资格、特定身份，使其获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的能力的许可，比如工商企业登记、社团登记、民办非企业单位登记、合伙企业登记等。登记的主要功能是通过使相对人获得某种能力向公众提供证明或者信誉、信息，主要特征：一是未经合法登记取得特定主体资格或者身份，从事涉及公众关系的经济、社会活动是非法的；二是没有数量限制，凡是符合条件、标准的许可申请都要准予登记；三是对申请材料一般只作形式审查，通常可以当场作出是否准予登记的决定；四是行政机关实施登记没有自由裁量权。

（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。这一规定主要有三个目的，一是现行法律、行政法规对其他行政许可事项的规定仍然保留、有效；二是以后的法律、行政法规还可以根据实际情况在《行政许可法》明确规定的上述五类行政许可事项外设定其他行政许可事项；三是地方性法规、地方性规章、***决定都不得设定上述五类许可事项以外的行政许可，已经设定的，要予以清理。

第十三条 本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

（二）市场竞争机制能够有效调节的；

（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

【释义】本条是对不设定行政许可事项的规定，是对本法第十二条的补充。

本条的规定，主要的考虑：一是，本法第十二条规定的可以设定行政许可的事项范围还比较宽，也比较原则，从这些事项的性质、特点来看都是属于可以设定行政许可的，但是就具体的领域来看，有的可以不设定行政许可，而可以通过采取其他行政管理措施解决。二是，本法第十二条规定的可以设定行政许可的事项主要是考虑了我国当前经济社会发展情况作出的规定，随着经济体制改革的不断深化，对外开放的不断扩大和社会的全面进步，其中对有些领域设定的行政许可就可以取消或者改变管理方式。三是，本法第十二条规定的可以设定行政许可的事项，就全国来看，是有必要设定行政许可的。但是，由于我国地域辽阔，各地经济社会发展还不平衡，对市场经济相对发达，市场机制比较健全，社会发展相对比较快的地区，其中的有些事项就不必设定行政许可。

（一）关于公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项。从法理上讲，凡是法律不禁止的，就是公民、法人或者其他组织的权利。公民的权利包括民事权利、政治权利。民事权利包括人身权、财产权。人身权包括姓名权、肖像权、名誉权等；财产权包括物权、债权、知识产权等；政治权利包括选举权、被选举权等。法人或者其他组织的权利，主要包括名称权、财产权。其中，财产权包括物权、债权、知识产权等。原则上说，对民事权利，法律一般不能加以限制，由公民、法人或者其他组织自主决定，如签合同、用工等，都是民事主体能够自主判断，也必须是自主决定的。只有当公民、法人或者其他组织行使这些民事权利可能对他人利益或者公共利益造成损害，并且这种损害难以通过事后赔偿加以扼制、补救时，才能设定行政许可。比如，当事人双方签订的合同涉及国有资源开发利用的，就应当由行政主管部门审批。

（二）市场竞争机制能够有效调节的事项。市场是一切商品的交换场所，是商品交换关系或者供求关系的总和。在市场运行过程中，参与市场活动的任何当事人，按照等价交换的原则，通过争夺经济利益的竞争，使得社会资源得以有效配置。因此，市场竞争机制是最具活力、平等、自主、开放的机制。在社会主义市场经济体制下，要求我们充分发挥市场在配置资源中的基础性作用。对市场竟争机制能够有效调节的事项，不得设定行政许可。比如，价格问题，一般企业的兼停并转问题，一般产品的产品质量问题等。只有对市场竞争机制解决不了的事项，如排污问题，才能设定行政许可。

（三）行业组织或者中介机构能够自行管理的事项。行业组织或者中介机构是联系市场主体和政府的桥梁，它具有自律性、服务性、公正性，能充分反映市场主体利益和要求等特点。因此，自律管理往往成本比较低，效率比较高。比如，对资格、资质的管理，国外大多数国家把多数资格、资质交由行业协会管理，效果很好。由于我国市场竞争还很不够有序，行业协会或者中介组织还不够公正、规范，政府包揽了许多资格、资质许可。随着市场经济体制的进一步完善，许多资格、资质就可以交由行业协会管理。当然，交由行业协会管理的资格、资质就不是本法所称的行政许可，不能适用行政许可??规定。

（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。行政管理方式多种多样，除行政许可这种事前监督方式外，还有备案、制定标准、处罚等方式。相比而言，事后监督方式比行政许可方式的成本要低。因此，凡是能够采用事后监督方式解决的事项，尽量不设定行政许可。比如，对一般产品的生产，有些可以采取制定标准解决，有些可以采取事后监督检查解决。

第十四条 本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

必要时，***可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，***应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

【释义】本条是关于法律、行政法规、***决定设定行政许可权的规定。

一、法律的行政许可设定权

法律是全国人大及其常委会制定的，在我国法律体系中，其效力仅次于《宪法》。按照《中华人民共和国立法法》的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权和专属立法权。行政许可作为一项重要的行政权力，与公民、法人和其他组织的合法权益关系密切。这就要求，一方面，设定行政许可，包括法律设定行政许可，要有必要的限制，以维护公民、法人和其他组织的合法权益。另一方面，社会关系的复杂多变，又要求最主要的法律规范-法律适应实际需要设定其他行政许可。因此，《行政许可法》一方面规定法律设定行政许可的事项范围，另一方面，又规定法律可以设定其他行政许可。

二、行政法规的行政许可设定权

行政法规是由***制定的法律规范，在我国社会主义法律体系中占有重要地位。目前，我国还处于新旧体制转轨过程中，改革仍在不断深化，法制建设仍在发展中，行政法规一方面为变动不定的经济、社会生活及时提供法律规范，促进了改革时期社会经济的有序发展；另一方面又巩固了改革成果并为全国人大及其常委会制定法律积累了经验。实际上，现代社会关系日趋复杂，国家职能不断扩大，国家对社会的规范与管理，除了需要刑事的、民事的法律规范外，还需要大量的行政法律规范，而且，由于行政管理日趋专门化、科学化、法制化，除了一些原则性的法律规范外，还需要大量的具有可操作性的法律规范。所有这些都决定了行政法规在我国政治、经济、文化和社会生活中的重要地位。

根据《宪法》和《立法法》的规定，行政法规的效力等级是仅次于法律的一种法律规范，有三方面的权力，一是职权立法，即在法律没有作出规定时，根据职权制定有关经济、文化、社会等方面的行政法规；二是授权立法，即根据全国人大及其常委会的授权制定行政法规；三是执行性立法，即根据法律的规定，对法律作具体化的规定。行政法规在设定行政许可方面体现了《宪法》和《立法法》规定的精神，即一方面，行政法规设定行政许可的权限比法律以外的其他法律规范大；另一方面它又受一定限制，即法律已经设定行政许可的，行政法规只能作出具体规定，不能增设行政许可。总之，行政法规可以设定《行政许可法》规定的可以设定行政许可的各类事项，但是，法律已经设定行政许可的，行政法规不得超越法律的规定，而只能作具体化的规定。

三、***决定的行政许可设定权

***决定是指***制定的管理经济、文化、社会事务的行政法规以外的规范性文件。***发布决定的权力来源于《宪法》第89条的规定。

关于***决定能否设定行政许可的问题，立法过程中有两种意见，一种意见认为，行政许可涉及公民、法人和其他组织的权利，设定行政许可只能由法律、法规进行，***决定在《立法法》中未作规定，不应设定行政许可。另一种意见认, 为，赋予***决定以一定的行政许可设定权是必要的，主要考虑有五，一是，一些临时性、紧急的和尚未制定法律、行政法规的事项，***还需要以行政许可方式进行管理；二是根据WTO规则，国外采取临时性许可措施时，我国可以采取相应措施，如临时配额、临时许可证管理等；三是，有些比较敏感的问题，一时制定法律、行政法规条件还不成熟，需要***决定设定行政许可进行管理；四是，***决定已经设定了不少行政许可，其中有不少在***行政审批制度改革中也认为需要保留；五是，在改革开放过程中，在国有企业改革、促进就业与再就业、社会保险等方面，有一些试点、试验的事项，先是用政策作指导，在局部地区、特定领域实施，积累经验，在制定法律、行政法规前，也需要采取行政许可的方式实施管理，防止出现混乱。基于以上考虑，《行政许可法》赋予了***以发布决定的方式设定行政许可的权力，但作了限制。

所谓必要时，包括临时、紧急情况，为试点、试验需要，一时难以制定法律、行政法规等情况。实施后，除临时性行政许可因条件、情况发生变化废止以外，***决定设定的其他行政许可在条件成熟时，***应当适时提请全国人大及其常委会制定法律加以设定，或者自行制定行政法规加以设定。

第十五条 本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前！性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

【释义】本条是关于地方性法规、省级政府规章设定行政许可权的规定。

（一）地方性法规的行政许可设定权

地方性法规是省级人大及其常委会制定或者批准的法律规范，根据《立法法》、地方各级人大和地方各级人民政府组织法的规定，省级人大及其常委会有权制定或者批准地方性法规，但所制定的地方性法规不得与法律、行政法规相抵触。因此，《行政许可法》根据这一精神，规定地方性法规可以设定行政许可，但是，法律、行政法规已经对有关事项设定行政许可的，地方性法规只能作出具体规定，不得增设行政许可。

（二）省级政府规章的行政许可设定权

《立法法》规定，省级政府可以根据法律、法规制定政府规章，还可以依职权制定规章。《行政许可法》立法过程中，对地方政府规章是否有权设定行政许可有两种意见，一种意见认为，省级政府作为全面负责本行政区域经济、社会管理的行政机关．负有很重要的责任，应当有权制定规章设定行政许可。另一种意见认为，***部门规章不能设定行政许可，省级政府规章也不得设定行政许可。第三种意见认为，由于我国的省级行政管辖区域比较大，各省之间存在很大差别，所以省级人民政府在全面负责本行政区域内经济、社会管理工作中，出现了地方性的特殊问题，需要立即采取行政许可措施进行管理，而法律、行政法规却未作规定，又来不及或者不需要制定地方性法规，在这种情况下，法律赋予省级人民政府一定的行政许可设定权是必要的。而且，省级政府规章设定的行政许可，都是授权有关部门实施的，不存在自我授权的问题，这一点同***各部门的规章有所不同。同时，考虑到规章的特点和行政许可的性质，对省级政府设定行政许可应有必要的限制，其设定的行政许可应当是临时性的。综合各方面意见，《行政许可法》规定：尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续执行的，应当提请本级人大及其常务委员会制定地方性法规。据此，省级政府对设定了行政许可的现行政府规章进行清理，凡是不需保留的行政许可要予以废止；对需要长期实施的行政许可要及时提请省级地方人大及其常委会制定地方性法规。

（三）地方性法规和省级政府规章不得设定行政许可的事项

针对有些地方利用行政许可实施地方封锁、地方保护的现象，为了维护市场经济秩序，促进全国统一市场的形成，根据行政许可不同种类的性质，《行政许可法》规定资格、资质的行政许可，企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，地方性法规和省级政府规章不得设定，只能由法律、行政法规和必要时***制定的决定设立。本条同时还规定，地方性法规和省级政府规章设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动或者限制其他地区的商品进人本地区市场。

关于***部门规章的行政许可设定权问题，在《行政许可法》立法中各方意见不一致。根据行政许可的性质、特点，《行政许可法》取消了***部门规章的行政许可设定权，主要考虑是：***在进行行政审批制度改革中，决定取消***各部门规章的行政许可设定权，是经过认真研究的，主要考虑是各部门不宜自我授权，为本部门或者本系统设定和扩大权力。至于各部门已经发布的确需继续实施的行政许可，在本法施行后，可以由***制定行政法规予以确认，有的可以上升为行政法规加以规定。

第十六条 行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

【释义】本条是关于行政许可规定权的规定。

按照法制统一原则，根据我国法律体系中下位法不得与上位法相抵触的精神，本条针对现实生活中下位法超越上位法增设行政许可或者增加上位法规定的行政许可条件，甚至层层加码，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的现象，规定下位法可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可，不得增设上位法没有规定的行政许可条件。

这样规定，在实践中可能有一个问题，即对行政许可事项范围的认定可能会产生歧义，还需要进一步界定。笔者倾向于行政许可事项应当是一个具体的行为或者活动，而不应当是整个领域的行为或者活动。

第十七条 除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

【释义】本条是对法律、行政法规、***决定、省级地方政府规章以外的其他规范性文件不得设定行政许可的规定。

本条所指的其他规范性文件主要包括：全国人大及其常委会、省级人大及其常委会以外的国家权力机关制定的规范性文件，***、省级地方人民政府以外的行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，军事机关、审判机关、检察机关制定的规范性文件，社会团体、行业组织章程等。《行政许可法》的这一条规定对纠正滥设许可，具有重要作用。

需要指出，《行政许可法》规定可以设定行政许可的规范性文件以外的规范性文件，虽然不能设定行政许可，但是为了便于执行，可以在上位法赋予的自由裁量权内，对行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可，不得增设上位法规定的行政许可条件。

第十八条 设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

【释义】本条是关于设定行政许可应当明确规定行政许可有关事项的规定。

《行政许可法》在总则中明确规定：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。严格立法是严格执法的前提。规范行政许可的实施行为，必须提高行政许可法律规范的质量。实践中存在的问题是：（1）设定行政许可的法律、法规、规章，不少没有明确规定实施行政许可的实施机关、条件、程序和期间，导致行政许可实施中部门争管辖权、随意作出行政许可决定、拖延办理行政许可事项等问题比较突出，老百姓反映强烈；（2）有的法律、法规、规章对行政许可条件、程序和期间作了规定，但多为原则性的规定、内容不确定的概念，如“适当”、“相应”等，操作性不强，行政机关依法办事没有依据，行政许可申请人是否符合法定条件往往变为是否符合行政机关指定的条件；（3）有的法律、法规、规章只规定对某一事项实行行政许可，具体规定授权实施机关自己确定，行政机关自己订规矩自己执行。这样规定，既不利于监督行政机关，也让申请人无法依法行使其权利。

按照依法行政和规范行政许可实施行为的要求，设定行政许可的法律规范都应当具体、明确，以便于遵守和执行，真正解决实际问题。据此，本条规定，设定行政许可的，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

法律、法规、规章设定行政许可，其有关行政许可的实施机关、条件、程序、期限的规定，应当具体、明确。公民、法人或者其他组织申请行政许可，应当具备哪些条件，向哪一个、哪一级、哪个地方的行政机关提出申请，按照什么程序提出申请，行政机关应当在多长期限内、按照什么标准作出行政许可决定，对这些事项，设定行政许可时，必须作出规定；能够具体、明确到何种程度的，就规定到什么程度。这样，才能有利于保护和监督行政机关严格依法办事，规范行政机关实施行政许可的行为。

第十九条 起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

【释义】本条是关于设定行政许可应当听取意见、说明理由的规定。

为保证设定行政许可的合理性，防止设定机关利用立法挟带私货，减少有关行政许可立法的部门保护主义、地方保护主义倾向，提高行政许可的制度质量，确保行政许可法律制度真正成为便民、为民的“公器”，除了要从立法权、立法事项上规范行政许可的设定行为，对设定行政许可的程序也应当提出要求。根据本条规定，起草法律、法规和省级人民政府政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当听取意见，并向制定机关说明设定行政许可的理由。

（一）关于设定行政许可的听取意见制度

在我国，法律是人民意志的体现，因此，必须设置有利于充分反映民意的立法程序，这是社会主义民主政治的要求。有关行政许可事项的立法，与人民群众利益息息相关，直接影响公民、法人或者其他组织的权利义务关系，对实施行政许可涉及的各方，必须通过适当的程序使其有机会反映利益诉求并达成共识；有的行政许可事项，涉及专业性很强的问题，起草机关不十分了解各方面的情况。特别是随着改革开放的深人和社会主义市场经济体制改革的建立与完善，许多深层次的问题在立法中不断反映出来，行政许可立法中协调好中央与地方、国家集体和个人、长远与眼前等利益关系的难度越来越大。为了保证行政许可立法的质量，需要听取各方面意见，尤其是专家和基层群众的意见。

法律、法规、规章草案拟设定行政许可的，起草单位应当听取意见。但是，听取意见的具体形式可以是多样的，既可以采取本法列明的论证会、听证会形式，也可以采取其他形式，如将法律、法规、规章草案发送有关机关、组织和专家征求意见；对重要的行政许可事项，还可以将法律、法规、规章草案予以公布，广泛听取各方面意见。

论证会是立法机关邀请对某一问题有专门研究的专家、学者，对法律、法规、规章草案的有关内容或者调整对象的真实性、必要性、可行性进行讨论、质证的会议。听证源于英美普通法上的自然公正原则，原意为应听取对立双方当事人意见（heartheotherside）的制度，要求审判中以公开举行的方式以听取证人和当事人的意见。后来，为保证立法协调各方利益的公正性，英美等国将听证从司法领域引人立法领域会议，发展了听证会制度。听证会制度也被我国的《立法法》、行政法规制定程序条件、规章制定程序条例予以肯定。立法听证会强调的是要听取与法律案有关的对立利害关系人的意见。听证会能否达到效果关键是在于不同意见的人有平等的发言、辩论并将自己的利益诉求反映到立法机关的机会。听证会关键是“听”而不是“会”。如果仅为了追求形式，滥用听证会，反而会影响立法效率、质量。目前已经有一些地方积极探索设定行政许可的听证会制度，以听取意见。

立法听取意见可以防止有起草权的机关、组织在立法中挟带“私货”，帮助制定机关了解实际生活中的具体情况，从而提高行政许可制度的质量。为防止起草单位对各方面的意见“只听不取”，使听取意见流于形式，根据本条规定，设定行政许可的，起草单位要向制定机关说明听取和采纳意见的情况。起草单位应当说明征求意见的范围、各方面的主要意见、采纳的具体意见、未采纳的具体意见以及相应的理由。只有这样，才有可能使听取意见的功能充分发挥出来。

（二）关于设定行政许可的说明理由制度

行政许可立法中的说明理由制度，是行政许可立法过程中，由起草单位向制定机关说明设定行政许可的必要性、可行性及其他有关情况的制度。

面对现实生活中日益增多的行政许可，人们通常会不由自主的询问：为什么又要设定行政许可？提出设定行政许可动议的机关对此应当加以说明。说明理由制度能够有助于制定机关判断设定行政许可的必要性、可行性，从而减少不必要的行政许可。

本条规定，起草法律草案、法规草案和省、直辖市人民政府草案，拟设定行政许可的，起草单位应当向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。起草机关的说明主要解决两个方面的问题：一是设定行政许可是否具备必要性。即对社会生活中存在的问题，现有的市场机制、中介机构的力量已经无法解决，必须需要政府予以干预，并且其他行政管理手段已经用尽仍不能解决问题。提出设定行政许可的动议的机关应当有充分的信息可以说明设定行政许可的必要性。二是设定行政许可制度的是否具备效益性。为解决问题而设定的行政许可制度，对社会总体而言，应当收益大、成本低。如果设定某项行政许可所要解决的问题取得的社会总体收益小于实施行政许可后造成的社会总体成本，那么，设定行政许可制度必然妨碍社会进步，影响生产力发展，是不应当设定的。在我国，行政许可的起草单位一般较为忽视为解决社会问题而设定的行政许可本身可能带来的社会成本问题。近些年来，为了加强产品质量，整顿经济秩序，我国设定了不少产品许可、资格许可，就其设定必要性而言，都是有道理的，但是一旦实施就出现相反的社会效果，老百姓办事很难，社会守法成本过大，社会效益不佳。

第二十条 行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。

行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。

公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

【释义】本条是关于行政许可评价制度的规定。

设定行政许可的必要性、范围大小、实施手段应当随着经济社会环境的变化而变更。行政许可事项存在的合理性，不是一个静止的事物，对其认识、评价也应与时俱进，随着经济社会环境的变迁不断有所调整。为此，许多国家的立法中都规定了规制立法的评估制度。如，日本内阁法制局、财政部预算局与公共事务管理大臣的行政管理局负责审查政府规制的必要性。有关规制的立法要有相应的条款规定，规制通过后3至10年要对规制制度进行复审。在我国，社会主义市场经济体制与行政管理体制改革仍在进行之中，许多行政许可事项的设定呈现阶段合理性的特点。因此，对已经设定的行政许可事项应当作出评价，相应决定是否予以保留、取消或者修改。

对已经设定的行政许可进行评价，其审查要点是：（1）必要性。对过去有必要设定行政许可的事项，现在是否仍有存在的合理性。对于公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的行政许可事项，应当及时予以修改或者废止；（2）有效性。实施的行政许可手段是否达到了预期的管理目标，有关行政许可的制度设计是否需要重新设计。如在安全生产方面，我国设立了过多的行政许可，但是煤矿安全事故仍频频发生，这就要求我们反思实施行政许可的行政体制是否合理、机制是否得当；（3）效益性。实施行政许可取得的社会效益是否高于社会的守法成本；（4）公平性。实施行政许可的收益和成本负担，对不同的社会主体是否公平。如提高环境行政许可的标准，是否对大企业有利，而对中小企业严重不利；（5）优先性。即便符合前述四项指标，由于行政管理资源的有限性，在不能同时执行多种相互冲突的行政许可制度时，也应当考虑保护对社会总体效益更大的行政许可。如随着经济的发展，有关环保方面的行政许可与企业设立方面的行政许可发生冲突时，可能前者更应予以保护，而后果则应让位。

在行政许可评价制度的实施方面，本条规定了三种机制：（1）行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。定期评价以多长时间为宜，一年还是两年还是若干年？本法未作规定，需要结合具体行政许可事项的实际情况相应决定；（2）行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告给该行政许可的设定机关；（3）公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。这样规定，可以拓宽发现问题、收集信息的渠道，便于对实践证明已经不宜继续保留的行政许可事项及时作出调整。

第二十一条 省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区城经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报***批准后，可以在本行政区城内停止实施该行政许可。

【释义】本条是关于授权地方人民政府报***批准后在本行政区域内停止实施行政许可制度的规定。

目前，我国的行政审批制度改革仍在进行之中。在地方行政审批制度改革过程中，不少地方反映，国家设定的一些行政许可制度，有些是计划经济体制时期制定的，有的已经严重不适应社会主义市场发展的，有权的制定机关不取消有关行政许可，地方仍得执行有关行政许可制度。鉴于各地经济发展不平衡，情况也不一致，为给地方行政审批制度改革创造宽松的法律环境，本条作了较为灵活的规定，授权省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，认为其在本区域内通过其他方式能够达到设定行政许可的管理目的的，报***批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。

适用本条规定，只有省、自治区、直辖市人民政府可以提出在本行政区域内停止实施行政法规设定的行政许可的建议，并且有严格的限制性条件：一是有关行政许可事项，可以通过行政许可以外的其他方式解决实际问题，在该行政区域内不再具备实施的必要性。地方人民政府必须结合地方经济和社会发展状况，向***说明有关行政许可事项确无继续实施的必要。***批准在一个地方停止实施某项行政许可，是与该行政区域内的经济和社会发展情况相联系的。条件具备的地方，才能停止实施行政许可。在一个地方停止实施某项行政许可，不能证明该行政许可在其他地方也没有存在的必要性；二是有关行政许可事项，限于行政法规设定的经济事务的行政许可。鉴于目前政府对经济事务管得过多、统得过死，影响企业的自主性、积极性、能动性的发挥，而公共安全、环境保护等方面政府监管力度仍需加强的现状；同时，考虑到暂停实施行政许可这一做法在实践中仍不太成熟，尚有许多问题需要研究，不宜一下子放得太宽，本条只规定了对行政法规设定的有关经济事务的行政许可实行报经***批准后可以在省、自治区、直辖市行政区域内停止实施的制度。至于某一行政许可事项是有关经济事务的行政许可还是与经济事务无关的行政许可，其认定需要结合行政许可事项具体性质、功能决定，有争议的，宜报***；三是必须报***批准。这主要是为了规范政府行为，防止各地为招商引资，不适当地降低市场准入条件，而放弃市场监管职责。

第三章 行政许可的实施机关

在过去的行政许可实践中，非法定机关及组织行使行政许可权，乱设卡、乱收费现象时有发生；行政许可机关权限交叉，多个部门就同一事项实施各自许可引发的矛盾较多；设定得过多、过滥的行政许可导致实施行政许可的主体数量众多、机构林立，环节复杂；行政许可机关组织结构不合理、机构不健全导致不少行政机关内部工作程序外部化，增加了申请人的成本和不便。为从根本上解决这些问题，《行政许可法》设本章共7条，专门就行政许可的实施主体以及与实施行政许可有关的一般规则作出了比较详细和具体的规定。

本章的内容主要涉及四个方面：一是，一般情况下实施行政许可的主体（第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十八条）；二是，相对集中行政许可权（第二十五条）；三是，在办理行政许可涉及多个机构或者多个机关的情况下，行政许可机关实施行政许可应当遵循的一般办事规则，包括一个窗口对外、统一办理、联合办理或者集中办理（第二十六条）；四是，行政许可实施机关及其工作人员在具体办理行政许可事项时应当遵守的纪律约束（第二十七条）。

行政许可的实施主体是针对行政许可的设定主体而言的，其包括以下三种情况：一是，享有行政许可权的行政机关本身就是实施行政许可的主体（第二十二条）；二是，法律、法规授权的组织（第二十三条、第二十八条）；三是，依照法律、法规或者规章的规定，接受其他行政机关的委托而实施行政许可的行政机关（第二十四条）。

第二十二条 行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

【释义】本条是关于行政许可实施主体的一般规定。

本条从三个层面严格界定了行政许可的实施主体：

（一）行政许可的实施主体是行政机关。

行政许可是现代行政管理领域必不可少的一种手段，也是行政权的重要组成部分。在性质上，行政许可无疑是一种公权力，其具有一般公权力所共有的特点，比如，行政许可的主体必须是公法人，其他包括企业在内的私法人和自然人不能成为实施行政许可的主体，实施许可的责任也应当是公法人的责任，而不是企业等私法人或者自然人的责任；再如，行政许可权的取得只能源于特定国家机关通过一定方式的授予，而不能源于自我授权。

行政许可权的这种性质决定了其实施主体原则上应当是行政机关。从法律上讲，行政机关是指依法成立、能以自己的名义独立地从事行政管理活动，并承担相应法律后果的行政组织。首先，行政机关应当是依法成立的，如直接依据《宪法》、组织法的规定成立的行政机关，如***、省级人民政府等，也包括按照法律规定程序成立的行政机关，如***所属部门、地方政府所属部门等。能以自己的名义独立地从事行政活动，并承担相应法律后果，是指该行政组织在行政法领域享有独立的主体资格，能以自己的名义独立地对外发布决定和命令以及独立地采取措施以保障这些决定和命令的实施，并能独立承担由此而带来的法律后果，如能独立地作为行政诉讼、行政复议或者国家赔偿的主体。相反，行政机关的内部机构、临时机构等虽经行政机关内部的权力再分配而享有一定的行政权，可以具体从事部分行政管理活动，但其不能以自己的名义对外作出任何决定，当然也不能成为实施行政许可的主体。

在我国，作为行政许可的实施主体的行政机关主要包括三个层次的行政机关：一是，***及各部委，其实施一些直接关系国家重大利益、不宜下放的行政许可；二是，省级政府及主管部门，其实施一些事关重大、但又不宜全部由中央层次行政机关实施的行政许可；三是，县级以上政府及主管部门，其实施那些数量多、范围广、与普通百姓生活直接密切相关的行政许可。

相比而言，在其他国家，行政许可的实施机关多数集中于地方政府行政机关，特别是市、区一级政府机关。在英国，地方政府主要负责各地方事务的许可管理，如酒类经营、汽车司机、游泳池、牛奶场、洗衣店等只有获得地方行政机关的许可才可以经营。根据1985年的电影法，伦敦市自治议会和普通议会是实施电影许可的机关。在日本，行政许可的实施权大多集中在行政厅。这类行政厅可能是各省的大臣，也可能是地方首长，如运输大臣向铁道业申请人发放营业执照。在美国，联邦和州政府是主要的行政许可机关，如进行有关州际航运、天然气公司、股票交易、广播电视等方面的活动必须向联邦行政机关申请许可。州行政机关则对汽车司机、律师、技师、理发师、医生等行业实施许可。具体实施许可的行政机关是近几十年来发展起来的独立委员会或者许可委员会，如自然资源委员会就是发放有关资源开采许可证的行政机关。

（二）行政许可的实施主体必须具有行政许可权。

行政许可权是行政权的重要组成部分，实施行政许可的主体一般是行政机关，但这是否意味着所有行政机关都当然享有行政许可权？这里涉及的一个本质问题是行政许可权与行政管理权的关系。从理论上讲，行政管理权通常覆盖以下四个方面：一是，管理市场主体活动，如价格、环保等；二是，税收和国防；三是，物质利益的再分配、社会保险和老弱病残的救济等福利；四是，公务活动方面的管理，如警察、消防等。行使覆盖面如此广泛的行政管理权必须拥有必要的各种有效的管理手段，如处罚、许可、收费、调查、鼓励、指导、咨询等，有的行政机关可能同时享有两种或者两种以上的行政管理手段，有的行政机关可能只享有一种行政管理手段。行政许可作为行政管理手段之一，虽然在行政机关中普遍存在，但也并非所有的行政机关都当然地享有行政权。

行政机关取得行政许可权，应当具备下列条件：

一是，依法享有外部行政管理职能，可能与公民、法人或者其他组织发生行政法律关系。行政机关按照不同的标准可以进行不同的分类，但最主要、最基本的分类是看行政机关是否有对外行政管理权，将行政机关分为外部行政机关和内部行政机关。前者有权对社会上的企业、个人或者其他组织实施管理，被称之为有外部行政管理职能的行政机关；后者是基本隶属关系（特别是权力关系）或者其他关系对行政内部的人员或者事务实施管理。在一个国家，外部行政机关是行政机关的主要部分，是一国行政权力的主要实施者，凡是与公民、法人等相对人发生行政管理关系的，必须由外部行政机关来行使有关行政权。内部行政机关主要是保证或者监督外部行政机关更好地履行职能的机关，如决策咨询机关、专门行政监督机关、专门人事机关、内部协调机构等，都是典型的内部行政机关，其不能成为实施行政许可的主体，也不应被授予行政许可权。

二是，依法得到法定明确授权，在某一领域实施行政许可。履行外部职能一般是外部行政机关的固有职权，随该机关的依法设立而产生，通常由组织法或者组织规则规定，而许可权是一项单行法授予的职权，未经法定明确授权，外部行政机关不能当然地成为行政许可的实施主体。作为外部行政机关，只表明它可以被授予行政许可权，但并不意味着其当然享有行政许可权。

三是，法定授权应当与外部管理职能及范围相一致，包括实施许可的行政机关应当与其管理权限相一致，实施许可的范围和对象应当与其管理的对象和范围相一致以及许可的种类和适用条件应当与外部管理职能的特性相一致。比如，县级行政机关不应被授予省级行政机关的许可权限，工商行政机关不应成为环保方面行政许可的实施主体，一个承担经济管理职能的行政机关也不应成为社会管理方面的行政许可的实施机关。

（三）行政许可的实施主体实施行政许可必须在法定职权范围内。

享有行政许可权的行政机关实施行政许可必须在其法定职权范围内，这是职权法定原则的具体要求和体现。职权法定是依法行政的基本原则和基本要求之一。其基本含义是，行政机关的行政职权必须来源于法的明确规定，行政机关行使行政权必须在其法定的职权范围内，超越其法定职权范围行使行政权是无效的。行政许可作为行政权的重要组成部分，其行使当然应当遵循职权法定原则，即行政机关实施行政许可必须在法定职权范围内，否则将导致行政许可行为无效。

从理论上讲，行政机关违反职权法定原则实施行政许可的主要有以下几种情况：一是，行政机关在实施行政许可时，超越了本行政机关的主管权限，比如，卫生行政机关实施了本应由工商行政机关实施的企业登记许可；二是，一地方行政机关在实施行政许可时，超越了其地域管辖范围而行使了本应由另一地方行政机关实施的行政许可；三是，实施行政许可时，上下级行政机关间相互逾越其各自的法定职权，包括下级行政机关实施了本应由上级行政机关实施的行政许可，也包括上级行政机关实施了本应由下级行政机关实施的行政许可。

第二十三条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。

【释义】本条是关于法律、法规授权的组织实施行政许可的规定。

本条规定包含两层含义：

（一）被授权的组织在授权范围内，以自己的名义实施行政许可。

1．所谓授权，是指特定的国家机关通过法律、法规将某些行政权力授予给非行政机关的组织来行使的一种法律行为。被授权的组织则根据这种授权，在授权的范围内享有了某种行政权力，取得了行政管理的主体资格，即可以以自己的名义独立地行使这些被授予的行政权力，也可以以自己的名义独立地承担因行使这些被授予的行政权力引起的法律后果。

被授出的行政管理权应当是共有权，而不是专有权。所谓共有权，是指几个行政机关都可能享有的，具有可转让性，而专有权力只能归属于某一特定机关，具有专一性和不可转让性。比如，***制定行政法规的权力就是一种专有权，是不能授予其他机关行使的，而限制人身自由以外的行政处罚权以及行政许可权则不是专有权，很多行政机关都可能享有，是可以依法授予有关组织行使的行政管理权。

2．在行政管理中，为什么要把某些行政管理权授予非行政机关的组织来行使呢？一般认为，这主要是由于随着社会的发展，行政管理权的扩大，行政管理的领域、内容与方式上的日益复杂与多变，使行政机关很难适应不断发展变化的形势的需要，尤其在行政许可领域更是如此。有些行政许可涉及的领域对技术性、专业性要求非常高，比如，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品需要按照技术标准和技术规范通过检验、检疫、检测等方式进行审定的行政许可，由行政机关以外的具有某种公共事务管理职能的组织来实施许可，可能更易于达到行政许可设定的目标和目的。

3．被授权的组织实施行政许可具有以下特征：

一是，授权的主体和方式的特定性。从授权的主体上来说，可以将行政许可的实施权授予其他组织的有全国人大及其常委会、***、省级地方人大及其常委会以及较大的市的地方人大及其常委会。从授权的方式上来看，授权必须以法律、法规的方式进行，这里的法规包括行政法规和地方性法规。这就意味着授权必须是公开的、规范的，以法律、行政法规或者地方性法规以外的方式授权其他组织行使行政许可权是无效的。

二是，被授权实施行政许可的主体应当是具有管理公共事务职能的组织。“具有管理公共事务职能的组织”通常是指该组织承担着管理事务的责任，比如，医院、学校、图书馆以及一些公用事业机构等，只承担管理本组织自身事务责任的，不能算作具有管理公共事务职能的组织。一般认为，被授权实施行政许可的具有管理公共事务职能的组织还应当具备下列条件：第一，该组织必须是依法成立的；第二，被授权实施的行政许可事项应当与该组织管理公共事务的职能相关联；第三，该组织应当具有熟悉与被授权实施的行政许可有关的法律、法规和专业的正式工作人员；第四，组织应当具备实施被授权实施的行政许可所必需的技术、装备条件等；第五，能对实施被授权实施的行政许可引起的法律后果独立地承担责任，这包括对外能对自己的各项行为负责，对内能有效地管理从事行政许可的工作人员，并接受上级机关的监督。

三是，被授权的组织在授权范围内以自己的名义实施行政许可，这意味着被授权的组织取得了行政主体资格，即取得了行政许可实施机关的地位，其将以自己的名义独立地行使和承担实施行政许可的职权和责任。当行政许可申请人就行政许可的实施等提起行政诉讼或者行政复议时，该被授权的组织将是当然的被告。《行政诉讼法》第25条规定的“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告”，即表明对被授权组织的行政主体和独立责任主体的确认。

（二）被授权的组织适用《行政许可法》中有关行政机关的规定。

被授权实施行政许可的组织既然取得了独立的行政主体资格，其就取得了相当于享有行政许可权的行政机关的地位，当然就应当适用《行政许可法》中有关行政机关的规定。比如，《行政许可法》第27条规定，行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求；行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物或者谋取其他利益。再有，《行政许可法》第30条规定，行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书格式文本等在办公场所公示；申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。这些对实施行政许可的行政机关及其工作人员的规定同样适用于被授权实施行政许可的具有管理公共事务职能的组织。

第二十四条 行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

【释义】本条是关于接受委托实施行政许可的主体以及委托实施行政许可的规则的具体规定。

本条规定主要包括两个方面的内容：

（一）何谓委托实施行政许可？

在行政管理中，所谓委托，是指行政机关将其行政职权的一部分交给其他行政机关或者组织行使的一种行为，接受委托的行政机关或者其他组织以委托行政机关的名义实施受委托行为，开展对外活动，但对外活动的法律后果由委托行政机关承担。应当承认，随着行政权的扩大，将某些行政管理权委托其他行政机关或者组织行使，有利于提高行政管理的效率。《行政处罚法》第18条规定了行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在法定职权范围内委托符合法定条件的组织实施行政处罚。同理，行政机关在法定职权范围内，也可以依照法律、法规、规章的规定，将行政许可实施权委托给符合法定条件的其他行政机关或者组织实施。但是，在过去的行政许可实践中，存在行政许可的实施主体过多、过滥以及乱委托的问题，《行政许可法》本条中规定的接受委托实施行政许可的主体只限于行政机关，行政机关不能委托行政机关以外的其他组织实施行政许可，其他组织也不能接受行政机关的委托实施行政许可。

委托实施行政许可具有以下特点：第一，如前所述，受委托实施行政许可的主体只限于行政机关，其他组织和个人不能接受行政机关的委托实施行政许可。第二，受委托行政机关实施行政许可的权力来源于委托行政机关的委托行为。实施行政许可本是委托行政机关的权力，其根据行政管理工作的实际需要，依照法律、法规或者规章的规定，将部分行政许可实施权委托给其他行政机关，受委托实施行政许可的行政机关则基于委托行政机关的委托才有权行使部分行政许可实施权。第三，受委托实施行政许可的行政机关并未因委托行政机关的委托而获得法定的行政许可实施权。委托行政机关的委托行为并不引起行政职权和职责的同时转移，被委托的行政机关只能在受委托的范围内以委托行政机关的名义行使行政许可实施权。第四，受委托实施行政许可的行政机关在具体实施受委托的行政许可时，并不具有行政主体资格，其实施受委托行政许可的行为的法律后果由委托行政机关承担。从一般原理上看，委托行政机关只是让受委托行政机关代为行使某种权力，其行为后果归属于委托行政机关。如因实施受委托行政许可行为而引起行政复议或者行政诉讼，其被告是委托行政机关而不是受委托行政机关。

目前，在我国，森林采伐许可和烟草专卖零售许可等可以由受委托的行政机关实施，其法律依据源于《森林法》和《烟草专卖法》。《森林法》规定，农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者委托乡、镇人民政府审核发给采伐许可证。《烟草专卖法》规定，经营烟草制品零售业务的企业或者个人由工商部门根据上一级烟草主管部门的委托，审批发给烟草专卖零售许可证。

（二）委托实施行政许可的规则。

行政许可权作为一种公权力，其具有不可随意转让性和处置性，确因实际工作需要而将部分行政许可实施权委托其他行政机关行使也要遵循严格的规则。具体说，委托实施行政许可的规则主要包括以下几个方面：

一是，委托主体即委托实施行政许可的行政机关，委托其他行政机关实施行政许可应当遵循职权法定的原则，在其法定权限范围内依法委托，其既不能将其无权行使的行政许可实施权委托给其他行政机关，也不能超越其享有的行政许可实施权范围委托其他行政机关实施行政许可。比如，工商行政管理机关无权将卫生行政许可的实施权委托其他行政机关行使，县级文化行政管理部门也无权将省级文化行政管理部门实施的营业性演出许可权委托给其他行政机关实施。

二是，委托实施行政许可的依据是法律、法规和规章，非依法律、法规、规章的规定，行政机关无权委托其他行政机关实施行政许可，比如，行政机关不能依据规范性文件将某种行政许可的实施权委托给其他行政机关。也就是说，这种委托具有很强的公开性、规范性。

三是，委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对实施该行政许可行为的后果承担法律责任。如前所述，受委托实施行政许可的行政机关，其权力来源于委托行政机关的委托，其实施受委托的行政许可行为必须以委托行政机关的名义，行为的法律后果也由委托行政机关承担。如受委托行政机关因实施受委托的行政许可行为引起行政赔偿，则应当由委托行政机关承担行政损害赔偿责任。既然受委托行政机关实施行政许可的法律后果由委托行政机关承担，那么，委托行政机关就应当对受委托行政机关实施行政许可的行为负责监督，对受委托行政机关实施行政许可的情况，包括实施的方式和后果等，进行经常性的检查，确保受委托行政机关在委托权限范围内依法实施行政许可。委托行政机关不履行这种监督责任，就是不积极行使权力，就是一种失职。不过，受委托行政机关不能因为其是接受委托而实施行政许可就可以不负任何责任，在具体实施受委托的行政许可时，它应当对其行政许可实施行为本身的合法性向委托行政机关负责。

四是，受委托实施行政许可的行政机关不得将行政许可实施权再转委托给其他组织或者个人。这里的转委托，涉及行政许可的实施权是否具有双重转让性的间题，即受委托行政机关能否再成为委托的主体。从一定意义上说，行政许可权与行政处罚权一样，不具有双重转让性，一次委托尚且有严格的条件限制，委托主体必须是行政机关，委托其他行政机关实施行政许可必须在法定权限范围内进行，而且必须有明确的法律依据。其理论基础在于，受委托行政机关实施行政许可的权力本身就不是其自己的法定权力，而是源于委托行政机关的特定委托，其也无权将委托行政机关的行政许可实施权再委托给任何其他组织或者个人。行政处罚权在这一点上也适用类似的规则。

五是，委托行政机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。这是行政公开原则的一个具体要求和体现。行政公开原则，是指行政机关在行使行政权力的过程中，应当依法行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开，以使其知悉并有效和监督行政权力的运行。行政公开是现代民主政治的题中应有之义，其目的在于满足公民的知情权，实现公民对行政的参与和监督，以达到强化民主政治、防止行政腐败之功效。

行政公开也是适应我国加人世贸组织新形势对依法行政提出新的更高要求的迫切需要。在我国过去的行政许可实践中，存在着许可主体不明确、许可内容不公开、程序不透明等与行政公开原则相背的做法，对此，《行政许可法》总则中专门规定了行政许可的公开原则。《行政许可法》第5条明确规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”

按照现代民主与法治的要求，行政公开应当是全方位的，包括行政主体、行政行为的内容以及过程的公开。本条要求委托行政机关公告受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容，实际上是行政公开原则中的行政主体和行政行为内容的公开要求，也是《行政许可法》第5条行政许可公开原则的具体体现。

从行政权委托的原理上说，委托实施行政许可与委托实施行政处罚基本是相同的，但比较我国《行政处罚法》和《行政许可法》可以发现，在一些具体制度的设计上，委托实施行政许可与委托实施行政处罚具有以下两点不同之处：

一是，受委托的主体不同。受委托实施行政许可权的主体只限于行政机关，行政机关以外的企业、个人或者其他组织都不可能接受委托成为行政许可的实施主体，而受委托实施行政处罚的主体则只限于符合法定条件的依法成立的管理公共事务的事业组织，行政机关、企业、个人或者依法成立的管理公共事务的事业组织以外的其他组织都不可能接受委托成为实施行政处罚的主体。

二是，委托规则的严格程度不同。相比而言，委托实施行政许可的规则要严于委托实施行政处罚的规则，这主要表现在《行政许可法》要求委托行政机关将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。这一方面反映了现代法治对行政权控制和约束的加强，另一方面也反映了我国行政法治建设正经历着从不太成熟不断走向成熟的过程。

第二十五条 经***批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

【释义】本条是关于相对集中行政许可权的一个原则规定。

从字面理解，本条的含义很清楚，即经***批准，省级人民政府可以根据精简、统一、效能的原则，确定由一个行政机关行使多个行政机关的行政许可权，这实际上是行政许可实施权的集中，其制度设计本身的出发点、目标等与相对集中行政处罚权基本相同。

应当说，相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权是相对集中行政执法权的重要组成部分，是深化行政管理体制改革的重要途径，其最终目的是建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。

相对集中行政处罚权，作为相对集中行政执法权的一种制度，在我国《行政处罚法》中第一次确立下来。《行政处罚法》第16条规定，***或者经***授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。通常，按照职权法定的原则，行政机关根据《宪法》、组织法和其他有关行政管理的法律、法规的规定，只能依法在法定职权范围内行动，超越法定职权范围的行为无效，相对于职权法定原则而言，相对集中行政处罚权是一种例外。

相对集中行政处罚权是对行政执法体制的重大改革，它为我国行政执法体制的进一步改革提供了法律依据，奠定了法律基础，其意义十分重大和深远。当时大的背景是，政府职能转变和行政管理体制改革远远没有到位，政府机构臃肿，职责不清，行为不规范，等等。这些问题反映在行政执法上表现为，一方面，行政执法机构林立，往往制定一部法律、法规，就创设一支执法队伍，行政执法权严重分散，重复处罚、乱罚款、乱收费现象普遍，老百姓苦不堪言；另一方面，执法效率低下，把执法权当作牟取本部门利益的手段，有利的事争着管，无利的事不愿管，执法交叉、执法空白现象并存。这些现象的存在严重败坏了行政机关的形象，降低了政府在老百姓心中的威信。

从根本上解决这些问题，必须改革和完善行政执法体制，实行相对集中行政执法权。当时的主要考虑是：第一，党的十四届五中全会提出，要按照政企分开和精简、统一、效能的原则，转变政府职能，改革和调整政府机构。这是对改革和完善行政执法体制提出的明确要求。建立社会主义市场经济体制必须有一个保证政令杨通、协调统一、调控有力的行政执法体制，其基本要求是权力统一、机构精简、富有效率。以分工越来越细、职责不清为特征的分散的执法体制难以适应建立社会主义市场经济体制的需要。第二，立法中“办一件事，设一个机构，立一个法，多一道办事手续，增加一项收费、罚款”的现象实际上是不合理的行政执法体制在立法上的反映，人民群众对此反映强烈，如果不采取措施相对集中行政执法权，我国法制建设就将有走向反面的危险，社会稳定和经济发展都会受影响。第三，许多地方通过建立综合执法制度或者巡警执法制度，使行政执法权相对集中，取得了较好的社会效果，人民群众非常拥护。

***对贯彻实施《行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度十分重视，多次下发文件作出具体部署。自1997年以来，按照***有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。实践证明．***的试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权时机工作的时机基本成熟。为此，2002年8月，***专门下发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作，并对开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围以及进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求作出了明确而具体的规定。

《行政许可法》确立相对集中行政许可权制度的基础在于：一是，实行相对集中行政处罚权制度所积累的经验，为相对集中行政许可权提供了成功范本和实践基础；二是，行政许可实践中存在的一些突出问题对行政许可权的相对集中提出了迫切需要。据上海市行政许可状况的调研报告显示，由于行政部门之间职责分工过细，且相互之间未形成科学的协调配合机制，因而在考虑对某一方面加强行政管理、加强事先审查控制的措施时，采取的往往是增加一个事前审查控制的部门，增加一道许可环节，其结果导致，对某种事项的行政管理，往往需要经过多个部门、多个环节的多个许可。可以预计，随着行政部门的分工越来越细，行政部门职责交叉重且愈演愈烈，申办一个事项、申请一个项目需要经过审批的行政部门越来越多，行政许可的环节越来越繁琐，申请获得许可的周期也越来越长。又据了解，某一地市级的行政审批项目多达1500多项，其夜盖面几乎涉及到绝大多数行政机关和行业。更为严重的是，在相当一部分行政审批手续的办理中，申请人需要跑很多部门，盖很多章，并且每个部门都要求提交繁杂的文件及其他相关材料。比如，某地级市一个技改项目从立项到开工需要17个部门办理34道手续，至少要盖52枚公章；一个建设项目从立项到开工共涉及9个部门和单位，59个审批环节，至少要盖55枚公章；一个外商投资项目从申请到办结，时间拖了近2年。针对这些问题，借鉴《行政处罚法》的做法，《行政许可法》确立了相对集中行政许可权的原则。

相对集中行政许可权的优点在于：一是，在一个部门许可制度下，许可事项原来所涉及的相关部门不再享有实质性的许可权，原来由多个部门行使的许可权统一由一个部门行使，有助于从源头上消除多头许可的弊端。二是，由一个部门统一实施行政许可，避免了多部门分别许可可能产生的各种矛盾，提高许可效率，降低许可成本。三是，促进许可事项本身的整合、归并，加快市场准人。

在《行政许可法》起草过程中，对相对集中行政许可权，各方面也有不同看法。有人认为，行政许可权属于专项权力，具有专业性强、要求高的特点，行政许可的功能和内容也各不相同，由一个部门行使难度较大。也有人提出，行政许可权和对行政许可的监督管理权是紧密相联的，集中行政许可权可能会对行政许可的监督管理带来困难，反而会削弱行政管理的效能。在全国人大常委会审议《行政许可法》的过程中，还有常委委员提出，目前，我国有两类实行垂直领导的行政机关，一类是中央以下垂直领导，另一类是省、自治区、直辖市以下垂直领导，对这两类行政机关的行政许可权是不是都能与其他行政机关的行政许可权一样相对集中由一个行政机关行使，还需要慎重研究，立法在这方面应当为地方开展的综合行政执法试点留有空间。考虑到相对集中行政许可权需经***批准，至于哪些领域、哪些行政机关、哪些内容的行政许可权能够相对集中，可以在实际工作中具体掌握，《行政许可法》本身只对相对集中行政许可权作原则规定即可。

根据开展相对集中行政处罚权工作的经验，相对集中行政许可权工作也应当由***统一部署，先在部分地方进行试点，在试点取得经验的基础上，再在全国全面推开。估计，按照惯常做法，《行政许可法》出台后，***将以文件的形式下发一个贯彻实施《行政许可法》的通知，其中，通知将对如何开展相对集中行政许可权的试点工作作出一些初步的部署。在设计相对集中行政许可权试点方案时，可以考虑利用现有各地已建立的行政审批中心，将其改造成享有实质性行政许可权力的、统一办理原由各部门分别办理的经常性行政许可事项的许可实施机构，这样，可以解决审批中心与原部门之间的复杂关系，使中心具有真正的许可权力，避免“前店后厂”现象，凡进人这里的申请人皆可以直接办理各种经常性行政许可事项，大大便利当事人"

但值得注意的一点是，包括相对集中行政处罚权在内的相对集中行政执法权的目的是将行政执法机构或者行政机关的数目减下来，可实践中普遍存在一个问题，那就是行政处罚权相对集中了，相对集中行政处罚的机构或者综合执法机构也成立了，但是原有的行政机构并未撤并，相对于集中行政处罚权之前，行政机构不但没有减少，反而增加了。在推行相对集中行政许可权的过程中，应当尽量避免这类问题的发生，将相对集中行政许可权与政府机构改革和职能重组结合起来，对原由有关行政机关行使的管理权根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉，真正实现以政企分开、政事分开为主要特征的职能转变。

第二十六条 行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

【释义】本条是关于实施行政许可过程中的一个窗口对外、统一办理或者联合办理、集中办理的规定，体现了行政许可实施和运行制度的创新。

多部门、多环节、交叉重复许可，是我国行政许可制度的重大弊端之一。据浙江省政府法制办2000年9月《关于行政审批改革的几点意见和建议》显示，多头审批现象相当突出。比如，以开办旅馆、宾馆申领营业执照为例，其需要经过的许可环节至少涉及治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生证、公共场所卫生许可等五个环节，其中三个在公安内部，二个在卫生内部，如果有的再加上环保排污许可，有些可能涉及文化经营许可、体育经营许可、烟草零售许可等，就更多了。再如，重大建设项目工程审计预决算验证资质，就有计委、建设、审计、财政等多家审批单位；音像制品经营管理，既涉及省、市、县三级管理，又涉及广电、文化、新闻出版等多个部门。又据了解，某一地市级的行政审批项目多达1500多项，覆盖了绝大多数行政机关和行业。更为严重的是，在相当一部分行政审批手续的办理中，申请人需要跑很多部门，盖很多章。加之，在行政机关办理行政许可过程中，存在着“门难进，脸难看”的间题，群众对此反映强烈。

针对这些问题，自1998年2月深圳率先推行行政审批制度改革以来，全国各地陆续开展了这项工作，取得了一定的成效。各地在审批制度改革的实践中探索、创新形成了一系列新型的实施行政许可的运作机制，例如，建立了一批便民服务中心、一站式审批中心、一门式审批协调机构、政务超市、集中审批大厅等审批服务机构，据统计，全国至少有14个省市的上百个地市县设立了类似的行政服务中心，同时，还创设了一系列对减少环节、提高效率行之有效的办理许可事项的具体做法。比如，一个窗口对外、集中受理，有的地方将其称之为“一门受理、窗口运作、统一收费、承诺办结”的“一站式”服务方式，绍兴、连云港、徐州、无锡、盐城、宿迁等地都是采用这种方式。又如，并联审批，这是杭州较早研究探索的一种审批方式，其后，上海、北京等地纷纷效仿。其基本做法是，对企业的前置性审批项目，一改过去由申请人一个部门、一个部门分别挨家跑的做法，实行“工商受理，抄告相关，并联审批，限时完成”，即工商部门受理企业申请后，抄告相关行政部门，在规定的时间内，各部门同时进行审批，并通过网络进行意见反馈。再如，在一些地方，也有对需几个部门分别审批的事项，明确一个主办部门，采取联合审批或者会签的做法，实行主办单位负责制，做到多项合一、一次收文，联合审批、一次审结。此外，在实行“一站式”服务的集中式审批做法中，对不同的审批事项实行分类办理。比如，对比较简单的审批事项直接在中心当场办理，对比较复杂的如建设项目、工商登记、税务登记，中心先受理后提请部门论证、决定，实行“六个制”的操作方法，在规定的时间内办结。即通常说的，一般事项实行直接办理制，特殊事项实行承诺办理制，涉及几个部门的事项实行联合办理制，需要上报事项实行***办理制，国家明令限制的事项实行明确答复制，进人中心的所有收费项目实行一个窗口收费的扎口管理制。

各地改革行政许可实施制度的实践，规范了政府行为，办事程序有所简化，办理时限有所缩短，企业和其他市场主体的支出、负担有所减轻，社会成本有所降低，在一定意义上也促进了政府职能转变，提高了行政效率，促进了部门工作方式和工作态度的转变，基层受益，群众受益。以绍兴市“便民服务中心”为例。该中心成立作为市政府的派出机构，主要履行有关行政审批的组织、协调、监督、管理和服务职能。在对该中心职能进行科学定位的基础上，市政府专门规定了关于中心审批的四项原则：一是，能进则进。凡是符合进中心条件的部门和审批项目，一律进人中心，这样就把审批事项较多，且与企业和个人关系密切的计委、经委、外经、建设、公安、工商、土地、房管、劳动、环保等部门纳入中心。二是，一事一地。即一个审批项目只能在一个地方办理，凡已进人中心的审批事项不再到原部门去办。三是，充分授权。部门对在中心设立的窗口要充分授权，使窗口能够独立行使审批权。四是，既受又理。各窗口既能受理审批事项，又能办理审批事项。通过这四项原则使中心实现了一站式审批和全过程服务，使企业和个人能够“进一家门办成，盖一个章办好，收规定费办完，按承诺日结”。为了使中心规范运作，中心对外实行“三个五”的运作机制。一是，“五公开”，即向社会公开中心的服务内容、办事程序、申报材料、承诺时限、收费标准；二是，“五件管理”，即将审批事项分为即办件、承诺件、联办件、退回件和补办件，并分别规定相应的处理办法；三是，“五制办理”，即对一般事项实行即时办理制，特殊事项实行承诺办理制，重大事项实行联合办理制，控制事项实行明确答复制等。由于审批的程序非常规范，中心的运作效果理想，截止2002年4月13日，中心共受理各类审批事项138160件，已办结124860件，按期办结率达100%。这些改革成果为立法积累了一定的经验。

各地集中办理行政许可事项的各种服务中心的出现，是行政审批制度改革迈出的重要一步，很大程度上实现了行政许可实施从分散向集中、从无限期向限时、从申联式向并联式的转变，从部门分块许可向整体许可的转变，在各地受到群众的广泛欢迎和好评。但各种集中审批服务中心在发展中也遇到不少困扰。比如，审批服务中心的机构性质和定位问题、窗口审批工作人员的职责和权限、集中管理、奖惩和任用等问题、审批中心窗口与后方单位职能部门之间的关系问题、行政审批中涉及的印鉴使用与管理问题、承诺办结时间与审办质量的关系问题，等等，都需要进一步探索和规范。也有人认为，集中式审批中心造成了人力资源的浪费，重复建设造成了财力浪费，而且打破了现有行政管理体制，增加了行政环节和行政成本。其实，各种审批服务中心的根本缺陷在于，这种中心只具有咨询和协调职能，很大程度上只是各部门联络和沟通的渠道，中心本身并无实质性的审批权以及审批人员的管理权，至多原部门和中心实行双重管理，因此，具有一定的脆弱性。一旦中心失去支持，部门间缺乏合作，建立在中心之上的许可运作不仅可能会出现反弹，致使中心破产，回归原状，而且有可能加大部门间的磨擦和冲突。同时，一些重大、复杂的许可事项，很难完全进人中心运作，“前店后厂”在所难免。

上海浦东新区在行政审批改革试验中，在部分企业设立、开业所涉及的10个行政许可事项中试行告知承诺制。其基本做法是，由工商部门一家受理，在核定的经营范围时，书面告知申请人从事某一生产经营活动所应当遵循的法律法规和应当符合或者达到的条件、标准和要求以及企业应当承担的法律责任。在申请人书面承诺已达到法律法规规定的条件、标准和要求，并承诺承担相应的法律责任后，即可对申请人所申请的事项表示同意或者许可，并在7个工作日内由许可机关和工商部门分别颁发许可证和营业执照。许可机关应视所申请事项具体情况，在三个月内对企业是否符合或者达到条件、标准和要求进行核查。对经核查不符合或者未达到相关条件、标准和要求的，可给予必要的行政处罚或者采取必要的行政措施，直至撤销同意或者许可。有学者对此评价认为，告知承诺制一反行政机关主导的传统行政许可理念，运用契约形式来处理法律上的强制性规定，用双方合意来处理传统上行政机关的单方权力行为，在保持行政机关必要的控制权的前提下，最大限度地发挥了市场主体的能动作用，是行政许可迈向市场化的重大举措，更是行政许可价值取向的根本性转变，有可能引起我国行政审批制度改革的根本性转变。但告知承诺制在法律上存在障碍，主要表现为：一是，告知承诺制没有法律法规依据，我国对一些企业仍然实行前置性许可。二是，告知承诺制意在通过承诺协议“逐步实现责任主体由政府部门向市场主体的让渡”，有可能导致某些许可机关以此为由放弃监管责任，为某些行政机关规避许可责任提供借口。三是，告知承诺制有可能忽视对第三人的保护。因为许可机关在有申请人的承诺而直接给予申请人许可之后，申请人即获得了从事经营的合法资格，但在许可机关检查之前，申请人是否符合从事经营的法定条件，皆系于申请人的一纸承诺。在此情况下，与申请人进行业务往来的第三人的风险势必增加。也正因为如此，告知承诺制目前一般只适用于以下几类审批项目：一是，审批只需形式审查，而重点是审批后监管的项目；二是，不涉及公民人身权、财产权以及不涉及公共安全或者公共利益的项目；三是，符合中国加人世贸组织承诺开放领域的项目。《行政许可法》在全国人大常委会审议期间，也有人提出《行政许可法》应当对告知承诺制作出规定。但多数意见认为，作为一种试验，地方可以进行探索，但在有关法律、法规未作修改前，由《行政许可法》对这个问题作出统一规定的条件尚不成熟。据此，《行政许可法》对此没有作出相应规定。

对各地改革行政许可实施制度的不同做法，存在不同认识也是正常的，应当允许各地根据各自的实际情况，继续研究和探索改革行政许可实施制度的新机制和新办法，其最终目的都是建立适应社会主义市场经济体制要求的新型行政许可制度。对此，《行政许可法》没有对实践中出现的这些行政许可实施制度方面的新做法作出或肯定或否定的全面评价，而是针对社会上反映行政许可实施中存在的突出问题，将目前看得准的、确实有利于基层、有利于老百姓办事、有利于生产力发展的一些做法用法律的形式固定下来，对有关行政许可实施主体作提出义务性的规定，如“一个窗口对外”，对一些一时还看不太准、需要结合各地具体情况具体分析、仍需继续研究和探索的做法作出引导性的规定，如统一办理或者联合办理、集中办理。

本条规定主要涉及两个方面：

一是，针对实践中有的行政许可事项需要到行政机关内设的多个机构办理时，申请人往往要在同一部门的不同内设机构之间来回奔波，实际上将实施行政许可的内部程序完全外部化。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。这是对行政许可实施机关明确提出的义务性要求。这种做法在实践中通常被形象地称为“一个窗口对外”，按照这种做法，申请人在申请行政许可时，一般只需与行政机关确定的一个统一的机构接触，由这个统一的机构受理申请，并由该机构向申请人送达行政许可决定，这样就避免了申请人为办理一项行政许可而跑多个内设机构的辛劳，降低了申请人的成本。

二是，在过去的实践中，对从事某一项活动可能需要由地方人民政府两个以上的部门分别实施行政许可，往往实行并联式审批，申请人跑完一个部门后，再去跑另一个部门，这样，对涉及多个部门实施行政许可的事项，申请人获得许可可能已经是几个月甚至是一、二年后的事情了。比如，据上海市2001年9月（关于上海市行政许可状况的调研报告）显示，从事建筑工程项目需要经过的行政许可最多，一般在100个环节以上，工业企业项目的行政许可环节要比商业企业的行政许可环节多。具体说，以房地产项目为例，从申请到销售现房至少需经过多个行政许可，包括立项审批、规划用地许可、环境测试审核、可行性报告审核、建设用地审批、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程卫生防疫许可、消防审核、施工许可、使用煤气许可、供电许可、污水排放许可、电话进区许可、给水许可、有线电视进户审批、住宅建设配套审批、预售许可，等等。再如，以开办旅馆、宾馆申领营业执照为例，其需要经过的许可环节至少涉及治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生证、公共场所卫生许可等五个环节，如果有的再加上环保排污许可，有些可能涉及文化经营许可、体育经营许可、烟草零售许可等，就更多了。还如，重大建设项目工程审计预决算验证资质，就有计委、建设、审计、财政等多家审批单位；音像制品经营管理，既涉及省、市、县三级管理，又涉及广电、文化、新闻出版等多个部门。

为解决办理需由两个以上部门分别实施行政许可的事项中所面临的程序复杂、时限过长的问题，《行政许可法》本条提供了三种可供选择的方案：一是，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理；二是，本级人民政府可以组织有关部门联合办理；三是，本级人民政府可以组织有关部门集中办理。这一规定是引导性的，各有关地方人民政府可以根据自己本地的实际情况决定采用何种方式。

第一种方案“一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理”类似于地方实践中的“工商受理，抄告相关，并联审批，限时完成”的做法。这种方式多在基本建设项目审批、企业工商登记许可中采用。比如，北京市政府《关于实行企业登记互联审批意见的通知》规定，在全市范围内实行企业登记“一家承办、转告相关、互联审批、限时完成”审批制度。结果，409个相关职能部门都实现了互相联通，企业取得营业执照的时间缩短了三分之二，前置审批事项减少了四分之三，受到企业的普遍欢迎。第二种方案“联合办理”类似于主办单位负责制，对需几个部门分别审批的事项，先明确一个主办部门，然后采取联合审批或者会签的做法，实行多项合一、一次收文、联合审批、一次审结。烟台市行政审批中心对需几个部门办理的审批事项实行的“联审办理制”也属于联合办理，其做法是，由第一责任窗口协调联办窗口办理，或由中心管理办公室主持召开联审会议，协调各有关部门在规定的时限内办结审批事项。第三种方案“集中办理”相当于前面介绍的集中审批服务中心、审批大厅等。

这三种方案设计的共同之处在于，改变了多部门互不关联、按先后顺序进行串联式审批的方法，具有诸多优点，但其只是治标之策，而非治本之策。因为从根本上说，这些带有并联式特点的许可实施方式并没有改变多头许可的问题，各个部门事实上都在行使着各自的许可权，改变的只是许可实施的运作方式和运作程序，强化了部门间的协调机制。相比而言，推行相对集中行政许可权在目前可能不失为一种较好的选择。

第二十七条 行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。

行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的对物，不得谋取其他利益。

【释义】本条是关于行政机关及其工作人员在办理行政许可事项中应当遵守的纪律约束的规定。

行政机关及其工作人员在办理行政许可事项中应当遵守的纪律约束主要包括两个方面：一是，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求；二是，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。

***在提请全国人大常委会审议《行政许可法（草案）》的说明中提到，行政许可过多、过滥的原因之一在于，有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段。有的行政机关凭借手中权力变无偿服务为有偿服务，有的行政机关通过中介组织把本应由企业和其他组织自愿选择的服务变成了强制性服务，导致不少企业、个人为了取得行政许可，要给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延。在一定意义上，行政许可已经成为一个腐败源。正是为了解决这个问题，本条才对行政机关及其工作人员在办理行政许可事项中应当遵守的纪律约束作出了有针对性的具体规定。

本条对行政机关及其工作人员在办理行政许可事项中应当遵守的纪律约束所作规定的法理基础源于行政正当原则中的“避免偏私”或者说“禁止单方面接触”。行政正当原则源于英国的自然公正原则和美国的正当法律程序原则，直接体现了现代法治国家对行政权力公正行使的最低限度，从根本上承载了现代行政程序的基本价值。追求行政程序正义，是确保程序正义观念在行政行为中得以实现的重要保障。其基本含义在于行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准，具体包涵避免偏私、行政参与和行政公开三项内容。

避免偏私，是指行政机关在行政程序过程中应当保持一种超然和不偏不倚的态度和地位，不得受各种利益或者偏私的影响。相反，如果行政机关在办理行政许可事项时，向申请人提出购买商品等不正当要求，或者索取或者收受申请人的财物或者其他利益的话，行政机关就不可能再保持中立了。在行政程序中贯彻“避免偏私”原则，不仅要求行政机关在实施行政行为时实际上没有偏私的存在，而且在外观上也不能让人们有理由怀疑有偏私的存在。这就需要一系列制度来加以保证，其中包括禁止单方面接触制度。

本条第2款也曾采用过“禁止单方面接触”这种提法，但在全国人大常委会审议过程中，有常委委员提出，“单方面接触”在实践中不好界定，建议删去。其实，“禁止单方面接触”是行政程序法中确保行政行为公正和避免偏私的一项重要制度。比如，美国行政程序法第557条规定，行政机关以外的任何与程序有利害关系的人不得就案件的是非曲直问题向机关的任何成员、行政法官或者其他参与或者有理由预料可能参与行政裁决程序的官员单独表示意见，或者促成这种意思表示。机关的任何成员、行政法官或者其他参与或者有理由预料可能参与行政裁决程序的官员，不得单独表示意见，或者促成这种意思表示。

第二十八条 对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

【释义】本条是对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品需要通过检验、检测、检疫等方式确认其是否符合技术标准或者技术规范的行政许可应当逐步授权专业组织实施的指导性规定。

根据《行政许可法》第22条的规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。此外，《行政许可法》还对授权实施行政许可作了规定。《行政许可法》第23条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。但这里并未具体规定哪些行政许可可以授权给其他组织实施。

本条对可以授权给其他组织实施的行政许可的范围提供了一定的指导，即专业性比较强、技术性要求较高的行政许可事项，可以逐步授权给专业技术组织实施，具体说，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。既然专业技术组织经授权实施有关特定设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫等行政许可事项，那么，其自然应当对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

逐步由专业技术组织实施有关专业性、技术性较强的行政许可，这是行政管理发展专业化、技术化、社会化的要求，也是政府转变职能、改革行政管理体制的需要。***在《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）中明确要求，要理顺行政机关与专业服务组织的关系，对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构，要创造条件将这类机构从有关行政机关中逐步剥离出来，面向社会广泛提供技术服务，成为依法独立从事技术检测、检验、检疫活动，并对其技术结论独立承担法律责任的专业服务组织。

***于2003年3月11日公布、6月1日起施行的《特种设备安全监察条例》在特种设备的检验、检测方面，体现了本条规定的精神。该条例规定，对涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器、压力管道、电梯等特种设备的检验检测，由经***特种设备安全监督管理部门核准的特种设备检验检测机构依法进行。特种设备检验检测机构，应当具备下列条件：（1）有与所从事的检验检测工作相适应的检验检测人员；（2）有与所从事的检验检测工作相适应的检验检测仪器和设备；（3）有健全的检验检测管理制度、检验检测责任制度。特种设备检验检测机构和检验检测人员对检验检测结果、鉴定结论承担法律责任。

第四章 行政许可的实施程序

行政许可的实施程序指行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准予、拒绝、中止、收回、撤销行政许可等决定的步骤、方式和时限的总称。行政许可的实施程序是规范行政许可行为，防止滥用权力、保证正确行使权力的重要环节。

在《行政许可法》中对行政许可的实施程序作出规定，是由程序的重要性决定的。（1）行政许可的实施程序直接影响行政许可决定的正确性。合理的行政许可程序能够预防并减少行政机关实施行政许可行为的随意性，防止行政机关因误认事实或者基于不充分的信息而作出错误的行政许可决定，有助于提高行政许可决定的合法性、正确性。而不合理的行政许可程序则有可能使行政许可的实施机关很难收集、评价与申请行政许可有关的信息，导致出现认定事实上的错误，从而加大了作出错误行政许可决定的机率。（2）行政许可程序直接关系行政管理活动是否高效、便民。行政许可做到高效、便民，就要认真设计实施行政许可的程序。繁琐、低效、高成本的程序不是一个好程序，不仅会阻碍程序自身目的的实现，还会影响实施行政许可的社会效果。对一项行政许可事项，可以设计好的行政程序制度，申请人通过一两个行政机关、盖几个章、在较短的时间内就能迅速地完成行政许可申请；在不好的行政程序制度下，可能需要跑好几个行政机关、盖十几个章、费几年的时间也难以取得行政许可。将既能提高行政效率，又有保护公民权益的合理程序予以法律化、制度化，免去不必要的程序或者简化繁琐的程序，是促进行政管理高效、便民的必然要求。（3）行政许可的实施程序还具有限制行政权力滥用的价值。现化行政程序的一个重要功能是限制、制约行政机关滥用自由裁量权。公民、法人或者其他组织通过行政机关事前公布的有关行政许可程序的规定、作出行政许可决定时的说明理由，可以了解行政机关行使自由裁量权考虑的因素与法律规定之间的距离，便于加强对行政机关的监督，控制行政许可的实施机关对自由裁量权的滥用。（4）促进公众参与。行政许可的实施程序中对公民参与、行政机关听取意见、听证等制度的规定，体现了行政机关将公民、法人和其他组织作为行政管理中的主体而不是客体加以对待，这是对公民、法人或者其他组织人格尊严的尊重，有利于建立良好的政民关系。

在《行政许可法》中对实施行政许可的程序加以规范，也是为了适应解决我国行政许可实施存在的突出问题的现实需要。从实际情况看，行政许可的实施程序存在以下问题：（1）行政许可程序不够公开透明。行政机关实施行政许可搞“暗箱操作”，申请人难以了解行政机关实施行政许可的法律依据、条件、权限、过程和结果。（2）行政许可程序缺乏有效的公平机制，如听证制度、说明理由制度等，加之对行政许可的实施行为缺乏有效监督制约，导致行政机关实施行政许可随意性较大。有的法律法规没有规定明确、具体的行政许可条件和标准，无论是给予行政许可还是拒绝行政许可，全凭行政机关工作人员个人说了算，为行政机关工作人员乱许可、滥许可提供了机会。（3）对行政机关审查行政许可的期限规定得较少，行政机关办理行政许可事项时间过长，行政机关拖延处理行政许可申请的现象比较严重。（4）行政机关与申请人在程序中的权利义务不对等。有关法律、法规、规章涉及行政许可程序的规定，多是规定申请人的义务，而较少规定对行政机关的要求；申请人违反程序可能导致不予受理、不予许可等不利后果，而行政机关对在实施行政许可中的程序违法行为很少承担法律责任。（5）行政机关漠视被许可人的权利，准予行政许可后可以随时收回、撤销、换证，即不征求被许可人意见，也不说明理由。行政许可程序规定的缺位以及有关行政许可程序规定的不公正，严重影响了行政许可制度实施的社会效果，必须加以规范和改革。

针对行政许可实施程序中存在的现实问题，按照现代行政法治对行政许可制度提出的要求，《行政许可法》专设一章对行政许可的实施程序予以规范。本章有关行政许可实施程序的规定体现了以下特点：一是，着力制度创新，便于申请人申请行政许可。在这方面，主要确立了行政许可规定的公开制度、行政许可申请书的格式文本制度、书面申请制度、一次告知制度、当场受理与当场决定制度、期限制度等；二是严格规范行政许可实施程序的主要环节，使行政许可的申请、受理、审查、决定等各个环节基本上都有规可循，规范行政机关实施行政许可的行为，制约行政机关实施行政许可时随意性太大、自由裁量权扩大无边的现象；三是通过制度设计，保证行政许可决定的正确性、公正性。主要规定了听取第三人意见制度、听证制度、作出准予行政许可决定的标准制度（无数量限制的行政许可申请人符合法定条件即应取得行政许可；有数量限制的行政许可择优确定被许可人）、作出不予行政许可决定的说明理由制度等；四是考虑不同行政许可事项的不同特点，既规定了实施行政许可时从申请、受理到作出行政许可决定的一般程序，又针对若干种行政许可规定了特别的程序。鉴于不同的行政许可，其性质、功能和适用条件不同，相应的实施程序要求宜有所区别。《行政许可法》据此分别规定了实施行政许可的招标拍卖程序、考试程序、核准程序、登记程序等。

第一节 申请与受理

第二十九条 公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。

申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。

行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

【释义】本条是关于公民、法人或者其他组织如何提出行政许可申请的规定。

（一）行政许可是依申请的行政行为

申请行政许可是指公民、法人或者其他组织向行政机关提出拟从事依法需要取得行政许可的活动的意思表示。申请行政许可的公民、法人或者其他组织为行政许可申请人。

行政许可是依申请的行政行为，其启动权在公民、法人或者其他组织。公民、法人或者其他组织拟从事需要取得行政许可活动的，才有申请行政许可的动力、才有提出行政许可申请的必要。公民、法人或者其他组织是否从事特定活动，属于公民、法人或者其他组织的处分权，行政机关既无法知悉、也不好代劳。提出行政许可申请，就公民、法人或者其他组织而言，表明了其拟从事某项活动的意向；就行政机关而言，引发了其依法审查申请材料并作出相应决定的义务。

可以说，行政许可申请在公民、法人或者其他组织拟从事某项活动与行政机关依法许可其从事该项活动之间建立起一座桥梁。公民、法人或者其他组织拟从事依法需要取得行政许可的活动的，必须提出行政许可申请；公民、法人或者其他组织不提出申请，行政机关便无义务审查其申请，也不能擅自准许公民、法人或者其他组织从事依法应当取得行政许可的活动。

（二）申请行政许可的方式

申请人表达其拟从事需要取得行政许可事项的活动，可以有多种方式，较为常见的是书面提出申请。实践中，不少事项，申请人是否具备行政许可事项的法定条件，通过书面审查申请人提交的申请材料即可的，但行政机关却往往要求申请人将申请材料亲自送到行政机关的办公场所递交给有关办事人员，既不允许邮寄材料，也不允许委托他人提交材料，这给公民、法人或者其他组织增加了不少负担。

《行政许可法》对此作出改革。根据本条规定，行政许可申请都可以以信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件提出，也可以由申请人委托代理人提出，不必都要由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请。这样规定，主要考虑是，多数行政许可事项，行政许可申请人是否符合取得行政许可的条件和标准，是可以通过申请人提供的有关书面材料来证明的，其本人是否亲自到场一般不影响能否取得行政许可。因此，《行政许可法》没有规定申请人必须亲自前往行政机关办公场所提出行政许可申请。当然，一些与个人面貌特征机关、依法需要申请人亲自到行政机关场所提出申请，以防止冒名顶替、弄虚作假的行政许可申请。鉴于申请人前往行政机关提出行政许可申请，容易出现因行政机关工作人员与申请人过多接触而进行权钱交易的现象，还会增加申请人奔波劳累，所以从促进政府行为廉洁、高效的目标出发，应当严格控制前往行政机关提出行政许可申请的行政事项范围。如果确有必要直接到行政机关、办公场所申请的，也应当由法律、法规、规章予以明确。凡法律、法规、规章没有明确规定必须到办公场所提出行政许可申请的，行政机关均不得拒绝接受申请人委托代理人或者通过邮寄、数据电文等方式提出行政许可。

申请人提出行政许可申请，主要是向行政机关提出申请书及申请材料。随着现代通信技术和互联网的发展，申请人可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等多种方式向行政机关提出申请，《行政许可法》对此未作限制。通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件方式提出行政许可申请，主要适用于只需要申请人提交有关书面材料，不用提交实物、样品的行政许可。其中，通过电子数据交换、电子邮件方式提出行政许可申请在许多地方还是新鲜事物，面临着材料的保密性、签名的真实性、材料的安全性等方面问题以及相应的人、财、物配套要求，在具体操作程序上有待完善；如果发生争议，存在举证困难等问题，因此，《行政许可法》只作了倡导性的规定，没作严格要求。

公民、法人或者其他组织可否口头提出行政许可申请？本条未作明确规定。一般情况下，作为行政机关与行政管理相对人之间的行为，宜通过书面方式进行，一是，申请人与行政机关之间就申请人是否提出行政许可申请产生争议时便于有据可查；二是为了保证申请行为的严肃性，便于行政机关处理行政许可申请。因此，申请行政机关以书面方式提出为好；如果申请人以口头方式提出或者将其口头申请记录后请其确认。对一些可以当场决定的行政许可事项，行政机关工作人员也可以在行政许可申请人告知有关情况后直接作出是否准予行政许可的决定。

（三）行政机关可以提供申请书格式文本，并示范如何填写

格式化的文本可以提高行政机关对行政申请的处理效率，同时也便于按照统一标准审查行政许可申请，因此，不少国家都鼓励行政机关制定规范的行政许可申请书文本。在英国，公民和行政机关打交道时，往往负担一些程序上的义务。为使私人在程序上的义务明确起见，行政机关往往根据法律规定制度标准格式，个人只要按照格式填写就可以避免很多程序上的错误。在我国，对不少行政许可申请，行政机关也制定了申请书格式文本，以提高处理行政许可申请的效率。

从便民的原则出发，申请行政许可需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供申请书格式文本。行政机关制定的申请书格式文本，其内容应当简单明了，通俗易懂。实践中比较突出的问题是，许多行政机关制定的行政许可申请书格式文本非常复杂，即使文化程序很高的人既看不懂、也不会填写；有的行政许可申请书格式文本包含了许多与行政许可申请无关的内容，如籍贯、父母、婚姻状况等。为了防止填写行政许可申请书构成对个人、企业的不合理负担、侵犯商业秘密与个人隐私，《行政许可法》规定，行政许可申请书格式文本的内容只能包含与证明申请人是否符合行政许可条件有关的事项，不得包括与行政许可事项没有直接关系的其他内容。哪些情况是与行政许可事项没有直接关系的内容？一般认为，只要是某一事项与能否反映或者说明行政许可申请人是否具备取得行政许可的条件没有直接关系的，该项内容就不应该出现在行政许可申请书中。如某公民申请排污许可的，其性别、婚姻状况等即与该公民能否取得该项行政许可无关，行政机关制定的行政许可申请书格式文本就不应包括这方面的内容；与之相反的是，如果是某一企业申请生产特定的化学品，行政机关制定的申请书格式文本中包含的要求企业提供有关生产原料的燃点、闪点、毒性等理化性能指标以及事故应急救援措施等内容的，因其能够直接反映申请人是否具备取得化学品生产许可所要求的“有符合国家标准的生产工艺、设备或者储存方式、设施，有健全的安全管理制度”，应当视为与申请行政许可事项有直接关系的内容。

基于便民原则，行政机关提供行政许可申请书格式文本的，还应当指导申请人填写申请书格式文本，行政机关可以示范如何填写有关申请书，也可以公开填写好的行政许可申请书示范文本。根据本法第五十八条的规定，行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。

第三十条 行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。

申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。

【释义】本条是关于行政机关公示有关行政许可规定义务的规定。

现代社会，随着行政管理活动的分工越来越细，行政管理规则的程序化、技术化越来越强，各类行政许可的申请程序及取得行政许可的条件也越来越呈现专门化的特点，申请人对行政许可的申请条件、申请程序以及申请行政许可要提交的材料往往不知道或者知之甚少。实践中，经常出现因行政机关未事前公开有关行政许可的规定，申请人因而不知道向谁提出申请、如何提出申请、应当提交哪些申请材料的现象，有的导致申请人不能及时、准确、有效地提出行政许可申请。为此，申请人需要不停地奔波于多个行政机关，有的是为了解决如何提出申请的疑难问题，有的是为了完善自己提交的申请材料；而行政机关也会因需要解决多数申请人的一次又一次具体、同样的问题而耗费大量人力、时间。针对这一问题，为了便于申请人提出行政许可申请，提高行政机关工作效率。同时，也为了解决因有关行政许可规定不够公开、透明而带来的行政机关实施许可“暗箱操作”的问题，《行政许可法》明确要求行政机关公示有关实施行政许可的规定，并向申请人提供准确、可靠的答复。

行政机关公示有关行政许可的规定以及向申请人答疑解惑，体现了现代政府便民、服务的施政原则。日本行政程序法第九条规定，“除行政上特别的障碍外，行政厅必须在法令规定的申请受理机关的事务所张贴及以其他适当方法公布审查基数”。中国加入世贸组织工作组织报告书第336段也规定，中国应“设立或指定一个或多个咨询点，在咨询点中可获得有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的法律、法规及其他措施的信息，以及公布的文本。该信息就包括负责实施特定措施的国家或国家以下一级主管机关（包括联络点）的名称”。这一义务同样适用于行政许可程序。

（一）行政机关应当公示有关行政许可的规定

行政机关公示有关行政许可的规定，公民、法人或者其他组织才知道某一行政许可事项有无数量限制、何时提出申请、向谁提出申请、准备哪些材料等，能够依法、及时提出行政许可申请；社会公众也能籍此监督行政机关是否依法实施行政许可。

根据本条规定，行政机关应当在其办公场所公示有关行政许可的规定。之所以规定在办公场所公示，一是为了增强公示内容的权威性，防止信息失真；二是为了便于公民、法人或者其他组织能够在固定的场所比较方便地查阅有关行政许可的规定，如果行政机关将有关行政许可的规定以及需要提交的全部材料目录和申请书格式文本在不为人所知的地方公示，显然达不到方便申请人申请行政许可、方便社会公众监督行政机关的目的。但是，本条所要求的行政机关应当在其办公场所公示有关行政许可规定，也还存在一些问题。根据这一规定，行政许可申请人、社会公众为了了解有关行政许可的规定可能需要亲自前往行政机关的办公场所，这需要付出很大的财力、时间，不符合《行政许可法》要求、倡导的便民原则。如，广东省的企业如果向商务部申请有关行政许可，根据本条规定，商务部在其办公场所公示有关行政许可的规定就履行了本条规定的义务。但是，对申请人来说，为了了解有关行政许可的规定，可能就得专门去北京一趟了。这显然不是本条立法所要达到的社会效果。笔者以为，对行政机关公示有关行政许可决定的具体方式，可以在本条规定的基础上作更加灵活性的规定。公示的结果是为了周知有关事项，因此，公示的方式、场所也必须能够保证潜在的申请人能够及时、有效、经济地获取信息。比如，可以考虑除了要求行政机关在办公场所公开有关行政许可的规定外，还应当要求其在政府公报、行政许可申请人所在地区普遍发行的报刊上或行政许可实施机关的政府网站上公示有关规定。其实，《行政许可法》的有关规定已经包含了这些内容。如，根据第三十四条的规定，行政机关应当创造条件，将有关行政许可的规定在政府网站上公开。这样，不仅便于公民、法人和其他组织事前了解有关行政许可的规定，还减少了相对人奔波之累，可以较好地解决只在办公场所公示有关行政许可的规定带来的问题。

根据本条规定，行政机关应当公示与本机关实施的行政许可有关、申请人申请行政许可需要了解的全部信息。行政机关公示的内容，不仅包括实施行政许可所依据的法律、法规、规章的有关规定，也包括行政机关制定的为实施行政许可而对申请与受理、审查程序所作的具体规定，其内容应当涵盖行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限、费用以及需要提交的全部材料目录、行政许可申请书示范文本等与申请行政许可有关的全部信息。在实践中，除了本条明确列举的应当公示的内容外，行政许可的实施机关往往还应当将本机关的通信地址、联系电话、具体受理行政许可事项的机构以及监督电话等予以公布，以便于申请人通过书面方式提出行政许可申请、监督行政机关实施行政许可的行为。

（二）答复行政许可申请人的疑问

行政许可申请人对行政机关公示的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目标和行政许可申请书示范文本内容有疑义的，有权要求行政机关予以说明、解释。行政机关对于申请人提出的问题，应当提供准确、可靠的信息。所谓准确、可靠的信息，应当理解为：申请人按照行政机关提供的信息提交行政许可申请的，行政机关应当视为合乎规定，不得拒绝接受。

（三）行政机关履行公示行政许可规定义务的时间问题

本条只规定了行政机关公示有关行政许可规定的义务，但没有对行政机关履行这一义务的时间作出规定。一般情况下，只要行政机关在实施行政许可前公示了有关规定，行政许可申请人能够了解有关规定、依法提出行政许可申请，就可视为履行义务。但是，在行政机关集中受理行政许可的情况下，时间问题的重要性就凸显出来了。

申请行政许可，原则上可以在任何时候提出。但是，根据行政许可申请事项的性质，对某些有数量限制、需要通过竞争取得的行政许可（比如采矿权的行政许可、货物出口的配额）或者有时间限制的行政许可（如法律职业资格认可的年度考试），为了便于行政机关处理行政许可申请，法律、法规、规章往往规定一段集中受理行政许可的期限，对于在规定时间以外提出行政许可申请的，往往不列入同期审查的对象。更为严重的问题是，对有数量限制的行政许可，如果行政机关已经将所有的行政许可证件全部颁发出去，在规定的集中受理行政许可申请的申请期限以后提出申请的公民、法人或者其他组织即使条件更优，也很难获得行政许可。为了防止出现这种情况，行政机关应当事先公布集中受理行政许可的期限，其公布方式应当做到使对该行政许可事项有兴趣、可能提出申请的个人、组织知悉为宜，并且受理行政许可申请的期限长短应当与处理行政许可申请事项相适应，集中受理行政许可申请期限的信息的公布时间距开始受理的时间不能太短，以免想提出行政许可申请的人无法得知相关行政许可的信息、无法充分准备有关申请材料。本条对此未作要求，但从本条的立法精神看，行政机关还是应当在接受行政许可申请前和一段时间将有关行政许可的规定予以公布为宜，以便于申请人及时、充分地准备有关申请材料。

第三十一条 申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。

【释义】本条是关于行政许可申请人申请行政许可时提交真实材料、反映真实情况义务的规定。

行政许可是行政机关实施行政管理的一种事前控制手段，为防止不适格的人取得行政许可，法律、法规、规章往往规定不少条件，只有取得规定的条件的才能取得行政许可。公民、法人或者其他组织是否符合规定的条件、能否取得行政许可，必须由其自己举证，而举证主要是由申请人提交申请材料完成的。通过将申请人提出符合法律规定形式、数量和种类的申请材料及提供的情况与法定条件相比较，行政机关可以判断申请是否应当取得行政许可。目前的问题是，一方面，行政许可机关在法定要求外，随意要求申请人提供与申请行政许可事项无关的材料现象比较突出；另一方面，行政许可申请人提供虚假材料、不提供真实情况骗取行政许可的情况也比较多。在国外，向行政机关提交虚假的材料是要承担刑事责任的。如，在法国，在一些行政许可中，申请人必须自己进行审查或者自己作出证明（签字、提交专家报告）。如果提交虚假材料，将受到制裁。但是，在我国，法律、法规较少规定行政许可申请人提交虚假材料的刑事责任（证券法等少数法律除外），有的连行政处罚也没有。申请人提交虚假材料，没有被发现的，可以骗取行政许可；被发现的，最多也不过是不能取得行政许可而已。申请人提供虚假材料骗取行政许可的违法行为成本低、收益大，这会诱使更多的申请人通过提供虚假材料骗取行政许可，这既加大了行政机关的审查工作难度，也不利于在全社会树立诚信、守法的理论。

《行政许可法》从行政机关与行政许可申请人两个方面作了有针对性的规定：行政机关不得要求申请人提供与申请行政许可事项无关的材料；申请人必须提供真实材料、反映真实情况。违反本条规定义务的，对行政机关，可以按照本法第七十二条、第七十四条追究相应的法律责任；对行政许可申请专利，可以按照本法第七十八条、第七十九条追究相应的法律责任。

（一）申请人应当如实提供有关材料、反映真实情况

申请人提出行政许可申请，就是为了证明其符合法定条件，有权取得行政许可。为了便于行政机关审查申请人是否符合法定的取得行政许可的条件，申请人应当如实提供有关材料、反映真实情况，不能隐瞒有关情况、提供虚假材料。

根据本条规定，申请人提供申请材料、反映情况，不仅其申请材料形式本身要真实，其所反映的实质内容也要真实。如办理有限责任公司执照需要注册资本证明，申请人有30万元注册资本、并且出示30万元注册资本证明材料的，属于如实提供材料、反映真实情况。如果申请人只有10万元注册资本却出示了30万元注册资本的证明材料，则属提供虚假材料；同样，如果申请人有30万元注册资本，但是将别人30万元注册资本的证明材料复印后改为自己的证明材料提供给行政许可的实施机关的，也属于没有如实提供有关材料。

本条规定“申请人应当对申请材料实质内容的真实性负责”，在实施中可能会产生如何区分申请人与行政许可实施机关的责任问题。有些行政许可事项，行政机关实行形式审查，由申请人自己对申请材料实质内容的真实性负责是可以的；但是，对行政机关实行实质审查甚至实地核查、当面检查的，如果规定由申请人对申请材料实质内容的真实性负责，是否意味着行政机关对此不承担责任？如果行政机关对此不承担责任，就很难保证行政机关依法尽职地履行实质审查责任？如果行政机关承担责任，行政机关与申请人的责任如何区分，行政机关如何承担其审查责任，对此应当有明确规定。

（二）行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的材料

行政机关实施行政许可，只能要求申请人提交与行政许可事项有关的材料，只有与申请行政许可事项有关的材料才能直接反映、证明行政许可申请人能否依法取得行政许可。但是，在实践中，行政机关往往不告知申请人应当提交的全部材料，收到申请人的申请后不停地要求申请人补充各种材料，有的材料与申请行政许可事项一点关系都没有。针对这些问题，为了规范行政行为，减少行政机关实施行政许可的随意性，《行政许可法》从两个方面做了规定。一方面，本法第三十条从下面规定，行政机关应当将申请人申请行政许可需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本予以公开，接受社会监督。这样，申请人在申请行政许可前能够清楚地知道应当提交的材料目录，减少了行政机关工作人员折腾申请人的机会，增强了申请人人抑制行政机关不合理地要求与行政许可事项无关的材料的能力；另一方面，本条从反映予以规定，行政机关只能要求申请人提供与申请行政许可事项有关的材料，不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的其他材料。无论是技术资料，还是其他资料，只要是与行政许可事项无关的材料，申请人均有权拒绝提供。如何判断材料是否与申请的行政许可事项有关？最简单的办法是，行政机关公示的申请行政许可应当提交的材料目录中没有列明的材料均应视为与申请行政许可事项无关。

第三十二条 行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：

（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；

（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；

（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；

（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；

（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

【释义】本条是关于行政机关如何处理行政许可申请的规定。

申请人提出行政许可申请，行政机关即负有审查并相应作出决定的义务。实践中比较突出的问题是，行政机关收到申请人的行政许可申请后，有的严格不负责任，既不告诉申请人行政许可申请是否符合法定形式、格式，也不告诉申请人有没有收到行政许可申请材料，一旦申请人申请行政复议、提起行政诉讼，就以未收到申请一推了事；有的故意刁难申请人，申请人的申请材料存在错误、不齐全、不符合法定形式的，不是一次告知申请人哪些申请材料需要补充、修改以及如何补充、修改，而是每次只告诉申请人申请材料中需要修改、补充的部分内容，这样，申请人需要不停地修改、多次补充材料，老百姓办事很难。针对这些问题，《行政许可法》区别不同情况，规定了行政机关收到行政许可申请后的审查内容及作出相应处理的义务。

（一）关于行政机关确定是否受理行政许可申请的审查内容

行政机关收到行政许可申请后，首先要确定是否予以受理。为此，行政机关需要对申请人提交的申请材料目录及材料格式进行形式审查。在确定是否受理行政许可申请时，行政机关不审查行政许可申请材料的实质内容，也不审查申请人是否具备取得行政许可的条件，而是审查下列内容：（1）申请事项是否属本行政机关管辖范围；（2）申请事项是否属于依法需要取得行政许可的事项；（3）申请人是否按照法律、法规和规章的规定提交了符合规定数量、种类的申请材料；（4）申请人提供的行政许可申请材料是否符合规定的格式；（5）其他事项，如申请人是否属于不得提出行政许可申请的人，申请人提供的材料是否有明显的计算、书面错误以及类似错误等。

（二）关于行政机关收到行政许可申请后的处理结果

行政机关经形式审查，对于公民、法人或者其他组织提出的申请，应当区别不同情况作出如下处理：

1、申请事项依法不需要取得行政许可的，行政机关应当即时告知申请人不受理。对不需要取得行政许可的事项，为什么还要求行政机关告知申请人不受理，并且根据本条第二款的规定，行政机关不予受理行政许可申请，还要出具书面凭证？这样规定，主要是防止因行政机关错误认定申请人从事某种活动不需要申请行政许可，而申请人从事有关活动后，行政机关又事后以依法需要申请行政许可为由追究申请人的责任。申请人是根据行政机关告知其不需要取得行政许可而从事有关活动的。对于依法应当申请行政许可的活动，如果申请人申请行政许可，行政机关错误地认为不需要申请行政许可的，事后发现申请人未经行政许可从事有关活动的，其责任应当由行政机关承担，而从事该项活动的公民、法人和其他组织不承担任何责任。公民、法人或者其他组织行使合法抗辩权的惟一证据就是行政机关告知其不需要取得行政许可的书面凭证。

2、对于不属于本行政机关处理的事项，应当作出不予受理的决定。原则上说，行政机关只了解自己职责权限内的事，因此，不属于本行政机关职责权限内的事，行政机关无权对申请人提出的行政许可申请作出实体处分。即使行政机关知道申请人申请事项依法需要取得行政许可的，也不得代替其他行政机关作出处理。

这里的所说的“依法不属于本行政机关职权范围内的事项”，包括下列三种情况：（1）超越法定事物管辖权的事项。如林业行政部门依法只能对林业行政管理范围内的事项作出处理，如果公民向其提出属于非林业行政管理范围的行政许可申请，林业行政部门应当依法不予受理，并作出不予受理的决定。（2）超越法定级别管辖权的事项。如水生野生动物保护实施条例规定，需要捕捉国家一级保护水生野生动物的，应当向***渔业行政主管部门申请特许捕捉证；需要在本省、自治区、直辖市捕捉国家二级保护水生野生动物的，应当向省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门申请特许捕捉证。如果公民向省级人民政府渔业行政主管部门申请国家一级保护水生野生动物的特许捕捉证的，因该事项超越了省级人民政府渔业行政主管部门的级别管辖权，该行政机关只能作出不予受理的决定。（3）超越法定地域管辖权的事项。如城市房地产开发经营管理条例规定，房地产开发项目竣工后，房地产开发企业应当向项目所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门提出竣工验收申请。如果某市人民政府房地产开发主管部门收到项目位于另外一市的房地产开发企业提出的竣工验收申请，因该事项不属于本行政机关地域管辖权范围，该市人民政府房地产开发主管部门应当作出不予受理的决定。需要注意的是，这里的行政机关职权范围是必须是依法确定的，即法律、法规、规章明确规定的行政机关职权范围。实践中，一些行政机关工作人员或因业务不精，或因马虎大意，实施行政许可，全凭个人臆断，个人认为行政许可事项不属于本行政机关职权范围就不予受理，这与本条规定的“依法不属于本行政机关职权范围”是有显著区别的。对依法属于职权范围内的事项，行政机关以不属于职权范围为由作出不予受理决定的，要依法追究有关责任人员的责任。

从便民的原则出发，对行政许可申请事项，尽管不属于特定行政机关的职责范围，但该行政许可的实施机关知道受理该行政许可申请的行政机关的，应当告诉申请人向相应的有权行政机关申请行政许可或者径送有权行政机关处理。

3、对依法属于本行政机关职权范围内的事项且申请事项依法需要取得行政许可的，如果申请人提交的材料存在可以当场更正的错误的，行政机关应当允许申请人当场更正。

实践中，一些行政机关严格恪守行政许可申请书（表）、行政许可申请材料不得涂改的要求，对申请人行政许可申请材料中不直接说明、反映行政许可条件的事实的细小差错，如将部分文字写错，将部分项目顺序填倒了的，即宣布行政许可申请人的申请材料全部作废，要求申请人重新制作申请材料、重新申请行政许可，有的申请人还要在行政机关、其他机关、申请人居所之间来回奔波多次，这给申请人增加了不少负担。

对这样情况，按照便民原则，行政机关可以要求申请人当场更正或者经申请人同意后代为更正，并在更正的地方加戳说明即可。许多国家、地区的行政程序法都有类似规定，如活门地区行政程序法第七十八条规定：“如最初申请不符合第七十六条之规定，则须请申请人在行政机关指定出之在最初符合第七十六条之规定，则须请申请人在行政机关指出之在最初申请所存有之缺陷改正。如利害关系人所作之请求仅为不合程式或不尽完善，则为避免其因此而遭受损失，行政当局之机关及人员应设法补正申请内之各种缺陷，但不影响上款规定之适用”。在英国，法院在解释某种程序的性质时，通常尽量照顾个人利益，缩小强制程序的范围。例如申请许可证，只要基本情况已经反映，符合主要的程序规则就可接受，不以申请人的细小错误而作为不受理的原因。

本条所称的“可以当场更正的错误”，主要指文字错误、计算错误或者其他类似错误。对行政许可申请材料存在这些错误的，行政机关应当允许行政许可申请人当场更正，不得仅仅以此为由拒绝受理行政许可申请。如果行政机关未能当场发现行政许可申请材料存在可以更正的错误的，如何处理？本条第一款第三条项未作规定，对此问题，可以考虑通过下列方式解决：一是，参照澳门地区行政程序法的规定，行政机关可以与申请人联系后直接予以改正；二是，申请材料如果还同时存在材料不齐全或者不符合法定形式等问题的，行政机关可以一次告知申请人需要补正的全部内容。三是，要求申请人补正申请材料中的有关内容。

4、对依法属于本行政机关职权范围内的事项且申请事项依法需要取得行政许可的，如果申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，行政机关应当当场或者在5日内一次告知申请人补正后提出申请。

实践中，一些行政机关发现申请人提交的材料不齐全或者不符合法定形式的，不是一次告知申请人应当补充、更正的全部事项，而是今天要求申请人补充一份材料、明天要求申请人修改申请材料中的另一部分，让申请人多次提交材料、多次补充、更正，老百姓办一件事要跑无数次行政机关。为减少申请人的奔波，一些地方在行政审批改革中在行政许可案件受理方面实行“一次告知、两次办结制”：对申请人提交的材料不齐全、不符合规定形式的，行政许可的实施机关应当一次性告诉申请人需要补正的全部内容，这样，申请人最多去行政机关两次就可以完成递交行政许可申请的活动。这一做法，体现了便民原则，《行政许可法》通过本条规定予以充分肯定。根据本条第一款第四项的规定，行政机关在受理前的形式审查中发现申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场一次告知申请人补正有关材料；不能当场告知的，也应在5日内告知。行政机关逾期不告知的，自收到材料之日起即为受理。应当明确的是，申请人按照行政机关的要求一次补正了相应的材料后，行政机关即应当受理。

申请材料不齐全与申请材料不符合法定形式是有区别的。申请材料不齐全是指申请材料的数量、种类没有达到法定要求，如应当提供多种材料，而行政许可申请人只提供了部分材料。而申请材料不符合法定形式则指申请人提供材料在形式上不具备法定要求。如公司登记管理条例规定，申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交公司董事长签署的设立登记申请书、全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明、公司章程、具有法定资格的验资机构出具的验资证明等九种文件，如果申请人只提交了部分文件，未提交全部九种文件，则属申请材料不齐全；如果申请人提交了全部九种文件，但是其提供的公司设立登记申请书没有公司董事长签名，则属申请材料不符合法定形式。对申请材料不齐全的，申请人需要补充依法需要提交的其他材料；对申请材料不符合法定形式的，申请人则需要提供符合规定形式的材料或者补正形式错误的申请材料。

如果行政机关告知错误，申请人经行政机关一次告知并按照其告知内容补正了有关材料，行政机关事后发现行政许可申请材料不符合有关条件和格式的，怎么办？笔者以为，行政机关宜要求申请人补正有关内容；不能补正的，可以作出不予行政许可的决定，其中，对申请人造成财产损失的，行政机关应当承担赔偿责任。同时，对行政机关工作人员的错误告知行为要依法追究经办人员相应的法律责任。

本条第一款三项、第四项的规定充分体现了便民原则，但其规定仍需完善。随着电子政务的发展，有些行政许可可以通过电子数据交换方式进行，这也是本法所倡导的。但是，通过电子数据交换申请行政许可的，由于技术上的原因，只要申请材料不符合规定格式的，计算机系统就会将申请材料自动退回。计算机系统只会告诉申请人其材料不符合格式，而不会告诉如何改正。如海关实行电子数据报关时，当进出口货物的收发货人向海关传输申报的电子数据时，如果电子数据不能通过计算机的逻辑审查，其电子数据将自动退回，不会告诉申请人如何补正。这是否违反了本条的义务？随着电子政务的逐步推广，这一问题将越来越普遍。笔者以为，对此有两种解决方案，一是通过技术手段予以解决；另一种是由行政机关将申请中经常出现的问题予以公示，以便于申请人修改其申请材料。

5、申请事项依法属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当予以受理。除本条第一款前四项所列情形外，如果申请人提交的申请材料在数量、种类、格式上符合法定要求的，行政机关应当予以受理；对申请材料存在可以更正的错误、申请材料不齐全或者不符合法定形式的，申请人按照行政机关的要求提交补正后的全部申请材料的，行政机关应当受理行政许可申请。

（三）关于是否要规定行政许可的受理期间

实践中，往往出现行政许可申请提出后，行政机关拖延审查，过了好长时间才告诉申请人补正材料。这时行政许可申请的受理日期是从申请人补正后计算，还是从申请人提出申请时计算？也就是说，要不要对行政机关受理行政许可规定一个期间。本条第一款第四项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”；第五项中同时规定：“申请人按照本行政机关的要求提交全部补正的申请材料的，应当受理行政许可申请”。要求这些规定，行政机关可以自行判断，如果能够当场作出决定的，应当当场告知申请人补正申请材料；不能当场作出决定的，收到行政许可申请材料5天后告知申请人补正申请材料的，也是合法的。这一规定隐含着一个为期5天的受理期间，执行中可能会出现一些问题。

行政机关对相对人提出的申请负有审查的义务。一般来说，相对人提出的材料是否齐全、是否符合规定的形式，行政机关是可以当场作出判断的；不能当场作出决定的，从提高行政效率出发，也应当尽速审查后告知申请人。因此，如果行政机关怠于审查致使收到行政许可申请材料后长时间才发现行政许可申请材料不齐全或者不符合法定形式的，其受理期限不宜从申请人补正后计算，宜从申请人提出行政许可申请时计算（但是，申请人补正材料所花的时间应当排除在行政机关审查时间以外）。至于少数行政许可事项比较复杂，行政机关需要很长时间才能作出审查清楚申请人提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式的，完全可以通过单行法律、法规延长行政机关作出行政许可决定的审查期限，同时将受理的期间纳入审查期间予以解决。按照本法的现行规定，在行政机关作出行政许可决定的审查期间外再开个口子，另外规定一个受理期间，允许所有的行政许可决定的限期从申请人补正材料后计算，可能方便了行政机关的不作为。实际上，有些行政许可事项，从申请到作出决定的期间只需要三、五天，如《森林法实施条例》规定，对符合条件的，受理木材运输证申请的林业主管部门，应当自收到申请之日起3日内发给木材运输证。按照本条规定，行政机关在收到申请材料的5日后还可以告诉申请人一次补正相关材料，这似乎与促进行政机关高效行政、减少不作为现象的行政许可立法精神相悖。从立法精神看，应当严格控制行政机关受理行政许可的审查期间，除法律、行政法规明确规定外，行政机关受理中的审查时间应当纳入审查行政许可申请的期限内，以督促其尽快审查行政许可申请、作出行政许可决定。

（四）关于行政许可实施机关的受理行为

受理是指经对公民、法人或者其他组织提出的申请进行形式审查后，行政机关认为行政许可申请事项依法属于本机关职责范围，申请材料齐全、符合法定形式的，因而对其申请予以接受的行为。自受理之日起，有关行政许可期限的规定开始适用，行政机关即负有在法定期限内作出是否准予行政许可决定的义务。行政机关在法定期间内不作出行政许可决定的，申请人可以依法通过行政复议、提起行政诉讼追究行政机关不作为的法律责任。行政机关受理行政申请的，根据本条第二款的规定，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面受理凭证。本法第五十七条规定，对有数量限制的行政许可，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。据此，行政机关作出书面受理凭证还应当按照受理的先后顺序进行编号。

根据本条规定，对行政许可申请，行政机关应当实施审查，以决定是否受理；受理的，还要出具受理凭证。实践中，一些比较简单的行政许可案件，公民、法人或者其他组织当场申请行政许可的，行政机关可以不经受理程序当场即可决定是否准予行政许可，在这种情况下，似可不出具书面受理凭证。如申请特区通行证的，申请人在前往区公安分局，提交规定的材料后，即可当场领取通行证。如果强调必须先有一个受理程序再作出行政许可决定，反而繁琐扰民。***提请全国人大常委会审议的《行政许可法》草案中曾经规定，行政机关能够当场作出是否准予行政许可的决定的，可以出具书面受理凭证，但是这一规定最后没有保留。

（五）关于行政机关收到行政许可申请是否还应当出具收文凭证

根据本条第一款的规定，行政机关不予受理行政许可、告知申请人向其他行政机关提出申请、一次告知申请人应当需要补正的全部材料的，受理行政许可申请的，都应当出具书面凭证，并且书面凭证应当加盖行政机关专用印章、注明日期。这样规定，既体现了行政行为的权威性，也便于申请人申请行政复议、提起行政诉讼，对行政行为进行监督。问题是，如果行政机关受理行政申请后，既不出具受理凭证，也没有作出不予受理等决定，怎么办？应当承认，这一问题的存在，一定程序上与《行政许可法》只规定了行政许可申请的受理凭证、未规定行政许可申请的收文凭证有关。

实践中，申请人提出行政许可申请后，行政机关即不作出是否准予行政许可的决定，也不通知申请人对行政许可申请的处理情况，申请人为保护自己的合法权益，可以申请行政复议、提起行政诉讼，但是，申请人必须证明其向行政机关提出过行政许可申请。如果行政机关收到行政许可申请后不出具相应的凭证，必然导致公民、法人或者其他组织很难证明已经提出行政许可申请，因而其行政复议、行政诉讼请求很难得到支持。为减少行政机关实施行政许可的不作为现象，同时，便于监督行政机关是否在规定期限内作出行政许可决定，《行政许可法》规定，行政机关受理行政许可后应当出具书面的受理凭证。在《行政许可法》起草、审议过程中，有一种意见认为，除了规定受理凭证，《行政许可法》还应当规定收文凭证制度，即行政机关应当在收到行政许可申请时出具收文凭证。《行政许可法》没有采纳后一种意见。主要考虑是：如果行政机关在收到行政许可申请时出具收文凭证，那么受理以后作出具体处理（如不予受理、予以受理等）、审查以后作出处理（如不予许可、准予许可等）还要作出相应的处理决定，手续太繁；鉴于《行政许可法》已经确定了当场受理的原则，出具受理凭证制度基本能够达到解决行政机关不作为时申请人的举证问题；如果出现行政机关不按程序规则办事，即使规定收文凭证制度，行政机关仍然可能不出具收文凭证。解决这一问题，只能通过提高行政机关工作人员素质、严格实行行政许可申请收文与决定分离制度来实现，与规定收文凭证还是规定受理凭证关系不大。

（六）关于不具备申请行政许可资格情况的处理

实践中，有的法律法规明确规定了特定的公民、法人或者其他组织不得申请行政许可。如《旅行社经理资格认证管理规定》规定：“有下列情形之一者，不得参加旅行社经理资格考试：（一）曾有故意犯罪记录的；（二）曾经担任因违法被吊销经营许可证和营业执照、或者因经营不善破产清算的企业的法定代表人，并对上列情况负有个人责任或者直接领导责任的；（三）受到司法机关或者党纪、政纪部门审查，尚未作出处理结论的；（四）有***、吸毒、嫖娼等不宜从事旅游工作的不良行为的；（五）违反社会公德，造成严重不良影响的。”本法第七十八条也规定：“行政许可申请人隐瞒有关情况或者故意提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再, 次申请行政许可。”第七十九条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关除依法撤销该行政许可外，并依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。对申请人是否具有以上法律规定的情形的审查，似乎已经超出了形式审查（审查材料的数量、种类、形式，不审查材料的实质内容与申请人的真实情况）的范围。对申请人申请行政许可具备这些情况的，行政机关收到行政许可申请后如何处理，本条未作规定。笔者以为，在这种情况下，行政机关应当依法直接作出不予受理的决定，并说明理由和依据；已经受理后发现申请人属于不得提出行政许可申请的，行政机关应当依法作出不予行政许可的决定，并说明理由和依据。

第三十三条 行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。

【释义】本条是关于鼓励行政机关发展电子政务实施行政许可事项的倡导性规定。

在行政审批制度改革中，一些地方积极尝试通过发展电子政务，在政府网站上公开有关行政许可的规定，受理公民、法人或者其他组织采取数据电文等提出的行政许可申请，既提高了办事效率，也方便了申请人提出行政许可申请；同时，通过网络，行政机关之间可以沟通、交换行政许可信息，提高了办事效率，改善了行政许可的监督检查效果，起来了积极的社会效果。从世界各国看，实行电子政务是在势所趋，因此，行政机关实施行政许可，也应当充分利用计算机技术和互联网平台。从目前的技术看，通过计算机网络，可以实行网上公布行政许可事项的规定、网上申请行政许可、网上审查行政许可申请、网上查询行政许可审查进展情况等工作。但是，在现阶段，电子邮件、电子数据交换等电子形式的文件，其真实性、安全性和保密性等网络安全问题和技术保障问题、法律制度上都还有一系列问题需要解决。同时，各地经济、社会、文化发展水平不一致，在我国，全面推广电子政务还有待时日。因此本条对行政机关通过发展电子政务实施行政许可只作了倡导性的规定。

根据本条规定，行政机关应当创造条件并建立相关制度，如建立政府网站、将有关行政许可的规定在网站公布、提供可以网上申报或者的行政许可申请书格式文本、指定专人值守负责接收申请人通过数据电文提出的行政许可申请等，方便申请人及时、有效地通过网络提出行政许可申请。行政机关与相关部门，尤其是作出行政许可决定的机关、前置行政许可的实施机关与后置行政许可的实施机关，在有关申请人的申请材料、申请人的信息方面应当创造条件，实现网络互联互通、信息实时交换，以便及时处理行政许可申请、监督检查申请人、被许可人的活动，提高执法效率。

第二节 审查与决定

第三十四条 行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

【释义】本条是关于行政机关审查行政许可材料的规定。

需要取得行政许可才能从事的活动，法律往往设定了一定的条件，以防止不具备条件的人从事相关活动可能对社会带来的不利影响。法律设定的行政许可条件的实现有赖于行政机关的审查把关。行政机关审查不严，对不具备行政许可条件的人予以行政许可，就会使设定行政许可制度的目的落空。因此，从这一角度看，行政机关审查行政许可申请人提交的申请材料，与其说是其法定职权，不与说更是其法定职责。针对实践中一些行政机关工作人中员在审查中重权力轻责任、“给了好处乱办事，不给好处不办事”等问题，本条规定行政机关应当审查行政许可申请材料的责任。

行政机关审查行政许可申请材料最主要的方式是书面审查，即只审查申请人申请材料反映的内容。实行书面审查有以下好处：一是，申请人申请行政许可主要是通过提交有关申请材料来证明自己具备法定条例的，因此，行政机关的审查也应集中于其提交的申请材料上；二是，行政机关实行书面审查能够减少行政机关办理行政许可的工作人员与申请人的不正当接触机会，有助于提高行政机关审查行政许可申请行为的公正性；三是，行政机关实行书面审查，可以减少行政管理成本、减轻申请人的负担。但是，书面审查也有自身的不足：一是有些情况下，申请材料反映的客观情况本身就是虚假的，只审查申请人的申请材料可能难以发现申请人的真实情况；二是即使申请材料反映内容属实，但由于申请与审查存在时间差，可能申请材料反映的客观情况在行政机关审查时已经发生了变化。因此，实行书面审查，同时要结合其他审查方式。从实践看，行政机关审查行政许可申请材料可以有多种方式，如书面审查、实地核查、当面询问、听证会、听取第三人意见、召开专家论证会等。行政机关可以依据设定行政许可的法律规定，结合行政许可事项的性质相应决定采取何种方式审查行政许可申请材料。本条规定了书面审查、实地核查两种方式，对其他审查行政许可申请材料的方式，本法在其他条文作了相应规定。

行政机关审查行政许可的申请材料，主要是审查以下内容：

1、审查申请材料反映的申请人条件的适法性。即审查申请人提交的申请材料反映的情况与法律法规规定取得行政许可应当具备的条件是否一致。如律师法第八条规定，拥护中华人民共和国《宪法》并符合下列条件的，可以申请领取律师执业证书：（1）具有律师资格；（2）在律师事务所实习满一年；（3）品行良好。第十条规定，申请领取律师执业证书的，应当提交下列文件：（1）申请书；（2）律师资格证明；（3）申请人所在律师事务所出具的实习鉴定材料；（4）申请人身份证明的复印件。如果公民申请律师执业资格，提交了有关申请材料，司法行政部门就要审核申请人提供的材料能否证明其达到了律师法所规定的条件。

2、审查申请材料反映的实质内容的真实性。对申请人提供的申请材料，行政许可的实施机关还应当核查其反映的情况是否真实。核查其真实性可以通过以下途径实现：一是，由申请人承诺声明所述情况真实，否则承担相应的不利法律后果或者予以制裁；二是，用申请材料中反映的内容互相进行印证；三是用行政机关已经掌握的信息与申请材料的内容进行印证；四是请求其他行政机关协助核实有关申请材料反映内容的真实性；五是，实地核查申请材料反映内容的真实性。有些行政许可，尤其是对物的行政许可，行政机关必须核实申请材料反映的内容是否与实际情况一致。如申请人申请消防行政机关验收消防设施的，消防行政机关不能只看申请人的申请材料，还必须实地核查有关消防通道是否畅通、消防设备设施是否与申请材料所述一致。为提高核查的质量，本条同时规定，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。要求有两名以上工作人员进行核查，主要是为了保证行政行为的公正性和合法性，提高行政决定的正确性。同时，行政机关工作人员实地核查有关材料，应当主动出示工作证件、表明身份。

本条第二款规定了行政机关当场作出行政许可决定的情形。行政机关当场作出行政许可决定，适用于比较简单的行政许可事项、行政机关能够经审查后当场作出申请人是否符合法定条件、能否取得法定行政许可的情形，如猪肉是否符合食品卫生标准的检疫、因市政建设临时占用道路的审批等事项，行政机关可以当场作出决定。行政机关当场作出行政许可决定的，也应当按照本条的规定，认真审查申请人是否符合法定条件、申请人提供的材料反映的内容是否真实，在此基础上作出书面的准予行政许可或者不予行政许可的决定。作出不予行政许可决定的，行政机关要按照本法第三十八条的规定，履行说明理由、告知诉讼权的义务。

第三十五条 依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。

【释义】本条是关于多层级行政机关实施行政许可的审查程序的规定。

在我国，对有些行政许可事项，由多层级行政机关实施行政许可，下级行政机关审查同意后送请上级行政机关审查决定。如，野生植物保护条例规定，出口国家重点保护野生植物或者进出口中国参加的国际公约所限制进出口的野生植物的，必须经进出口所在地的省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门审核，报***野生植物行政主管部门批准，并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出口证明书或者标签。血液制品管理条例规定，申请设置单采备浆站的，由县级卫生部门初审，经设区的市卫生部门审核同意，报省级卫生部门审批；经审查符合条件的，由省级卫生部门核发《单采备浆许可证》，并报***卫生部门备案。

对同一事项，由多层级行政机关实施行政许可，在实践中暴露出来的突出问题是，上下级行政机关要求申请提交同样的申请材料、上下级行政机关对同样的申请材料重复审查。据调查，一个外资企业设立的行政许可，一共需要递交14套以上装订成册的全套资料；上下级行政机关对同一申请材料都进行审查。同时，申请人要跑不同级别的行政机关。据企业反映，南方某省的技改项目审批，从轻工系统、计经委同时报批，大致经过以下环节：国家下发申报表→企业申报建议书→国家批准→可行性报告申报→可行性报告审批→初步设计报告申报→初步设计报告批准→扩初设计报告申报→扩初设计报告批准→施工设计、招标→施工竣工验收申请→国家验收通过，共计6次往返。在一个部门内部的审批，也要经过经办人初审、复审签字到科室领导审批签字再到部门分管领导审核签字，有的还要经过部门一把手的审核签字。这几个人中，只要有一个人因故不在岗，行政许可的一个环节就搁浅。在多层级行政许可中，申请人要往返于不同级别的多个行政机关，报送同样内容的多份材料，方便了行政机关，申请人则繁不胜繁。

针对这一问题，从改革行政许可的实施程序、方便行政许可申请人申请行政许可出发，《行政许可法》作了如下有针对性的规定：

一是，上下级行政机关对同一事项实施行政许可的，不再由申请人逐个地跑各级行政许可机关，而是由下级行政机关将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。多层级行政机关对同一事项实施行政许可，又可以分为两种情况：（1）上下级行政机关事权划分比较清楚，上下级都有实体审查权。下级行政机关先行审查，主要是为了就近了解、核实申请人的真实情况，而上级行政机关最终作出决定，一般是基于经济布局、额度控制等需要。在这种情况下，上下级行政机关都有实体审查权，但审查权限与审查的重点是不一样的。如音像制品管理条例规定，申请设立音像制品出版单位，由所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核同意后，报***出版行政部门审查。省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门主要审查申请人是否具备相应的条件，而***出版行政部门更多地是审查申请人是否音像出版单位总量、布局和结构规则。（2）另一种情况是，上下级行政机关对同一事项只有审批权大小的划分，没有事项上的区别。如土地管理法第四十五条规定，建设用地征用基本农田以外的耕地超过35公顷的，由***批准。按照土地管理法实施条例的规定，其审批流程是：建设单位向市县人民政府土地行政主管部门提出用地申请，经其审查后，经市县人民政府同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。在这里，有的建设用地申请要经过市县人民政府、省级人民政府批准后才能报至***。但是，除***外，其他行政机关只有程序上的决定转送的权力，而没有实体上的批准权。根据《行政许可法》的规定，在这两种情况下，对申请人来说，只要向下级行政机关提出申请书和材料即可，不需要跑多个行政机关、递送多份申请材料了。过去由行政许可申请人与不同级别行政机关打交道的外部程序转化为上下级行政机关之间的内部程序，大大减轻了行政许可申请人负担。

二是，多层级行政机关实施行政许可的，上级行政机关不得重复要求申请人报送有关材料。如果上级行政机关要求申请人报送的材料与下级行政机关审查的材料并不重复的，上级行政机关可以要求申请人提供，但前提是，该材料应当是与申请行政许可事项有关的并且是依法必须由申请人提供的。否则，属于本法第三十一条规定的情形，也应当予以禁止。

第三十六条 行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

【释义】本条是关于直接关系他人重大利益的行政许可审查程序的规定。

在审查行政许可申请的过程中，申请人的主张及其依据都已经反映在其申请材料中。从申请人角度而言，为了取得行政许可，其申请书及申请材料主要是用来证明其具备取得行政许可的法定条件，不会或者很少会反映第三人的合法权益、公共利益的。但是，有的行政许可事项往往涉及第三人重大利益以及公共利益。例如，授予申请人建筑许可，可能直接影响该建筑物相邻权人的采光权、通风权。如果等到行政机关作出决定后，再由第三人提起诉讼，一旦准予行政许可的决定违法，就要撤销该决定并相应拆除建筑物，这会导致无法恢复的损害后果。为此，一些国家在行政许可程序中，在行政机关作出准予行政许可的决定前就设置了保护第三人的合法权益、社会公共利益的相关程序。本条的规定也是基于此种考虑。

根据本条规定，行政机关在对行政许可申请进行审查后，发现行政许可事项直接关系申请人以外的第三人重大利益以及重大公共利益的，如有关规划许可、建筑许可、消防许可等，可能关系相邻权人的采光权的；如有关排污许可，可能直接影响排污地周围群众的环境权的，行政机关作出在准予行政许可的决定前，应当告知利害关系人并听取其意见。在有数量限制的行政许可中，多人同时提出行政许可申请的，行政机关拟对其中一部分申请人作出准予行政许可的决定前，应当告知其他申请人，并听取其意见。

对行政机关审查过程中将行政许可申请事项告知利害关系人的方式，本法未作具体规定。行政许可事项涉及特定公民、法人或者其他组织合法权益，行政机关能够知悉利害关系人的，可以直接向有关利害关系人转送申请书及申请材料；涉及不特定的多数人或者公共利益的，行政机关可以将行政许可申请及申请人的材料予以公告。在国外，有的国家还要求申请人在向行政机关提交行政许可申请书的同时公开其申请书及所附有关材料，以便利害关系人提出意见。

利害关系人可以提出反对准予行政许可的意见及理由，申请人也可以就利害人提出的意见加以反驳。行政机关应当兼听双方意见，确保申请人和利害关系人都有陈述、申辩的机会和权利，并对他们提出的理由和依据进行复核，在此基础上作出相应的行政许可决定。

本条有关听取利害关系人意见的规定限于直接关系他人重大利益的行政许可事项，其主要目的是为了保护第三人利益及公共利益。至于行政许可是否直接关系他人利益、他人利益是否重大，有赖于行政机关的判断，本法未作明确规定。这可以留待单行法律、法规规定，也可以由行政机关总结行政管理实践予以规定。但是，行政机关实施行政许可听取第三人意见的程序，其作用不限于保护第三人的重大利益，听取第三人意见还具有帮助行政机关获取有关信息的功能，本法对此未予规定。从申请人的角度而言，为了取得行政许可，总是通过申请材料证明其符合法定条件、标准，不会提供或者不会主动提供证明其不符合法定条件的材料，情况。对于不直接涉及第三人的合法权益的行政许可，为了审查申请人提供材料内容的真实性、合法性，扩大行政机关信息来源，行政机关也可以听取有关第三人的意见，以便掌握更充分的信息，作出公正、准确的行政许可决定。尽管本法未作规定，但这应属于行政机关依法改行审查职责的题中应有之义。

第三十七条 行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。

【释义】本条是关于行政机关依法作出行政许可决定的规定。

实践中，一些行政机关对公民、法人或者其他组织提出的行政许可申请或者故意拖延，或者严重不负责任，不在法定期间内作出处理决定，不作为现象比较普遍。针对这一问题，《行政许可法》明确了行政机关收到行政许可申请后作出行政许可决定的义务。

根据本条规定，行政机关受理行政许可申请并进行审查后，应当依法作出行政许可决定。行政机关作出行政许可决定应当遵循以下三点要求：

一是，应当在法定期限内作出决定。能够当场作出决定的，行政机关应当当场作出决定；不能当场作出决定的，行政机关应当在法定期限内作出决定。对行政机关作出行政许可决定的期间，本法第三节作了专门规定，行政机关应当遵守该节和有关法律、法规关于作出行政许可决定的期限的规定，不允许行政机关对行政许可申请久拖不决。

二是，行政机关应当按照规定程序作出行政许可决定。行政机关审查行政许可申请，既要在实体上守法，也要在程序上守法。对法定的实施行政许可必经的审查环节、步骤、方式，行政机关必须依法遵守。

三是，行政机关审查行政许可申请后，应当根据审查结果作出相应的行政许可决定。行政许可申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的决定；行政许可申请不符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出不予行政许可的决定。不允许出现对行政许可申请不予答复的情况。

第三十八条 申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。

行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

【释义】本条是关于行政机关作出行政许可决定的标准和作出不予行政许可书面决定应当履行的义务的规定。

（一）行政机关应当根据申请人的申请是否符合法定条件、标准作出的行政许可决定

行政机关经过审查行政许可申请，对申请人的申请必须作出一定的回应。这种回应是通过行政机关在其作出的书面决定中对申请人是否具备取得行政许可的条件予以认定体现的。申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的决定；申请人的申请不符合法定条件、标准的，行政机关应当作出不予行政许可的决定。

申请人的申请是否符合法定的行政许可条件、标准，是由其自身条件与法律规定决定的，不由行政机关工作人员的个人好恶决定。但是，在实践生活中，一些行政机关将申请人依法取得行政许可的权利视为对行政许可申请人的恩惠，将依法作出准予行政许可决定的责任只视为颁发行政许可的权力，利用手中的行政许可决定权对申请人吃、拿、卡、要，一旦其要求满足了，即使申请人不符合条件，也予以行政许可，一旦其要求没满足，即使申请人符合条件，也不予行政许可。为防止行政机关实施行政许可中随意性太大约束行政机关不当行使自由裁量权，《行政许可法》明确了行政机关作出行政许可决定的标准。

行政机关审查行政许可申请并作出是否准予行政许可的决定必须依据法定条件和标准进行。原则上，只要申请人符合法定的行政许可条件和标准的，申请人就有权取得行政许可，行政机关也就有义务依法作出准予行政许可的书面决定。这一规定应当从以下几个方面去理解：一是，申请人能否取得行政许可，判断基础是法定的条件、标准，而不是行政机关自行设定的没有法律根据的条件、自我判断。这就限制了行政机关不当行使自由裁量权的行为；二是，申请人的具体情况必须与法定条件、标准相一致或者优于法定条件、标准。准予行政许可的决定是行政机关依法作出的对行政许可申请事项积极、全面肯定的书面决定，意味着申请人完全具备了法律规定的全部条件、标准。行政机关必须积极履行审查责任，即不能不作为；对符合法定条件、标准的不予行政许可，也不能乱作为，对不符合法定条件、标准的随意行政许可；三是，申请人必须满足法定的全部条件和标准。如申请人申请开办企业，某项法规规定应当具备5项条件，行政机关经审查，认为其符合法规规定的开办企业的全部5项条件的，即同意其行政许可申请，作出准予其开办企业的决定。申请人缺少其中任何一项条件，行政机关均不得作出准予行政许可的决定，只能作出不予行政许可的决定。

根据本条的规定，在是否准予行政许可的问题上，行政机关只能作出两种决定：要么肯定申请人的全部行政许可请求，作出准予行政许可的决定；要么否定申请人的全部行政许可请求，作出不予行政许可的决定。但是，在实践中，还有附加规定的行政许可的情况，行政机关在批准行政许可时会附加规定，要求申请人只能在特定的前提下开展活动或者只批准其行政许可申请的部分内容，以避免机械地适用要么全部肯定、要么全部否定的行政决定可能造成的不合理的情形。《行政许可法》实施后，这些情况是否还能合法存在？

行政许可决定的附加规定可以有以下类型：

1、附期限的准予行政许可决定。即准予行政许可的决定只在规定的时间内后才生效。如行政机关作出准予个人取水许可申请，但同时规定该行政许可仅在一月后有效。附期限的行政许可，其期限直接影响行政许可的效力，与之不同的是准予行政许可决定内容的期限，该期限不影响行政许可决定的效力。如行政机关许可申请人在某一地方经营早市，长期有效，但只允许在周末营业。这里的期限是行政许可决定的内容，而不是准予行政许可的决定所附的生效期限。

2、附条件的准予行政许可决定。即行政许可因将来不确定事项的发生而生效、解除。如行政机关在作出准予申请人建设房地产项目的同时，附加条件要求申请人必须在一年内在该房地产附近建成有30个泊车位置的停车场。如果申请人不能满足此条件，到期末建设规定的停车场，行政机关作出的房地产建设许可就自动无效。附条件的行政许可，条件的产生也是在特定期限内出现的，它与附期限的行政许可区别在于，附条件的行政许可中条件系事实的不确定发生，有可能发生，也有可能不发生；而附期限的行政许可中，所附期限则肯定会发生。

3、保留废止权的准予行政许可的决定。行政机关在作出准予行政许可的决定的同时，保留将来废止行政许可的可能性。如行政机关向申请人颁发国有土地使用权证书的同时规定，一旦城市规划调整或者市政用地需要，该行政机关保留收回国有土地使用证的权力。保留废止权的行政许可，其目的是向被许可人事先说明未来废止的可能生，以排除信赖保护的事情发生。与附条件的行政许可相比，保留废止权的行政许可对当事人更加不利，应当予以严格限制。

4、附义务的准予行政许可的决定。行政机关在作出行政许可决定的同时，课以当事人一定的作为或者不作为义务。如公安机关许可外国人在中国居留，同时规定其不得在中国境内工作。需要注意的是，如果附义务的行政许可中所加义务的内容是重复法律原已明白规定的义务，藉以提醒其注意不得违反相关法律，就不是附加义务。如颁发建筑许可执照的行政机关在许可决定中规定被许可人不得违反相关建筑法规。每一个取得行政许可的人都有守法的义务，因此这一规定就不是附义务的行政许可中义务。附义务的行政许可，申请人未履行义务时，行政许可的存在效力并不直接受到影响，但是主管行政机关拥有撤销此行政许可的可能性；另外，行政机关可以采取行政强制执行措施，迫使申请人履行负担义务。而附条件的行政许可直接影响行政许可的存在效力。附义务的行政许可，被许可人的义务是其与其他被许可人相比，有特殊要求的义务。

5、附内容限制的行政许可决定。对有数量、规模、幅度限制的行政许可，申请人符合全部行政许可条件但因客观条件限制又不能全部满足申请人要求的，行政机关可以作出部分准予行政许可的决定。如申请人申请取水800立方米，并且完全符合条件；但由于天旱，如果全部批准又影响他人的正常用水需求的，行政机关可以核减其用水数量后予以批准。

按照依法行政的原则，行政机关不能自行为行政许可申请人、被许可人增加法外的负担，因此行政机关以附加规定的形式作出的准予行政许可决定不能不加限制地适用。这是因为：（1）如果法律明白容许行政机关附加规定，则行政机关可以附加规定。如，法律明确规定，被许可人取得用地许可后二年内不履行开发义务的，行政机关有权收回土地，则土地管理部门在发出用地许可的同时，可以附加规定求申请人履行开发义务。（2）如果法律没有明确规定，对行政机关有自由裁量权的行政许可，在裁量权范围内，行政机关仍可以在作出准予行政许可决定的同时附加规定；如果不是自由裁量的行政许可，只有是为保护相对人的利益的情况下，行政机关才能对其作出的准予行政许可的决定附加规定。（3）行政机关作出的行政许可决定中的附加规定如果与行政许可的根本目的相抵触，或者违背平等原则、比例原则（最小侵害）等法的一般原则时，一般也应予以禁止。如，行政机关在批准学校的招生计划时附加规定要求该学校仅得招收男生，这一要求就与《宪法》上的平等原则相抵触，因而是无效的。

（二）行政机关作出不予行政许可的决定应当说明理由、告知救济权

行政机关作出不予行政许可的决定，是指行政机关对申请人的行政许可申请书、申请材料以及申请人的实际情况审查后，认为其具备到法定的全部行政许可条件或者不属于有数量限制的行政许可的条件优先者，因而对其行政许可申请事项作出消极的判断而依法作出的对行政许可申请予以拒绝的书面决定。如申请人申请驾照，行政机关认为其未通过规定的测试，因而对其申请予以拒绝，作出不予颁发驾驶执照的书面决定。

实践中行政机关拒绝申请人的行政许可申请，存在的问题主要有：一是，行政机关拒绝行政许可申请的，不作决定，有的甚至将行政许可申请材料不作任何处理，直接退还申请人。当申请人申请行政复议、提起行政诉讼时，很难证明行政机关拒绝行政许可这一行政行为的存在；二是，行政机关拒绝行政许可申请的，不说明理由。申请人无从知晓行政机关拒绝行政许可的理由，不能有效地通过行政复议、行政诉讼维护自己的合法权益；三是，行政机关拒绝行政许可申请的，不向申请人交待申请行政复议、提起行政诉讼的权利。有些申请人不知道可以通过行政复议、行政诉讼维护自己的权利，有的申请行政复议、提起行政诉讼时会因超过时效而不能受理。据此，《行政许可法》作了针对性的规定，行政机关拒绝行政许可申请的，必须履行以下三项义务：一是作出不予行政许可的书面决定；二是说明不予行政许可的理由和依据；三是告知申请人申请行政复议、提起行政诉讼的权利。其中最重要的是要说明不予行政许可的理由和依据。

1、不予行政许可必须作出书面决定。根据本条规定，行政机关不予行政许可的，应当作出书面决定。行政机关对申请人提出的行政许可申请不予批准的，可以通过下列形式作出不予行政许可的书面决定：（1）作出加盖本行政机关印章、注明日期的不予行政许可的书面决定；（2）在申请人的申请书、材料上注明不予行政许可的意思表示，并加盖本行政机关印章、注明日期。

2、不予行政许可必须说明理由。为什么在行政机关拒绝行政许可时必须说明其不予行政许可的理由呢？一方面，获取行政决定的理由，是对行政决定的质疑、起诉的重要前提，同时，通过要求行政机关说明理由与依据，可以督促行政机关作出行政决定时以事实为依据、以法律为准绳，这有助于提高行政决定的正确性。另一方面，说明理由体现了行政机关对申请人申请行政许可事项的认真考虑和对申请人人格的尊重。传统的行政法强调行政法律关系的不对等性与行政权行使的单方性、命令服从性。随着行政民主化进程的发展，行政管理中相对人参与与合作的作用越来越重要。从我国《宪法》的要求看，行政机关必须说明理由、解释其决定的合法性是一个《宪法》上的重要原则，也是人民政府对人民负责的重要体现，是依法行政、理性行政的必然要求。我国政府在《关于中国入世工作组报告书》第308条第（g）项也承诺：”如果一项申请被终止或者拒绝，则立刻将终止或者拒绝的理由书面通知申请人，使其有可能自行决定，针对终止或者拒绝理由提出新的申请”。根据这一规定，行政机关作出不准予行政许可的决定，也应当书面通知申请人，并告知理由。

我国现行法律、法规中较少规定行政机关拒绝许可时的说明理由、依据的义务，仅有的少数法律规定的也比较浅显，如执业医师法第十五条规定：“受理申请的卫生行政部门对不符合条件不予注册的，应当自收到申请之日起三十日内书面通知申请人，并说明理由”；集会游行示威法第九条规定：“主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的二日前，将许可或者不许可的决定书面通知其负责人。不许可的，应当说明理由”。但对如何说明理由都未作规定。行政机关说明不予行政许可的理由，不能流于形式，必须做到充分、清晰、完整。行政决定中的理由必须充分，只有理由充分才能支持行政决定的正确性、合法性，即行政机关有关不予行政许可的理由必须能够让一般的人认同应当拒绝行政许可申请。同时，行政机关说明理由、依据，必须清晰、完整，说明拒绝行政许可所依据的全部事实基础与证据。

行政机关作出不予行政许可的决定，根据本条规定，都要说明理由。作这样严格的要求是否必要？实际上，有些行政许可事项，行政机关可以不说明不予行政许可的理由。从国外的规定看，主要有以下几类事项：（1）相对人已知道行政机关对事实情况和法律规定所持的观点，或者即使不作出书面说明的，相对人也能立即知道这些内容的；（2）行政机关大量公布类似的行政行为，或者借助于自动化设备公布的行政行为，且根据具体情况不必说明理由的；（3）依据法律规定不必说明理由的。

3、行政机关作出不予行政许可的决定应当告知申请人享有申请行政复议、提起行政诉讼的权利。行政许可直接影响申请人的生产、生活，有的还涉及较大的财产利益，行政机关拒绝行政许可申请的，申请人有权依法申请行政复议、提起行政诉讼。为防止出现申请人因不懂得行使救济权而不能有效维护其合法权益的书面，行政许可的实施机关在作出不予行政许可的决定时，应当告知申请人享有申请行政复议、提起诉讼的权利。具备条件的，行政机关还应当告知申请人申请行政复议、提起行政诉讼的时间、方式，而不宜简单地以“依法申请复议、提起行政诉讼”应付了事。

第三十九条 行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：

（一）许可证、执照或者其他许可证书；

（二）资格证、资质证或者其他合格证书；

（三）行政机关的批准文件或者证明文件；

（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。

行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。

【释义】本条是关于行政机关向申请人颁发行政许可证件的规定。

（一）颁发行政许可证件的意义

公民、法人和其他组织申请行政许可，拟从事某项活动的，必不可少地要与其他公民、法人或者组织交往。如何判断公民、法人或者其他组织取得行政许可，如何监督公民、法人或者其他组织未取得行政许可从事依法需要取得行政许可的活动？一个有效的办法是行政机关对被许可人颁发行政许可证件，被许可人从事有关活动时展示有关行政许可证件。行政许可证件既可使被许可人的行为有了明确、稳定的法律保护，也便于对被许可人的行为进行监督，同时还有助于区别被许可人与未取得行政许可的人，提高行政管理效率。因此，本条专门规定了行政机关向申请人颁发行政许可证件的内容。

（二）颁发行政许可证件的情形

一提到行政许可，人们就想到行政许可证件，似乎行政许可与行政许可证件密不可分。但实际上，不是所有的行政许可都是要发证。按是否颁发许可证件进行划分，可以将行政许可分为颁发行政证件类行政许可与不颁发行政证件类行政许可。颁发行政许可件类行政许可是指行政机关在颁发行政许可后要向被许可人发放许可证、执照以及其他证明文书；不颁发行政许可证件类行政许可是行政机关准予申请人的行政许可申请并不发放许可证、执照以及其他证明文书的行为。实践中，大多数行政许可都是要颁发行政许可证件的。据调查，东部某省政府规章设定的行政许可中，以发证的形式表现（许可证、使用证、资质证、执照等）的行政许可约占87%，不以发证的形式表现（非要式的形式，如审批、登记、认定等）的行政许可约占13%。不仅政府规章设定的行政许可中有非颁发行政许可证件类的行政许可，法律中也设定了不颁发行政许可证件的行政许可。如集会游行示威法规定，主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的2日前，将许可或者不予许可的决定书面通知其负责人。对集会游行示威许可申请，行政机关只作出是否准予行政许可的决定，不颁发行政许可证件。

行政机关不颁发行政许可证件的主要有以下几种情况：（1）在行政许可申请书上加注文字，说明准予行政许可的时间、机关及内容，并加盖行政机关印章；（2）与申请人签订合同。对于特许事项，如行政机关批准企业使用国有土地的，可以与之签订国有土地使用权出让合同，明确被许可人取得行政许可事项的内容及其应当履行的义务；（3）行政机关的不作为依法视为准予行政许可。行政机关的不作为视为行政许可的，必须有明确的法律规定。如集会游行示威法第九条规定：“主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的2日前，将许可或者不许可的决定书面通知其负责人。不许可的，应当说明理由。逾期不通知的，视为许可”；大气污染防治法、水污染防治法实施细则都规定，拆除排污处理设施应当向环保机关申报，环保机关应当在1个月内做出决定，逾期不批复的，视为同意。

（三）行政许可证件的类型及内容

对需要颁发行政许可证件的，行政机关可以根据不同情况，颁发相应的行政许可证件。行政许可证件可以分为以下几类：

1、许可证、执照或者其他许可证书。如营业性演出条例规定，申请设立营业性文艺表演团体、营业性演出场所，应当按照国家规定的审批权限向县级以上人民政府文化行政部门提出申请，经审核批准，取得营业性演出许可证；公司法规定，成立有限责任公司，必须在工商行政部门注册，取得营业执照。

2、资格证、资质证或者其他合格证书。如律师法规定，经律师资格考试合格的，可以取得律师资格证书；建筑法规定，施工企业、勘察单位、设计单位、监理单位，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动；国境卫生检疫法实施细则规定，国际航行船舶的船长，必须每隔6个月向卫生检疫机关申请1次鼠患检查，卫生检疫机关根据检查结果实施除鼠或者免予除鼠，并分别发给除鼠证书或者免予除鼠证书。

3、行政机关的批准文件或者证明文件。如，外资企业法规定，设立外资企业，应当取得***对外经济贸易主管部门或者***授权的机关的批准证书；国境卫生检疫法实施细则规定，国际通行交通工具上的中国籍员工，应当持有卫生检疫机关或者县级以上医院出具的健康证明。

4、法律、法规规定的其他行政许可证件。如野生动物保护法规定，捕获野生动物必须申请特许猎捕证；野生植物保护条件规定，采集国家保护的野生植物必须申请采集证。

行政机关实施检验、检测、检疫的，有的颁发检疫合格证件，有的也可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章，不必颁发行政许可证件。如进出口商品检验法规定，商检机构根据工作需要对检验合格的进出口商品可以加贴商检标志或者封识；动物防疫法规定，动物防疫监督机构对屠宰场（点）屠宰的动物实行检疫并加盖动物防疫机构统一使用的验讫印章；建设工程质量管理条例规定，建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。

行政许可证件一般应当载明证件名称、发证机关名称、持证人名称、行政许可事项名称、行政许可证件的有效期，有的行政许可证件还有编号。行政机关应当在行政许可证件上加盖本行政机关印章，标明发证日期。

此外，从现行法律规定和行政机关的操作看，一般情况下，行政机关准予行政许可申请的，要么只颁发行政证件、不送达行政许可决定，要么只送达行政决定、不颁发行政许可证件；拒绝行政许可申请的，只作出决定、不颁发证件，行政机关很少既作出行政许可决定又颁发行政许可证件的。从这一点看，本条有关“行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件”的规定似有不及之外。

第四十条 行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。

【释义】本条是关于行政机关公开准予行政许可决定的规定。

公开原则是现代行政程序制度的一项基本原则，本法在总则第五条第二款专门规定，行政许可的实施和结果应当公开。本条规定的是行政许可决定的公开，就是行政许可的结果的公开。

行政许可决定的公开，既便于群众监督行政机关实施行政许可的行为，督促其依法行政；也便于社会公众了解从事特定活动的公民、法人或者其他组织是否取得行政许可，有利于监督被许可人的活动，预防和减少未经行政许可从事依法应当取得行政许可的活动的现象。同时，在现代社会，准予行政许可决定所包含、体现的内容又是公民、法人或者其他组织生产、生活所信赖的重要信息之一，为提高这些信息的利用率，促进社会生产力发展，也必须予以公开。因此，本条专门规定了行政机关公开行政许可决定的义务。

本条只规定行政机关应当公开准予行政许可的决定。在起草、审议《行政许可法》的过程中，还有一种意见，建议扩大公开的范围，不仅准予行政许可的决定要公开，行政机关作出的不予行政决定也应予以公开；不仅行政机关的准予行政许可的决定要公开，申请人的全部申请材料也应予公开。这一意见没有采纳。主要考虑是：（1）公开不是政府活动追求的惟一价值。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容，政府负有不得公开的义务。申请人的申请材料中有的涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容，如果一律要求公开，可能会出问题。（2）行政公开既要考虑到必要性，也要考虑要可行性。准予行政许可的决定要公开，是因为其影响第三人利益和公共利益，尤其是在准予行政许可的决定是错误作出的情况下。而申请人的申请材料，有的不涉及他人利益、公共利益，有的即使公开了他人也不感兴趣。公开全部申请材料，既增加了不必要的行政负担，又有可能不能够带来实际利益。（3）如果申请人具备法定条件行政机关未予行政许可的，不影响他人的合法权益，而申请人又可能通过申请行政复议、提起行政诉讼维护自己的合法权益，不予行政许可的决定可以不公开；但是，如果申请人不具备法定条件行政机关却予以行政许可的，取得行政许可的公民、法人或者其他组织权益未受损害，不可能要求改变行政决定，而受到损害的可能是申请人以外的他人的合法权益和公共利益，公开准予行政许可的决定可以及时发现错误、维护他人的合法权益和公共利益。在特定情况下，只根据准予行政许可决定和行政许可申请人的情况，可能难以判断该申请人是否应当取得行政许可，社会公众很难评价行政机关作出的准予行政许可决定的合法性。因此，在***提交全国人大常委会审议的《行政许可法》草案曾规定：“行政机关作出特许决定后，应当将特许决定和申请人的全部申请材料予以公示，但是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外”、“行政机关作出认可决定后，应当将认可决定和申请人的全部申请材料予以公示，但是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外”，这样，通过申请人与其他申请人情况的比较，可以判断对该申请人授予行政许可是否符合法定条件。但是，本法对此未作规定。

对准予行政许可决定公开方式，本条未作具体要求，行政机关可以根据行政许可事项的性质和本机关的实际情况，选择适当的方式公开行政许可决定。行政机关公开准予行政许可的决定，可以在办公场所公开，也可以制定公告栏予以公开；既可以在报刊上公开，也可以在政府网站公开。行政许可决定的公开形式应当与公众对此问题的关注度相适应，社会公众关注度较高的，如有数量限制的行政许可的被许可人、资格资质类行政许可的被许可人等，行政许可决定应当在普遍发行的报刊或者互联网上公开；而对社会公众关注度不高的事项，行政许可决定只要在行政机关办公场所公开即可。

对行政机关公开的准予行政许可的决定，社会公众均有权查阅。行政机关应当创造条件，保障公众的查阅权，而不得设置限制性条件阻挠公众行使查阅权，复制或者摘录。当然，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。与之相联系的问题是：（1）公众查阅是否应当收费；（2）公众除了查阅外，可否摘记、复制有关准予行政许可的决定。对这两个问题，不可作统一的规定。从西方国家政府信息公开的实践看，在这方面的规定是比较复杂，各国的规定也不一致。在我国，对此问题，需要结合各类不同行政许可事项的性质、特点，同时考虑行政管理的成本、公众利用准予行政许可决定的目的，在单行法律、法规中作出相应的特点。但总的原则应当是，有利于促进政务公开、有利于促进政府信息的利用。

第四十一条 法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。

【释义】本条是关于依法律、行政法规取得的行政许可在全国范围内有效的规定。

在我国，不少行政许可事项实行属地化管理，加上地方保护主义的影响，实践中，一些全国统一标准的行政许可事项，在一地取得行政许可后，在另一地还要办理同样的行政许可。如药品广告，在一个省取得广告批文后，可以在该省的电视台播放广告，而在另一省的电视台播放同样内容的广告，该批件没有任何证明效力，企业还得再次办理类似的行政许可。这一问题的存在，既妨碍了社会主义统一大市的形成，也给公民、企业的生产、经营活动增加了许多负担，必须予以解决。

法律、行政法规设定的行政许可，所规定的行政许可条件、标准在全国应当是统一的，因此，只要申请人取得的行政许可依法没有地域限制的，在一个地方取得行政许可，被许可人就应该可以在全国范围内从事该行政许可项下有关的活动。理解本条规定，有两点需要予以明确。

一是，本条规定只适用于法律、行政法规设定县适用范围没有地域限制的行政许可，一般是指有关资格、资质类的行政许可和国家不实行特殊管理的产品、物品、服务。这里的地域限制必须是从法律、行政法规设定的行政许可事项本质所要求的，或者法律、行政法规明确规定的，而不是行政机关及其工作人员主观臆断决定的。如水法设定了取水许可制度，公民申请取水许可，行政机关在作出准予取水许可决定的同时，必须就其取水量、取水地点作出决定，申请人在取水地点以外取水是不合法的，这一行政许可适用上的地域限制是行政许可事项性质所决定的；公司按照城市规划法的规定，取得季建设项目的规划许可，该行政许可只能在规定的地域内实施，该公司在其他地方开发房地产项目的，需要另行申请、取得规划许可。再比如，民用爆炸物品管理条例设定了爆破器材购买行政许可，申请人向所在地县、市公安局申请领取《爆炸物品购买证》，凭证向指定的供应点购买，申请人需要在指定的供应点以外购买爆炸物品的，需要另行取得行政许可，这一行政许可在适用范围的地域限制是法律、行政法规所规定的。对于适用范围有地域限制的行政许可事项，被许可人取得行政许可后只能在规定的地域范围内活动，超出行政许可范围进行活动的，构成本法第八十条第二项规定的违法行为，行政机关应当予以行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。如果法律、行政法规设定行政许可时，只规定了最低的行政许可标准，允许各地根据不同情况规定更高的行政许可标准，在一个地方取得行政许可后，在另一地方是否不需要办理同样的行政许可？这种现象在有关设备设施的许可以及环保保护、卫生等行政许可中比较普遍。如汽车排污必须达标后才能销售，但是在北京、上海等地可能其排污标准更严格，在外地能够取得具备取得行政许可条件，在北京可能还不具备取得行政许可的条件。笔者认为，对此问题应当从以下几个方面去认真：（1）各地规定不同的行政许可标准并且各地可以规定比法律、行政法规规定更严的行政许可标准，其规定必须得到法律、行政法规的明确授权；（2）基于便民原则，即使一个地方的行政许可条件、标准严于另一地方的行政许可条件、标准，也不能全部否认公民、法人或者其他组织在行政许可条件、标准较低的地方依法取得的行政许可的效力。在这种情况下，可以要求申请人提供证明其符合本地方依法制定的较高标准的材料；但是，行政许可条件、标准高的地方不得要求申请人重复提供材料、不得重复审查作出行政许可决定机关已经审查的内容。

二是，本条规定适用的行政许可，公民、法人或者其他组织取得行政许可后，其取得的行政许可在全国范围内有效。如何理解该行政许可在全国范围内有效？简言之，是指被许可人根据已经取得的行政许可，可以在全国范围内从事该行政许可项下的全部特定活动。在其他地方从事同一活动，无需办理同一行政许可或者目的相同的同类行政许可。首先，被许可人无需在其他地方办理同一行政许可。如营业执照是证明企业主体资格的，企业在河北省某市取得营业执照后，根据该营业执照企业可以依法在全国范围内开展生产经营活动，在其他地方从事生产经营活动即无需再办理营业执照，其他地方政府及部门也不得再要求其办理营业执照。其次，被许可人无需在其他地方办理与其已经取得的行政许可目的相同的类似行政许可。如某企业生产的食品按照《食品卫生法》的规定取得了食品卫生许可证后，在其他地方销售时，其他地方不得以加强食品卫生安全管理为由要求其办理食品卫生许可证或者名称上不叫食品卫生许可证但与食品卫生法规定的食品卫生许可证功能、作用相同的类似行政许可。

本条规定的实施，将有助于建立全国统一的大市场，促进商品、服务在全国范围内的自由流通，公民、法人或者其他组织也将能够更加便捷地进入全国各地从事生产经营活动。但是与之相适应的一个问题是，如果公民、法人或者其他组织取得一项行政许可，其他地方的行政机关认为该公民、法人或者其他组织不应当取得行政许可的，如何处理？笔者认为，这个问题需要通过加强对行政许可的监督检查解决。作出行政许可决定地区以外的其他行政机关认为该行政许可决定违法或者不当的，可以依法向该行政许可的实施机关或者其上级机关反映，要求依法撤销行政许可。但是，在该行政许可依法被撤销或者收回之前，其他地区均应承认其法律效力，否则又会出现全国统一标准的行政许可事项在各地得重复办理行政许可的情况。

第三节 期  限

第四十二条 除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

【释义】本条是关于行政机关实施行政许可一般期限的规定。

（一）行政机关作出行政许可决定的一般期限

行政许可直接关系公民、法人或者其他组织的生产、生活，对申请人来说，得到行政许可越早越好。从北京市就有关行政许可制度实施情况的调查问卷看，被调查对象对行政许可办理时限、办事效率评价最低。其中，除机关人员外，企业事业单位和居民认为办理审批“时间太长”的人数都高于认为时间“合适”的人数；对办事效率评价“一般”和“不高”的样本之和，是评价效率“高”的样本的7.66倍，机关、事业单位、企业和居民的评价完全一致，其中企业对办事效率评价最低。行政机关作出行政许可决定的一般期限不宜过长。“迟来的正义不是正义”。制定《行政许可法》、规范行政机关作出行政许可决定的期限，有关一般期限的规定不能过长。

行政许可决定的一般期限规定为多长才比较适宜，这在《行政许可法》的起草过程中是一个争论较大的问题。从现行法律规定看，有关行政机关作出行政许可决定期限的规定是不统一的，有3日、7日、10日、15日、30日、45日、60日、3个月等多种规定：（1）期限为3日。《森林法实施条例》规定，对符合条件的，受理木材运输证申请的林业主管部门，应当自收到申请之日起3日内发给木材运输证。（2）期限为7日。《民用航空器权利登记条例》规定，***民用航空主管部门应当自收到权利登记申请之日起7个工作内，对申请的权利登记事项进行审查。（3）期限为10日。《公司登记管理条例》规定，设立公司应当申请名称预先核准。公司登记机关自收到申请之日起10日内作出核准或者驳回的决定。（4）期限为15日。《导游人员管理条例》规定，省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门自收到申请领取导游证之日起15日内颁发导游证。（5）期限为30日。《公司登记管理条例》规定，公司登记机关自发出《公司登记受理通知书》之日起30日内作出核准登记或者不予登记的决定；旅行社管理条例规定，申请设立旅行社的，旅游管理部门应当自收到申请书之日起30日内，作出批准或者不批准的决定，并通知申请人；《城市房地产开发经营管理条例》规定，房地产开发主管部门应当自收到竣工验收申请之日起30日内对涉及公共安全的内容组织有关部门或者单位进行验收。（6）期限为40日。《探矿权、采矿权转让管理办法》规定，申请转让探矿权、采矿权的，审批机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。（7）期限为45日。《台湾同胞投资保护法》规定，设立台湾同胞投资企业，应当向***规定的部门或者地方人民政府提出申请，接到申请的审批机关应当自接到全部申请文件之日起45日内决定批准或者不予批准。（8）期限为60日。《建设项目环境保护条例》规定，环境保护部门应当自收到建设项目环境影响报告书之日起60日内作出审批决定；《药品管理法实施办法》规定，新药品由研制单位报***卫生部门审批。卫生部门应当收到全部材料后，尽快组织药品评审委员会审评，并在审评后的两个月以内，作出是否批准的决定。（9）期限为90日。《医疗器械监督管理条例》规定，***药品监督管理部门应当自受理申请之日起90个工作日内，作出是否给予注册的决定；不予注册的应当说明理由；《证券法》规定***证券监督管理机构或者***授权的部门应当自受理证券发行申请文件之日起3个月内作出决定；不予核准或审批的，应当作出说明；《外资企业法》规定，设立外资企业的申请，审批机关应当在接到申请之日起90天内决定批准或者不批准。从现行法律规定看，多数规定是30日，因此，***提交全国人大常委会审议的《行政许可法》草案曾规定，行政机关一般情况应当在30日内作出行政许可决定。但是，在全国人大常委会审议《行政许可法》草案时，不少委员提出，《行政许可法》有关期限的规定是指工作日，因此行政机关在30日内作出行政许可决定的规定过长。从地方行政审批改革看，多数行政许可可以在15日内办结。因此，从提高行政机关办事效率原则出发，《行政许可法》规定，一个行政机关实施行政许可的，该行政机关作出行政许可决定的一般期限为20日；对本法第二十六条规定的依法由两个部门以上分别实施的行政许可，各部门的时间不得超过45日。

关于一个行政机关作出行政许可决定期限的计算问题。本法关于行政机关作出行政许可决定期限的计算，自行政机关受理行政许可申请之日起计算；行政机关对申请人申请材料不齐全或者不符合法定形式，未依法履行告知义务的，自行政机关收到申请人提交的申请材料之日起计算。

关于统一办理或者联合办理、集中办理的时间计算问题。本条第二款规定，依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日。这里的45日是指，在实行统一办理或者联合办理、集中办理的行政许可事项中，从第一个行政机关受惠行政许可申请起至最后一个行政机关作出行政许可决定止其期限跨度不得超过45日。对于同一行政许可事项，由分别实施行政许可的每个行政机关在20日内作出行政许可决定，两个行政机关作出行政许可决定的时间之和不会超过40日；但是，对于同一行政许可事项，由三个或者三个以上行政机关分别实施行政许可的，如果每个行政机关在20日内作出行政许可决定的，各个行政机关办理行政许可事项之和可能就超过60日了，但是本条第二款又要求该行政许可事项又必须在45日内完成，怎么办？解决问题只能从改革行政许可的实施方式出发，变过去部门之间因前置审批与后置审批的关系而形成的串联审批改为多个部门同时对申请事项实行审批的并联审批；更进一步的思路是，行政机关应当减少不必要的行政许可事项、精简不必要的行政许可审查环节。可以说，本条的规定，即是为了促进行政机关提高办事效率，也是为了推进行政许可权的相对集中、行政许可事项的进一步精简。

（一）行政机关可否规定比法定行政许可决定期限更短的期限

《行政许可法》规定了20日的一般期限，有的法律、法规也规定了行政机关办理行政许事项的明确期限，行政机关应当严格遵守这些期限的规定。实践中，尤其是行政审批制度改革中，一些行政机关为创造良好的投资环境、方便申请人，向申请人承诺一个更短的办理行政许可事项的时间，有的将有关规定上网、上公德栏，有的是面告申请人并通知申请人规定的时间内接收行政许可决定，对这种行为如何认识？笔者认为，首先，行政机关的这种行为没有违法，应当予以认可。法律规定行政机关应当在20日内作出行政许可决定，行政机关承诺或者要求本机关工作人员在10日内作出行政许可决定，没有突破法律规定，与设定期限所要达到的促进行政机关高效行政的目标不谋而合，自无违法之理。其次，如果行政机关违反承诺或者自己的规定，给行政许可申请人造成财产损失的，可以追究行政机关及其工作人员的法律责任；如果没有对行政许可申请人造成损失，似不好追究其法律责任。其中，如果行政机关违反承诺或者自己的规定，是因其承诺或者规定的较短期限严重违背实际，事实上也做不到的，行政机关应当修改有关规定。第三，如果行政机关对其实施的某项行政许可，对所有申请，都能够在比法律法规规定的期限更短的时间内作出行政许可决定，则可以将有关情况报告该行政许可的设定机关，由设定机关决定是否修改有关作出行政许可期限的规定。

（三）行政许可决定的期限不够用怎么办

各种行政许可事项情况不同，一刀切地只规定一个办理行政许可决定的一般期限，既做不到，也不可行，在实践中可能容易出问题。对此，本法规定了延长行政许可期限的两种情形：

一是，法律、法规可以规定更长的审查期限

对情况复杂的行政许可，在二十日内不能办结的，法律、法规还可以对行政机关作出是否准予行政许可决定的期限另行规定。如医疗器械监督管理条例规定，***药品监督管理部门应当自受理申请之日起90个工作日内，作出是否给予注册的决定。***药品监督管理部门就可以依法自受理申请之日起90日内而不是在20日内作出行政许可决定。为防止行政机关自行设权，为实施行政许可中的拖延审查创造机会，本法规定，只有法律、法规可以对行政许可决定作出长于20日的审查期限规定；除法律、法规外，规章和其他规范性文件不得规定长于20日的审查期限。

但是，应当注意的是，本条第一款规定，行政机关一般应当在受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定；法律、法规另有规定的，依照其规定。也就是如果法律、法规规定短于20日的，行政许可的实施机关必须在法律、法规的期限内作出行政许可决定，也不能适用20日内作出行政许可决定的一般期限。这样规定，维护了行政管理的高效原则，有利于督促行政机关提高办事效率。

二是，行政机关负责人可以批准延长期限。

对需要在法定的一般期限内办结的行政许可事项，如果出现因比较合理的客观原因致使行政机关无法在规定时间内办结的，可以相应延长期限。这些特殊情况从原因上看，可以分为三类：一是因申请人的原因引起的，如申请人存在特殊情况，不能按照法律法规的一般规定办理，需要延长审查行政许可的期限才能判定有关事实的；另一类是行政机关的原因造成的，如集中提出行政许可申请的行政许可申请数量过大、行政许可的实施机关人力不够，或者行政许可的实施机关因设备检修等原因不能在规定时间内完成审查行政许可申请的；第三类是自然原因造成的，如行政许可实施机关审查过程中因自然灾害原因致使其无法正常办公因而不能在有效期间内作出是否行政许可的决定等。

行政机关要求延长行政许可审查期限，必须符合以下几点要求：一是其延长期限的理由必须是正当的，并且行政机关应当将延长期限的理由告知申请人。二是要履行严格的内部报批手续。行政机关在20日内不能作出行政许可决定的，经本行政机关负责人批准；一个事项需要多个部门实施行政许可的，在45日内不能办结的，应当报经本级人民政府负责人批准。三是延长期限应当短于作出行政许可决定的一般期限。行政机关在20日内不能作出行政许可决定的，经批准后，可以延长10日；一个事项需要多个部门实施行政许可的，在45日内不能办结的，经批准后可以延长15日。行政机关延长作出行政许可决定的期限以一次为宜，防止久拖不决。

（四）关于行政机关逾期未作出行政许可决定时视为不予行政许可还是视为准予行政许可问题

《行政许可法》第三十七条规定，行政机关应当在法定期限内作出行政许可决定；第四十二条至第四十四条规定了作出行政许可决定的具体期限；第七十四条还规定了行政机关未在法定期限内作出行政许可决定的法律责任问题。但是，这些规定，都是对行政机关提出的义务，对行政机关逾期未作出行政许可决定如何处理行政许可申请人的实体请求问题却未予规定。

逾期不作出是否准予行政许可的决定，是视为准予行政许可还是视为不予行政许可？《吉林省人民政府关于规范行政行为改善经济发展软件环境若干规定》（2000年11月22日吉林省人民政府令第119号）第14条规定：“各级行政机关及其工作人员行使行政审批权时，必须依照法律、法规和规章的规定进行。对符合条件的，必须在规定的时限内审批。在规定的时限内未审批的，视为批准。”笔者以为，对此问题不可一概而论。从实践情况看，需要区别不同情形。对于因其直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全而需要实行行政许可管理的活动，从实施行政许可的目的看，是需要严格管理的，对申请人的条件必须严格审查后才能决定是否予以行政许可。行政机关逾期未作行政许可决定应视为不予许可，这样才符合行政许可的设定目标。如对生产易燃易爆物品的企业，法律对其规定了极其严格的条件，行政机关未在规定期限内作出行政许可决定，原因很多（正如上文所言，有些情况行政机关还需要酌情延长作出行政许可决定的期限，有些情况是行政机关办事拖延构成不作为），行政机关的不作为行为不能证明相对人符合法定的行政许可条件、标准。默示许可对申请人有昨，但是可能对第三人和公共利益造成危险；同时，默示许可制下，被许可人也可能面临法律关系不稳定的不利后果，那就是，第三人和公众一旦发现该被许可人不具备取得行政许可的条件的，可以要求有权机关予以撤销，这样被许可人可能承担相应的不利后果。对行政机关不予许可的，申请人可以申请行政复议、提起行政诉讼、要求行政赔偿；如果视为许可，那么公共利益可能会受到损害时就无相应的救济途径。所以，行政机关在规定期限内未作出是否准予行政许可的决定的，不能一律视为准予行政许可。当然，行政机关及其工作人中的不作为行为要依法追究相应的法律责任。同时，对于少数不直接涉及公共安全、公民人身健康、生命财产安全的行政许可事项，从便民的角度出发，行政机关超过法定期限，既不作出决定，又不向申请人说明理由的，可以视为许可，但是要由单行法律、行政法规作出明确规定。在我国，已经有一些法律、行政法规作了类似规定。如，《大气污染防治法》规定，需要拆除或者闲置大气污染物处理设施的，必须提前向环保部门申报，环保部门接到申报后，应当在1个月内予以批复，逾期不批复的，视为同意；《集会游行示威法》规定，主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的2日前，将许可或者不予许可的决定书面通知其负责人。不许可的，应当说明理由。逾期不通知的，视为许可。

鉴于行政机关逾期未作出行政许可决定时既不能一律视为不予行政许可，更不能一律视为准予行政许可，《行政许可法》对此未作规定，留待设定行政许可的单行法律、法规予以规定。

（五）关于违反期限规定的后果

行政机关实施行政许可，超过规定的，构成程序违法，可能产生以下后果：一是根据法律规定可以被为许可；二是申请人可以对行政机关的不作为申请行政复议、提起行政诉讼；三是行政许可申请人因行政机关不作为受到损害的，行政机关还要依法承担赔偿责任。同时，对违反期限规定实施行政许可有关行政机关工作人员，可以依法给予行政处分。

第四十三条 依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

【释义】本条是关于多层级行政机关实施行政许可时下级行政机关审查期限的规定。

本法第四十二条规定了一个行政许可事项只涉及一个行政机关时作出行政许可决定的期限、一个行政许可涉及同一级政府多个部门时作出行政许可决定的期限，解决的是有行政许可决定权的机关作出行政许可决定的期限问题，但是，在一个行政许可事项涉及多层级行政机关时，只有上级行政机关有权作出是否准予行政许可的决定，其他的下级行政机关只有审查权、没有作出是否准予行政许可的决定权，本法第四十二条的规定只适用于作出行政许可决定的行政机关，不适用于审查行政许可申请的下级行政机关。本条则进一步规定了一个行政许可事项依法需要上下级多个行政机关进行审查、决定时下级机关审查行政许可申请的期限。

根据本条规定，下级行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内完成审查工作。规定20日的期限同样是为了督促行政机关履行职责、提高办事效率。考虑到实际生活中有的行政许可事项比较复杂，有的事项下级行政机关可能在20日内不能审查完毕；有的事项，下级行政机关只是程序性审查，其审查职责用不了20日的期限。本条同时规定，法律、法规对下级行政机关审查行政许可材料的期限规定长于20日或者短于20日的，均按照有关法律、法规的执行，而不适用本条有关20日的规定。如果规章或者其他规范性文件规定的下级行政机关审查期限与本条规定的20日不一致，如何执行？按照《行政许可法》立法精神和本条规定，规章或者其他规范性文件规定长于20日的，其规定无效，应当予以撤销；规定短于20日内的，则符合本条规定，可以拘束行政机关。

第四十四条 行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测检疫印章。

【释义】本条是关于行政许可颁发、送达行政许可证件或者标签、加盖检验、检测、检疫印章期限的规定。

有的行政许可事项，行政机关作出准予行政许可决定后，需要颁发行政许可证件。被许可人从事需要取得该行政许可的生产经营活动，行政许可证件是证明其行为合法的重要凭证。实践中，有的行政机关作出准予行政许可的决定后，拖延颁发行政许可证件，有的将行政许可证件锁入抽屉，还有的扣押行政许可证件，向公民、法人或者其他组织额外收取财物、费用，谋取其他利益，既影响被许可人的生产、生活，也不利于促进廉政建设。针对这一问题，本条专门规定了行政机关应当在作出准予行政许可决定的10日内颁发、送达行政许可证件的规定。

根据本条规定，行政机关作出行政许可决定，依法需要颁发行政许可证件或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章的，必须在作出行政许可决定后的10日内完成颁发、送达行政许可证件以及加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。行政机关不得借发证之机，添加其他附加条件，或者搞非法的搭车收费。

行政机关作出行政许可决定之后，应当以适当方式将行政许可决定送达被许可人。行政许可证件直接关系被许可人能否及时行使自己的权利，因此，行政机关作出准予行政许可决定后，应当尽速将有关行政证件颁发或者送达给被许可人。考虑到制作、填写某些行政许可证件需要一定的时间，要求行政机关一律在作出行政许可决定的同时向申请人颁发行政许可证件或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫，很难实施。本条规定，行政机关应当在自作出准予行政许可决定之日起10日内完成颁发、送达行政许可证件或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫的工作。行政机关应当直接向被许可证颁发、送达行政许可证件；申请人指定了代理人的，也可以向代理人送达行政许可证件；直接送达有困难的，可以邮寄送达；受送达人下落不明或者用其他方式无法送达的，还可以公告送达。

第四十五条 行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。

【释义】本条是关于行政机关作出行政许可决定的期限中除外事项的规定。

《行政许可法》对行政机关作出行政许可决定期限的规定，是为了规范行政行为，促进其高效行使职权。但是，规定作出行政许可决定的期限必须能够确保行政机关能够履行审查行政许可申请人申请材料及情况合法性、真实性的义务。对审查行政许可申请活动中不能由行政机关自己决定的事项，行政机关无法承诺也不能保证该项活动在多长时间内完成；同时，对行政机关必须通过特定程序、方式、调查、核实申请材料的真实性、合法性的，其所需时间应当与审查行政许可申请事项相适应，为保证该项程序、方式的功能充分发挥出来，不宜规定机械的期限。据此，本条规定若干情况下的时间不计算在行政机关作出行政许可决定的期限内。

本条规定的作出行政许可决定期限中的除外事项主要是依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的事项。听证、招标、拍卖、鉴定和专家评审，有的是由行政机关与其他个人、组织共同完成的，有的是行政以外的个人、组织独立完成的，将这些行为排除在本节规定的行政机关作出行政许可决定的期限外，容易理解。但是将检验、检测、检疫的时间也不计算在本节规定的期限内，则无疑问。对本法第十二条第四项以外的其他各项规定的行政许可，行政机关作出行政许可决定，可以采用多种审查方式，其中，依法需要检验、检测、检疫的，其所需时间不计算在本节规定的期限内，这一规定，可以理解。但是，对《行政许可法》第十二条第四项规定的“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫行装方式进行审定的事项”，行政机关的惟一审查方式就是检验、检测、检疫，除此以外，不需要进行其他任何审查活动；根据本法第五十五条的规定，对这类行政许可事项，行政机关实施行政许可就是根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。如果按照本法第四十五条的规定，对本法第十条第四项规定的行政许可事项，检验、检测、检疫的时间也不计算在作出行政许可决定的时间内，实际上是授权行政机关可以在检验、检疫、检测结果出来后的20日内作出行政许可决定，而在这20日内行政机关可以无所事事，这显然与行政许可立法精神相悖。此外，根据本条规定，只有依法需要听证、招标、拍卖的，听证、招标、拍卖时间不计算在本节规定的期限内，这一规定值得研究。为进一步改革行政管理方式，提高行政许可决定的公正性，一些地方和部门正在探索通过招标、拍卖方式作出行政许可决定，积极实施听证程序；同时，本法第四十六条也规定，行政机关认为需要听证的行政许可事项应当举行听证。如果行政机关据此实施听证、招标、拍卖，其所需时间如果不能够按照本条的规定不计算在本节规定的期间内，无疑会妨碍行政审批制度改革、影响行政管理方式改革。

对依法不计算在本节规定的期限内的听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审时间，行政机关应当将所需时间书面告知申请人。告知申请人，一是为了便于其安排自己的生产、生活；二是为了便于申请人监督行政机关的行为是否合法。

第四节 听  证

第四十六条 法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

【释义】本条是关于行政机关主动举行听证的行政许可事项的规定。

关于听证适用范围的规定在起草《行政许可法》的过程中一直是个热点问题。一些同志认为，听证制度在我国适用制度较短，组织听证的费用较高，考虑到行政管理经验与行政管理成本问题，建议只对少数情况规定听证决定，保护当事人的合法权益，应该在更大范围内适用听证，除了当事人申请行政听证外，还应当规定一些事项，行政机关应当主动组织听证。《行政许可法》吸收了后一种意见，规定了行政机关应当主动举行听证的事项。

但是，在立法中如何规定行政机关主动听证的事项范围，这又是一个难题。在起草过程中各方曾经提出过不同的方案，列出了行政机关应当主动听证的事项，如《行政许可法》二次审议稿曾经规定“有关资源、环境保护、城市征地建设等涉及社会公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向申请人或者利害关系人说明有关情况，并举行听证会”。在审议过程中，不少同志认为，这一规定适用范围太宽，且与本法规定应当适用招标、拍卖的事项在程序适用上可能存在重叠、冲突之外。鉴于行政许可行为纷繁复杂，不易概括，即使作出统一规定，仍不免有所遗漏，而将主动听证事项的范围留待单行法规定，能够照顾到不同种类行政行为的特点。据此，《行政许可法》对行政机关应当主动举行听证的具体事项未予列明，由单行法规定和行政机关自己规定。这样，可以为将来听证范围的扩展留下充分的空间。

根据本条规定，行政机关应当主动举行听证的事项限于两类：一是法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项；二是行政机关认为需要听证的事项。根据这一规定，法律、法规、规章没有规定实施行政许可应当听证的，行政机关就没有主动听证的义务。

行政机关主动听证的事项，一般是涉及公共利益的重大事项，目的是为了便于行政机关掌握有关信息，维护社会公共利益。因此，参加听证的人员范围不仅应当包括申请人，还应当包括对行政许可事项有关的其他社会公众。为便于社会公众参加听证，行政机关对听证事项应当予以公告。对听证的具体程序，本条未作规定，适用本法第四十八条的规定。

第四十七条 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

【释义】本条是关于行政机关应申请举行听证的行政许可事项的规定。

根据本条规定，行政许可直接涉及申请人与利害关系人之间重大利益的，申请人提出听证申请的，行政机关即有组织听证的义务；申请人不提出听证申请的，行政机关可以不组织听证。这一条实际上规定了行政机关应申请举行听证的制度，与本法第四十四条规定的不依申请由行政机关主动举行听证在程序的启动机制上是不同的，由此也导致了其适用范围及程序义务上的区别。

（一）行政机关应申请举行听证的行政许可事项范围

要求所有行政许可决定作出之前均举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。从各国行政程序立法与实践经验看，听证程序的适用范围都是有限的。关键是如何划分举行听证与不适用听证的事项范围。行政听证程序适用的事项范围应当平衡个人利益与公共利益、听证的成本与听证的效率。在美国，联邦最高法院认为，应当以下三项标准衡量是否听证，以其平衡维护权利与促进效率之间的冲突：（1）受影响的利益性质；（2）适用一般程序发生错误决定的危险以及规定听证予以程序保障可能产生的积极结果；（3）听证程序的成本。能够通过其他机制保证行政程序的公正性、维护被许可人的合法权益时，可以不采用听证。

基于兼顾公平与效率的考虑，《行政许可法》将听证限于“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”行政许可。哪些行政许可属于“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”？这是一个判断问题，如果行政机关认为某一行政许可不是“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，而申请人或者利害关系人认为该行政许可“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，如何决定该项行政许可是否适用听证？《行政处罚法》规定的听证适用事项中，责令停产停业、吊销许可证、执照其含义比较清楚，而较大数额的罚款也都是有法可循的。与《行政处罚法》规定的听证适用事项比，《行政许可法》的规定解释余地更大，这可能影响听证程序在实施行政许可事项中的适用。从行政许可事项的性质看，下列行政事项似应看作是直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可：多人同时竞争的有数量限制的行政许可，给予申请人行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等无数量限制的行政许可。

关于本条规定事项与本法第五十三条规定的衔接问题。《行政许可法》第五十三条规定，实施有限自然资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项的行政许可的，行政机关应当根据招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。有数量限制的行政许可，特别是有限自然资源的开发利用，一般都是直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，这样，是适用听证程序，还是适用招标、拍卖程序？***提请全国人大常委会审议的行政许可草案曾经规定，未采用招标、拍卖方式并且涉及申请人、利害关系人重大利益的特许事项，行政机关应当告知申请人或者利害关系人有要求听证的权利，这样较好地解决了招标、拍卖程序与听证程序适用上的冲突问题。《行政许可法》对此未作规定，如何解决这两种程序机制之间的冲突？似可通过本法第五十一条的规定予以解决：“实施行政许可的程序，本节有规定的，适用本节规定；本节没有规定的，适用本间章其他有关规定”。按照这一规定处理的结果，实际上肯定了***提出的《行政许可法》草案中规定的内容。

（二）行政机关应申请举行听证的告知义务

对本条规定的听证事项，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。行政机关在作出行政许可决定前多长时间告知申请人、利害关系人为宜？本条未予明确规定，但从本条有关“申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”的规定看，行政机关至少应当在作出行政许可决定5日前告知，否则，行政机关作出行政许可决定后，申请人、利害关系人提出听证申请的，行政机关将陷于已经作出行政许可决定、但依法又要举行听证并根据听证笔录作出行政许可决定的困境。

为便于行政机关组织听证，本条同时规定，申请人、利害关系人应在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请，否则就会失去其享有的听证权；对申请人提出听证申请人方式，本法未作规定，但以书面提出申请为好，以维护听证的严肃性。

（三）关于利害关系人的范围

行政机关依法需要告知申请人和利害关系人有要求听证的权利，申请人容易确定，利害关系人的范围如何确定？在日本，听证主要是申请人以外的人（日本行政程序法第10条）：行政厅对申请作出的处分，以依照法令应考虑申请人以外之人的利益为该许可的要件，根据需要，必须尽量召开公开听会或者以其他适当的方式，为有关申请人以外的提供听证的机会。在美国，个人和组织只要实质的利益受到不利的影响，而且这种不利的影响的发生，和行政决定的关系不是过份间接，就应允许受害人参加听证程序。所谓不利的影响不以经济利益为限，包括非经济利益在内；有权参加行政裁决正式听证程序的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人，例如竞争者和消费者在内。在我国台湾地区，因程序之进行将影响第三人的权利或法律上利益者，行政机关得依职权或者依申请，通知春参加为第三人。从本条的规定看，未限制利害关系人的范围，应当将利害关系人理解为包括其合法权益受行政许可决定直接影响的公民、法人或者其他组织。如在建筑许可中，利害关系人可以是直接与建筑所在地相邻的人；而水库大坝以及机场建设的用地许可，不仅直接与建设用地相邻而且受该建设直接影响的任何人都可能是利害关系人。在后一种情况下，行政机关宜通过公告方式通知所有利害关系人。

（四）申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用

行政机关应当承担组织听证的费用，但申请人、利害关系人参加听证的费用应自理。

第四十八条 听证按照下列程序进行：

（一）行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；

（二）听证应当公开举行；

（三）行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；

（四）举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；

（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确定无误后签字或者盖章。

行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

【释义】本条是关于行政许可听证程序规则的规定。

（一）听证

听证的一般意见是指听取对方意见。但是，在英语中，听证经常还包括一种更为专业化的意见，听证是指根据案卷作出（ahearingoccursontherecord）决定，与之相反的听取别人的意见但不受该意见约束的称为咨询（consultation）。依案卷作出决定是一个精确化且正式化的程序，包括了提供证据、对质、根据排它的证据作出决定等规则。

在国外，听证有正式听证与非正式听证之分（如美国）；有法定听证、任意听证与非法定听证之分（如英国）；有辨明程序与听证程序之分（如日本）。这都是适用各国行政法治的发展特点所作的分类。其中，较有影响的是美国的正式听证程序制度，其公开性、公正性程度较高，实行依案卷作出决定原则。当正当程序程序要求听证时，它通常要求具备审判型或者对抗型听证的许多要素（GoldbergvKelly，397US254，267—271（1970））。个人要求行政机关实施正当程序时，享有包括以下权利：（1）收到通知，包括有关涉案原因及事项的内容；（2）提供证据（口头与书面）和辩论权；（3）通过交叉质证和其他适当手段反驳不利证据；（4）律师陪同；（5）决定仅得根据听证笔录中的证据作出；（6）听证参加人有权得到完整的笔录，包括口头作证与辩论的全部记录，以及书面证据和其他程序中的书面材料。

鉴于我国目前的行政法治状况，尤其是行政程序法治状况，应首先强化正式听证制度、法定听证制度，这样才能有利于听证制度在我国的建立与完善。本条规定的正是正式听证制度，有严格的程序规则和根据听证笔录作出决定的要求。

（二）听证程序的具体规定

听证应当按照下列程序进行：

1、行政机关应当于举行听证的7日前通知申请人和已知的利害关系人听证的时间、地点，必要时予以公告。

行政机关在听证的7日前，通知申请人和利害关系人举行听证的时间、地点，便于当事人做好准备工作，充分收集有关材料，按时参加听证。通知是为了让听证参加人对听证作充分的准备。但是行政机关只告知听证的时间、地点，不告知其他内容，可能让除申请人以外的其他利害关系人很难作出有针对性的充分准备。从各国行政程序法的规定看，一般要求行政机关在通知中载明两类事项：一是听证本身及听证所涉及的问题。如听证的时间、地点，听证涉及的问题，将要作出决定的内容等；二是告知申请人程序上的权利，如委托代理人的权利等。

对申请人和行政机关已知的利害关系人，行政机关应当遇到其举行听证的时间、地点；通知以书面方式为宜，必要时，行政机关也可以公告通知。在申请人和利害关系人数量众多，而听证场所有限时，行政机关可以通过抽签、报名等方式挑选利害关系人的代表参加听证。但是，行政机关应当事先公布有关规则，并且挑选过程应当公开、公正。

2、听证应当公开举行。听证必须公开，让公众有机会了解听证的过程，加强对行政程序的监督，从而确保听证的公正进行。听证的公开进行是指听证过程对社会公众开放，允许公众和新闻界参加旁听。

公开是行政活动的基本原则，但是涉及到国家机密、商业秘密和个人隐私的事项，听证可以不公开进行。对此，各国均有相应规定，我国《行政处罚法》规定的听证也是以公开为原则，不公开为例外，《行政许可法》未作类似规定，似有疏漏。

3、行政机关应当指定该审查行政许可的工作人员以外的工作人员为听证主持人；申请人或者利害关系人认为主持人与本行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。

为确保听证的公正性，实行听证制度一般实行职能分离原则、回避制度。

职能分离原则，系指听证的主持人与作出调查、作出裁决的人不能是同一机构或者同一个人。行政许可的听证由审查行政许可申请的工作人员以外的其他工作人员主持，可以使其主持人有相对独立，保证行政许可听证的公正。听证主持人在听证中，主要负责指挥听证的进行，讯问申请人和利害关系人，询问证人，安排证据的调查顺序，对听证中出现的程序问题作出处理等。

回避系指行政机关的工作人员在行使职权过程中，因其与所处理的行政事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正，依法暂停其职务的行使的制度。任何行政机关工作人员都是生活在社会中的，社会关系的复杂性使其行使职权过程中不可避免地与其所处理的行政事务存在一定利害关系的，尤其是公务员在其出生地或者长期在一个地方、一个岗位任职的情况下，这种情况更为常见。从促进行政行为公正的要求看，行政机关工作人员应当与所处理的事务没有任何利害关系，这样才能保证处理结果的公正。但是，如果因行政机关工作人员与所处理的行政事务有任何非直接的利害关系都要回避，将严重影响行政效率。实际上，有些非直接的利害关系也不一定影响行政行为结果的公正性、行政程序的公正性。因此，本条规定，听证主持人与行政许可事项有直接利害关系时，申请人、利害关系人可以要求其回避。

4、举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查的意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。

理越辨越明，事越辨越清。听证的核心在于通过听证参加人的互相辩论、质证，发现案件事实，了解真实情况，提出证据、相互质证是保证听证功能实现的重要环节。

举行听证时，审查行政许可申请的工作人员作为一方，提出审查行政许可申请材料后的意见及证据、理由；申请人作为另一方，可以提出证据，并就审查行政许可申请的工作人员提出的证据及理由进行申辩与质证；利害关系人根据其利益关系，可以加入申请人一方，可以加入审查行政许可申请的工作人员一方，也可以有独立的立场，提出自己的证据、理由，并进行申辩与质证。通过证据展示、辩论与质证，有关行政许可事项的事实更加清楚、信息更加全面，行政机关可以据此作为公正合理的决定。

5、听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。

听证的内容体现在听证笔录中。听证笔录应包括听证参加人的基本情况、听证的时间和地点、行政机关审查行政许可申请材料后的意见及证据与理由、申请人与利害关系人提出的证据与理由等。听证笔录一般应以书面形式作出，并由听证参加人审阅。听证参加人审阅听证笔录后认为其没有错误的，应签字或者盖章；听证参加人对内容提出异议的，听证主持人应通过其他参加人相关信息，各方认为异议有理由的，应当予以补充或者更正；听证参加人对内容提出异议，听证主持人认为异议没有理由的，或者听证参加人拒绝签字、盖章的，听证主持人应当在听证笔录上载明事由。

（三）听证笔录的效力

听证后，行政机关是否必须根据听证笔录作出行政决定？对这一问题，目前尚无统一的说法。在美国，行政机关采用正式程序（司法型听证）进行的裁决，像法院的判决一样，只能根据案卷的记载作出决定，不能以案卷以外的事实作为基础。这被称为案卷的排它性原则。据此，行政机关不能在听证之外接纳证据，只能以听证笔录作为作出行政决定的惟一依据。案卷排它原则的功能在于：一是，确保行政管理相对人的法定权利不因行政机关的恣意武断行为而受到侵害，防止行政机关在没有充分事实基础的前提下就匆忙作出决定；二是，便于行政管理相对人根据行政机关作出行政决定的根据申请司法审查；三是，便于法院全面评估行政决定的合理性。而在台湾地区的行政程序法则规定，行政机关斟酌行政听证笔录后作出行政决定。听证笔录不是行政机关作出决定的惟一依据，行政机关作出行政决定，可以不采纳听证过程中的重要意见或者在听证以外采纳新的证据，但是，行政机关应当说明理由，听证参加人有权对行政机关的新证据、未采纳听证中的意见提出证据进行反驳、质证。***提请全国人大常委会审议的《行政许可法》草案曾规定：“行政机关应当充分考虑听证笔录，并自听证结束之日起15日内作出是否准予行政许可的决定。”审议中，有些委员提出，充分考虑一词主观性太强，容易使听证笔录变成可有可无的会议记录，不能对行政机关作出行政许可决定产生拘束力，不能有效避免听证后作出行政许可决定的随意性，操作性也较差。为防止听证流于形式，应当规定听证笔录是行政机关作出行政许可决定的惟一依据。《行政许可法》采取了委员们的审议意见，规定通过听证作出行政许可决定的，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。

根据听证笔录作出行政许可决定，要求行政机关只能根据听证笔录中认定的事实作出决定。对应当听证的行政许可，行政机关作出准予行政许可、拒绝行政许可的决定，都必须以听证中所展示并经过对质得以认证的、确有证明力的证据作为事实依据，而这些事实依据又都必须是听证记录中有所记载的。

第五节 变更与延续

第四十九条 被许可人要求变更行政许可事项的，应当由作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。

【释义】本条是关于变更行政许可程序的规定。

行政许可的变更是指被许可人在取得行政许可后，因其拟从事的活动的部分内容超出准予行政许可决定或者行政许可证件规定的活动范围，而申请行政机关对原行政许可准予其从事的活动的相应内容予以改变。如股份有限公司在注册后增发股票增加注册资本，就需要对原告的公司营业执照中有关注册资本的内容予以变更。如果申请人拟从事的活动，依法属于取得另一行政许可的，公民、法人或者其他组织应当重新申请行政许可，而不能变更行政许可。如取得爆炸物品生产许可证的企业，在取得爆炸物品生产许可证后还想从事销售爆炸物品的，就不能提出变更行政许可的申请，得重新申请爆炸物品销售许可证了。

变更行政许可的申请时间。变更许可是对被许可人已经取得的行政许可的内容进行变更，因此，申请人应当在其取得的行政许可失效前提出，并且应当向作出准予行政许可的决定的行政机关提出申请。

对被许可人提出的变更行政许可的申请，行政机关应当依法进行审查，经审查，被许可人提出的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。

为便于申请人变更行政许可，行政机关应当事前公布有关变更行政许可的条件和程序，以便申请人能够及时履行必要的手续，避免使合法权益遭受不必要的损害。

第五十条 被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。

行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。

【释义】本条是关于延续行政许可程序的规定。

（一）关于延续行政许可的概念

行政许可延续，亦称行政许可延展，是指在行政许可的有效期届满后，延长行政许可的有效期间。对于需要延续行政许可的事项，被许可人才有必要提出延续行政许可的申请。对于一次有效的行政许可，如特区通行证、爆破作业许可等，不能申请延续；没有有效期限制的行政许可，如律师资格等，不需要提出延续申请。只有对有效期的行政许可，有效期满后，被许可人准备继续从事依法需要取得行政许可的该项活动的，需要申请人延续行政许可。如《矿产资源开采登记管理办法》规定，采矿许可证有效期，按照矿山建设规范确定：大型以上的许可证有效期限最长30年；中型的最长20年；小型的，最长10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的采矿权人应当在许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续；《药品管理法实施条例》规定，药品生产企业许可证、药品经营许可证、制剂许可证的有效期满前5年。期满后继续生产、经营药品或者配制制剂的，应当在期满前6个月重新申请；《公民出境入境管理法》规定，中华人民共和国护照有效期5年，可以延期两次，每次不超过5年，申请延期应在护照有效期满前提出。《农药管理条例》规定，农药登记证和农药临时登记证应当规定登记有效期限；登记有效期限届满，需要继续生产的应当在有效期限届满前申请续展登记。

（二）关于延续行政许可的程序

被许可人提出延续行政许可有效期的，应当在行政许可有效期届满前一定期间提出，为作出行政许可决定的机关审查其申请预留足够的时间，便于行政机关在有效期届满前作出是否准予延展的决定。根据本条规定，行政许可被许可人应在有效期届满前三十日向作出准予行政许可决定的行政机关提出延展行政许可的申请，但是法律、法规、规章对提出申请的时限另有规定的，从其规定。

作出行政许可决定的行政机关收到公民、法人或者其他组织延续行政许可的申请后，应当依法及时审查，并在行政许可有效期届满前作出是否准予延续行政许可的决定，以便被许可人在取得行政许可后能持续、稳定地进行生产、生活。

行政机关经审查，认为申请人仍然符合取得行政许可的条件的，可以作出准予其延续行政许可的决定或者在有关行政许可证件上加注说明。行政机关经审查，认为申请人不再具备取得行政许可的条件的，可以作出不予延续行政许可的书面决定，但是必须向申请人说明不予延续的理由、法律依据并告知其依法申请行政复议、提起行政诉讼的权利。

（三）关于行政机关未在行政许可有效期届满前作出决定视为准予延续行政许可问题

行政机关未在行政许可有效期间届满前作出是否准予延续行政的决定的，是否视为批准申请人的申请？对此，有两种意见，一种意见认为应当视为准予延续。《行政许可法》即采用了这一意见。另一种意见认为应当视为不予延续。主要理由是：（1）各种行政许可的功能、适用条件不一，相应的程序也宜有所区别。被许可人具备一定的健康水准、智力水平、资金实力、设备设施等，因而符合取得行政许可的条件的。但是，随着时间的变化以及生产经营活动的开展，这些都会产生变化。仅仅因为许可主管机关过去认为申请人符合条件而颁发许可证，并不能推导出许可证持有人将永远符合取得行政许可的法定条件和标准。（2）被许可人取得行政许可不能妨碍行政机关制定政策的自由裁量权。基于促进经济、生态和社会全面协调发展的需要，政府有权适时改变规制政策，改革行政许可的条件、标准。有些行政许可的标准和条件，特别是卫生、环境保护等方面的行政许可会越来越严。某企业过去排污达标因而取得行政许可，但是因排污标准的提高，该企业就不再具备取得行政许可的条件了。（3）行政机关未能在行政许可有效期内作出决定的原因很多，有的是不作为，有的则可能事出有因且合法合理。因此，对申请人申请延续行政许可，行政机关未在规定期间内作出决定的，不可一律规定为准予延续，宜由单行法予以规定。

在现代社会，基于便民原则的考虑，行政机关应履行事前告知的义务，提醒被许可人及时提出延续行政许可的申请，告知被许可人在规定的时间、地点提交有关材料来办理延续手续。

第六节 特别规定

第五十一条 实施行政许可的程序，本节有规定的，适用本节规定，本节没有规定的，适用本章其他有关规定。

【释义】本条是关于本节和其他规定适用规则的规定。

以严格的程序制约行政机关实施行政许可的行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益，是制定《行政许可法》的重要原则。为此，《行政许可法》第四章第一节至第五节对实施行政许可的各个环节，包括申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续等作了详细规定，这些是实施行政许可程序的“一般规定”，有普遍适用性，对各类行政许可都管用。本节条文只规定适用于特定行政许可的程序以及若干专门程序规则，属于对实施行政许可程序的“特别规定”。

在《行政许可法》起草过程中，有一种意见认为，为了体现对实施行政许可严格规范的原则，适应各类不同行政许可的性质、功能及适用条件以及监督要求，应当设立专章“行政许可特别程序”，对《行政许可法》第12条第2项至第5项规定的四类行政许可作出特别的程序规定。对这种意见，有人认为，这种意见的指导思想是正确的，但从立法技术的角度考虑，设立专章可能会造成条文、表述的重复。在综合各方意见的基础上，《行政许可法》第四章第六节对行政许可程序作了“特别规定”。

“特别规定”体现了以下两个原则：一是，针对性原则。把握不同类型行政许可的特点，针对实践中存在的突出问题，从程序上相对针对性的规定。例如，对于有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项的行政许可，由于有数量限制，容易为行政机关与当事人进行权钱交易形成可乘之机，为此，本法规定，这类事项原则上要通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定；对于资格、资质的行政许可事项，庙宇行政许可的目的在于提高从业人员的素质，因此，《行政许可法》规定，这类行政许可原则上通过考试、考核结果作出决定等。二是，可行性原则。法贵在行，法律规定只有符合实际，才能在实践中行得通。考虑到社会现象千差万别，“特别规定”在尽可能作具体规定的同时，又为特殊情况留有余地。例如，自然资源开发利用等事项的行政许可原则上通过招标、拍卖等公平竞争方式决定，同时又规定了“兜底条款”进行补充。

基于以上分析，对本条规定可以作以下理解：“特别规定”是关于行政许可实施程序的“特别法”，是对本法第四章第一至五节规定的行政许可实施程序的补充。行政机关实施行政许可时，如果属于本节规定的事项，应当适用本节规定，本节没有规定的，适用第四章第一节至第五节的有关规定。

第五十二条 ***实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的规定。

【释义】本条是关于***实施行政许可程序的规定。

作为一种重要的行政权力，行政许可权的行使具有广泛性的特点。从涉及国家和社会事务看，行政许可权涉及社会政治、经济、文化等各方面事务；从行使行政许可权的主体看，从乡镇政府到***的五级政府都或多或少地行使行政许可权。按照《宪法》规定，***是我国的最高国家行政机关，领导和管理国家的经济工作、城乡建设、民政、公安、司法行政和监察等事务，行政许可权是其必不可少的管理手段。目前，有一些法律、行政法规对***的行政许可权作了规定。比如，《土地管理法》第45条规定，征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的以及其他土地超过70公顷的要由***批准。再比如，《文物保护法》第62条规定，一级文物超过***规定数量的出境展览需经***批准。

在起草《行政许可法》过程中，有人提出，***也是行政机关，实施行政许可也应当适用本法规定的一般程序。但是，多数人认为，***实施行政许可通常都涉及重大、复杂的事项，不可能按照本章前几节规定的受理、决定、期限等要求进行。同时，***实施行政许可的具体程序也不是无章可循的，有关法律、行政法规以及***工作规则等都有相应规定。《行政许可法》采纳了后一种意见。

***实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的专门规定，充分考虑到了***实施行政许可的特殊性。问题是，有些现行法律、行政法规对***实施行政许可的程序规定不够具体、明确，这也给公民、法人或者其他组织申请行政许可带来了一定的困难。在今后的立法中，在规定***的行政许可权时，应当尽可能对相关程序作出详细规定。

本条规定只是对***实施行政许可的程序作了特别规定。***设定行政许可的程序，仍然适用《行政许可法》的规定。

第五十三条 实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。

行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向招标人、拍卖人颁发行政许可证件。

行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

【释义】本条是关于实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可事项原则上通过招标拍卖作出行政许可决定的规定。

（一）特定事项原则上通过招标、拍卖作出行政许可决定

本法第十二条第二项所列事项，即有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权处的事项。这类行政许可事项，在学理上称为特许。特许在性质上是赋权行为，通常是由行政机关代表国家依法向相对人转让某种特定权利，例如，海域使用权许可、客运牌照许可等。从功能上看，此类行政许可主要是对稀缺资源进行配置，取得特许的人都要付出代价。特许都是有数量限制的。这决定了特许只能为一定数量的申请人享有，并且特许一旦授予某一个人、组织以后，就排队了其他个人、组织享有该项特许的机会。实践中存在的问题是，行政机关作出决定的程序不透明、暗箱操作的情况比较严重，特许权给谁不给谁缺乏严格的程序制约。同时，由于特许数量的有限性，在缺少程序制约下，特许成为了某些人“设租”、“寻租”，谋取私利的渠道。例如，在国有土地使用的开发利用方面，“条子地”、“关系地”、“人情地”屡禁不止，不仅造成大量国有资产流失，也严重败坏了社会风气。

作为配置资源而存在的特许，如何保障其运行高效、公平？思路之一是设计科学的程序，保障取得特许的人条件最优、出价最高，以提高资源配置的效率，促进资源配置的公平。公开招标、拍卖是目前为止经实践证明行之有效的确保特许决定公平、高效的程序。公开招标、拍卖作出特许事项的行政许可决定，既有利于促进资源配置的效益，也有利于建立公平竞争的秩序。近年来，不少地方尝试对资源配置类型的行政许可事项采取了招标、拍卖等其他公平竞争方式作出决定，并积累了一定的经验。2002年颁布的《广东省土地使用权交易市场管理规定》规定，各类经营性用地的土地使用权出让，国有企业、集体企业和公有经济占主导地位的公司、企业土地使用权转让，以划拨方式取得的土地使用权转让等五类土地使用权交易必须以招标、拍卖、挂牌、上网竞价等四种方式公开交易，否则国土资源部门不予办理土地使用权变更登记。探矿采矿权的招标拍卖近年来也得到了发展，据不完全统计，从1998年至2002年底，全国共有偿授予探矿权122个，采矿权价款金额2.8亿元；有偿授予采矿权（除石油、天然气）2114个，采矿权价款金额8.7576亿元。2003年6月11日，国土资源部公布了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，对新设探矿权采矿权应当以招标拍卖挂牌方式授予的范围、程序等作出了规定。基于公开招标、拍卖已经取得的实践经验与良好效果，本条规定，特许事项原则上都要公开招标、拍卖。

本条规定的招标，是指行政机关发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加有限自然资源开发利用、公共资源配置、直接关系公共利益的特定行业的市场准入等行政许可的投标，行政机关根据投标结果作出决定的行为；拍卖，是指行政许可机关以公开竞价的方式，将有关行政许可权授予公民、法人和其他组织中的最高应价者的行为。除招标、拍卖的方式外，行政机关还可以通过其他公平竞争的方式作出行政许可决定，例如抓阄、抽签等。

（二）以招标、拍卖等公平竞争方式决定行政许可的例外

本法第十二条第二项所列事项的行政许可不宜采用招标、拍卖或者其他公平竞争的方式作出决定，有些是需要由行政机关直接指配的。例如，修建学校的国有土地使用许可。现行法律、行政法规也规定了以招标、拍卖等公平竞争方式决定行政许可的例外情形。例如，《城市房地产管理法》第12条第2款规定：“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”第22条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”但是，除了法律、行政法规另有明确规定的外，本法第十二条第二项规定的行政许可事项，作出行政许可决定都必须采用招标、拍卖等公平竞争的方式。

（三）招标、拍卖等方式的具体程序

行政机关采取招标、拍卖等方式作出行政许可应当依照什么程序，这是起草《行政许可法》时一个存在争议的问题。有人认为，招标、拍卖应当适用招标投标法和拍卖法的规定。也有人认为，招标投标法主要适用于工程建设项目以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，拍卖法主要适用于拍卖企业进行的拍卖活动，行政机关采取招标、拍卖法主要适用于拍卖企业进行的拍卖活动，行政机关采取招标、拍卖方式时的主体、对象等和招标投标法、拍卖法的规定存在较大差异，不宜完全适用招标投标法和拍卖法。《行政许可法》基本采纳了后一种意见，但并不完全排队招标投标法和拍卖法的适用。

根据《行政许可法》本条的规定，行政机关通过招标、拍卖作出行政许可决定的具体方式，依照有关法律、行政法规的规定办理。这里的法律、行政法规包括招标投标法、拍卖法的有关规定。如果法律、行政法规对行政机关采取招标、拍卖等方式作出行政许可决定的程序有规定的，应当适用有关规定；如果其他法律、行政法规没有作出规定的，可以参照招标投标法和拍卖法的原则和规定进行。

近年来，有的部门和地方根据法律、行政法规的授权制定了关于行政机关实施招标、拍卖的地方性法规和政府规章。例如，根据《城市房地产管理法》、《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，国土资源部制定了《国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，对国有土地使用权的招标、拍卖以及挂牌出让程序作出了具体规定。还有的部门和地方根据实际需要，自行制定了关于某些行政许可事项的招标、拍卖规定。例如，深圳市制定了《深圳经济特区出租小汽车管理条例》，对出租车营运牌照的公开拍卖作出了规定。这些地方性法规及政府规章的精神实质是规范行政许可事项的招标、拍卖行为，只要不与上位法的规定相违背，可以作为对法律、行政法规的补充而适用。

（四）作出行政许可决定，颁发行政许可证件

按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，行政机关应当按照本章第二节的有关规定，作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

（五）申请人依法申请行政复议或者提起行政诉讼

招标、拍卖基本上是民事活动，当事人认为招标、拍卖程序违法的，可以依法提起民事诉讼，这是各国通例。在我国，比较突出的问题是，行政机关运用行政权力干预招标、拍卖活动，或者不依法举行招标、拍卖或者不依据招标、拍卖结果择优作出行政许可决定。这些违法行为从其性质上讲，都是行政违法行为，通过民事诉讼无法救济。针对实践中的这些问题，为保护申请人的合法权益，本条专门规定授予其依法申请行政复议、提起行政诉讼的权利。

行政机关实施有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项的行政许可，应当采取招标、拍卖或者公平竞争的方式进行，这是《行政许可法》的一大制度创新。对照本规定，目前行政机关的做法还存在许多不足。《行政许可法》公布后，行政机关要转变观念、完善制度，对该采取招标、拍卖方式的行政许可事项，要严格按照本条规定执行。否则，将会处于被提起行政复议或者行政诉讼的被动境地。

第五十四条 实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。

【释义】本条是关于实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可应当通过考试考核方式作出行政许可决定的规定。

本法第十二条第三项所列的行政许可事项，系指提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，一般称为资格资质类行政许可。国家对一些特殊的职业、行业设定资格、资质许可，是因为这些职业、行业直接关系公共利益，其从业人员必须具备与该专业要求相适应的知识、技能，从业组织必须具备相应的技术、管理、人员要求。检查个人是否具备相应的要求，比较可行的方法是考试。通过考试，可以淘汰不合格的人员，提高从业人员的整体素质；检查组织是否具备相应的从业要求，有效的手段是考核其专业人员构成、技术条件、经营业绩、管理水平等硬件，将不具备条件的组织阻止在特定行业以外。

（一）关于赋予公民特定资格的考试

在起草《行政许可法》的过程中，一种意见认为，对于公民特定资格的行政许可，除法律、法规另有规定的外，应当通过国家统一考试的方式来决定。也就是说，把通过国家统一考试作为是否取得公民特定资格的原则。这种意见的主要考虑是，对形形色色的公民资格许可进行严格规范，能取消的尽量取消，需要保留的，尽量通过国家统一考试的方式决定。另一种意见认为，公民资格许可种类非常复杂，加之我国各地情况千差万别，对于某些资格，很难作出全国统一的要求。为此，有人主张折衷的方式，即把赋予公民特定资格的行政许可分为两种，一种是需要通过国家考试作出的行政许可，例如律师资格；一种是不需要通过国家考试而作出的行政许可，例如公证员资格（符合公证暂行条例规定的条件，经任命即可获得）。这也就是目前本法的规定：资格考试原则上实行考试取得，法律、行政法规另有规定的，从其规定。对于不需要通过国家考试而作出的行政许可，申请人申请行政许可的程序适用本章第一节至第五节的规定。此处只对通过国家考试作出的行政许可程序进行说明。

1、国家考试成绩和其他法定条件是行政机关作出行政许可决定的主要依据。目前，我国的某些资格考试已经实现了全国统一。这些统一资格考试，有的是由法律规定的，如注册会计师资格考试由《注册会计师法》规定；有的是由行政法规规定的，如注册建筑师资格考试由《注册建筑师条例》规定；有的是由部门规章规定的，如会计专业技术资格考试由《会计专业技术资格考试暂行规定（人事部、财政部发布）》规定。

对于规定全国统一考试的资格许可，行政机关主要依据考试结果确定公民是事可以获得资格，例如，《注册建筑师条例》第11条规定，注册建筑师考试合格，取得相应的注册建筑师资格的，可以申请注册。但是，行政机关在作出资格许可决定时，通常都要依据其他法定条件。例如，根据《律师法》第6条的规定，取得律师资格，不仅要通过国家司法考试，而且还应当具有高等院校法律专业本科以上学历，或者高等院校其他专业本科以上学历并且具有法律专业知识。

2、关于国家考试的规定。为了保证国家考试的公正性，尽量方便行政许可申请人，本条对国家考试作了以下规定。

第一，关于组织考试的实施主体。在我国，多数国家考试仍由行政机关组织，但也有个别国家考试按照法律、行政法规和规章的规定由行业组织实施。比如，根据《注册会计师法》的规定，注册会计师全国统一考试由中国注册会计师协会组织实施。《行政许可法》立足现实、着眼未来，作出了前瞻性、引导性的规定，即规定由行政机关或者行业组织实施国家考试。

从市场经济发达国家的情况看，关于公民资格的许可，多数都由行业组织考试，并根据考试结果作出决定。例如，律师协会组织律师考试，根据成绩决定申请人是否获得律师资格，这种资格许可，从性质上看，不属于行政机关的行政许可。随着政府职能的墨迹和市场经济的不断发展，行政机关的这部分职能必将逐渐弱化，多数公民资格的许可必将由行业组织实施。本条规定国家考试的组织可以由行业组织实施，实现了国家考试的组织者和行政许可的决定者的分离，对于促进行政机关最终将公民资格许可移交给行业组织实施具有积极意义。

第二，关于考试公开举行。公民特定资格的考试应当向社会公开，保证所有符合条件的公民都有机会参加。考试公开，首先就要做到有关考试的规定及考试的规则公开，以便个人作好相应的备考与其他准备工作。按照本条规定，行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲，以方便申请人准备考试。

第三，关于考试的禁止性规定。在资格考试中，目前存在的一个突出问题是，一些行政机关或者行业组织利用自己组织考试的特殊身份，组织考前培训、指定教材或者其他助考材料，谋取不正当利益；“既当教练员，又当裁判员”，造成不正当竞争，损害参加考试人员的合法权益。培训、教材和助考材料是考试的伴生物，是必不可少的。但是，为了保证考试的公正性，除了事前由考试主办机构公开考试大纲外，在多数国家，培训、教材和助考材料都不应当同组织考试的行政机关或者行业组织相联系。为了从制度上解决这些问题，本条规定，行政机关或者行业组织不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。

在起草《行政许可法》的过程中，一种意见认为，公民特定资格的考试应当实行全国统一大纲、统一命题、统一考试规则。从实际情况看，有些国家考试已经实现了内容大致相同的“三统一”或者“四统一”。例如，会计专业技术资格实行全国统一组织、统一考试时间、统一考试大纲、统一考试命题、统一合格标准的考试制度。“三统一”代表了未来国家考试的发展方向。对此，《行政许可法》未作明确规定。笔者认为，今后举行资格考试，应当尽是实现“三统一”。

（二）关于赋予法人或者其他组织特定资格、资质的行政许可程序

对于法人或者其他组织特定资格、资质的行政许可，主要依据是对申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等方面的考核，行政机关依据考核结果，作出行政许可决定。

为确保考核的公开、公正、公平。行政机关应当事前公布考核内容（专业人员构成、技术条件、经营业绩、管理水平的具体事项）、考核时间、各类考核事项的考核标准、考核等次及依据等与考核有关的事项。行政机关在资格、资质许可时，不得在法定考核项目外擅自增加对法人或者其他组织的考核项目。

第五十五条 实施本法第十二条第四项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。

行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。不需要对检验、检测、检疫结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的，行政机关应当当场作出行政许可决定。

行政机关根据检验、检测、检疫结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范。

【释义】本条是关于实施本法第十二条第四项所列事项应当根据技术标准、技术规范作出行政许可决定的规定。

本法规定第十二条第四项规定的事项，即直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。这类行政许可事项，其特点是，技术性较强，申请人能否取得行政许可，完全取决于技术标准、技术规范。这类行政许可事项多与安全有关，达不到规定的技术标准、技术规范，就会影响公共安全、人身健康、生命财产安全。在科学面前来得半点虚假。因此，行政机关实施行政许可，必须进行检验、检测、检疫，并且将检验、检测、检疫结果与进行事前公布的技术标准、技术规范进行对比，达到或者通过技术标准、技术规范的，不予行政许可。与其他行政许可相比，这类行政许可客观性较强，行政机关没有自由裁量权，这是此类行政许可的最典型特征。

实践中存在的问题主要是：对这类行政许可，有的行政机关不是根据客观的技术标准、技术规范为依据，决定是否予以行政许可，而是以个人好恶、主观偏好为依据，有的甚至将行政许可与不谋取不正当利益挂钩，给了好处不符合技术标准也准予行政许可，不给好处就总也不符合行政许可的条件，至于哪些地方不符合哪些技术标准、技术规范，行政机关也不说，事情就拖着不办。老百姓总是反映办事太难。

针对现实中的这些问题，本条作了针对性极强的规定：一是，行政机关只能根据事前公布的技术标准、技术规范为依据，根据检验、检测、检疫的结果决定是否准予行政许可。行政机关作出是否准予行政许可的决定依据的只能是技术标准与技术规范，而不得是其他非客观性的东西或者行政机关非法规, 定的条件。不予行政许可的，必须说明不予行政许可所依的技术标准、技术规范。其说明应当明确、具体，以利于申请人相应予以改进。二是，行政机关应当尽速办理行政许可事项。自受理申请之日起派2名以上工作人员检验、检测、检疫。对检验、检测、检疫结果不需要进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否合格的，应当当场作出决定，行政机关不得久拖不决，给申请人造成不便。

第五十六条 实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。

【释义】本条是关于实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可的特别规定。

本法第十二条第五项规定的事项，即企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项，主要指企业注册和社团登记。此类许可的主要功能是通过使相对人获得某种能力向公众提供证明或者信誉、信息。通常情况下，行政机关只对申请人提供的材料进行形式审查，只要申请材料齐全、符合法定形式，行政机关就应当当场予以登记，行政机关对是否予以行政许可没有自由裁量权。相对于其他行政许可，这类行政许可是行政管理色彩最弱的一类，行政机关对于行政许可承担的责任也最轻。但是，目前，某些企业登记和社团登记还需要对申请材料的内容进行核实，有的还需要到现场去核实。例如，根据《进口食品国外生产企业注册管理规定》，国外生产企业申请注册的，国家认证认可监督管理局要组织专家对输出国家（地区）提供的资料进行审查，对于符合要求的，派出评审组对所推荐的国外生产企业进行实地评审并向国家认证认可监督管理局提交评审报告，经国家认证认可监督管理局批准后对符合条件的国外生产企业予以注册。对这类行政许可事项，行政机关应当按照本法第三十条第三款的规定，指派2名以上工作人员进行核查。从长远看，这类行政许可都应当向形式审查方向发展，行政机关不再对申请人提供的申请材料进行实质审查。

第五十七条 有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

【释义】本条是关于有数量限制的行政许可行政机关如何作出行政许可决定的规定。

有数量限制的行政许可，能够取得行政许可的人数量有限，而竞争行政许可的申请人数量较多，如果没有一个客观标准，就会为行政机关滥用自由裁量权形成可乘之机，就不能保证行政许可决定的公正性。如果行政机关将某项行政许可赋予特定申请人，其他申请人就可能失去相应的机会和资格，尤其是多个申请人共同申请某一项行政许可时，无论行政机关将行政许可授予哪个申请人，其他申请人都将因此而得不到相应的行政许可。为此，必须明确有数量限制的行政许可事项中，行政机关作出行政许可决定的标准，并且该标准应当公正、客观。

基于公平考虑，本法规定，对有数量限制的行政许可，原则上按照受理行政许可的先后顺序作出准予行政许可的决定。即两个或者两个以上申请人均符合法定条件、标准的，将行政许可授予受理在先的申请人。受理的先是指受理日期在先、受理号在先。

受理先后顺序作为行政机关作出准予行政许可决定的标准是否合理？有人认为，应当由行政机关在申请人中进行择优选择，通过比较申请人各个方面的综合素质，将行政许可授予条件最优的申请。有人认为，择优选择在实践中很容易变样，成为行政机关滥用权力的途径，并且是否凡许可都要择优也值得商榷。还有人认为，可以考虑采取招标、拍卖以外的公平竞争方式，例如抽签、抓阄等方式决定行政许可，这样更显公平。鉴于受理先后作为标准既客观又公平，《行政许可法》最后采取了按受理先后顺序作为有数量限制的行政许可中行政机关作出准予行政许可决定的标准。同时，明确规定法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

需要说明的是，本法第十二条第二项所列事项（有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项）的行政许可基本上都是有数量限制的。但是，按照本法的规定，应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出，因而不适用本条有关根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可决定的规定。

第五章 行政许可的费用

收费和税收都属于行政征收，指的是行政机关根据法律、法规的规定，强制地、无偿地取得相对人财产所有权的行为。税收属一般征收，用于国家一般支出；收费属于特别征收，用于国家特别支出。由此可以得出结论，一个行政行为是否收费，必须以法律、法规为依据。

一段时间以来，各种形式的行政许可层出不穷，伴随着各种各样的许可和审批是名目繁多的审批收费、许可收费。有的行政机关明明是履行正常的行政管理职能也要收取费用，有的行政机关利用手中的权力进行”搭车收费”，还有的行政机关越权设定收费项目。在有些情况下，交费甚至成了行政许可实施机关批准许可申请的主要条件。行政机关收取的费用，依法上交国库，也情有可原，但一些收费被用于本部门、本单位的职工福利；有些流入小金库，成为吃喝资金。行政许可收费成为一些行政机关热衷于设定行政许可的重要动因。行政许可乱收费不仅严重损害了行政机关的形象和权威，而且成为腐败的温床。为了从根本上解决这些问题，本法设专章对收费问题作出规定。规定行政许可原则上不得收取费用，收费要有法律、行政法规作为依据，收取的费用要全部上缴财政，实施收支两条线，本级财政要保障行政机关实施行政许可所需的费用等。这为遏制乱收费提供了法律保障。

第五十八条 行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。

行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。

【释义】本条是关于行政机关实施许可的收费原则和经费保障的规定。

如前所述，由于权力与部门利益、地方利益、甚至个人利益挂钩，利用许可乱收费现象非常严重。据2000年上海市行政许可状况的调研报告显示，行政许可与收费不正常关联非常普遍。从市级行政部门的调查统计看，534项行政许可中，涉及收费的行政许可249项，占市级机关行政许可总数的46.6%，不涉及收费的行政许可285项，占53.4%。从区级机关的情况看，卢湾区103项行政许可中，涉及收费的行政许可有84项，占82.5%，不涉及收费的行政许可19项，占17.5%。金山区103项行政许可中，涉及收费的行政许可82项，占79.6%，不涉及收费的行政许可21项，占20.4%。这些调查显示，大部分行政许可，尤其是区县一级的行政许可，都涉及收费。与行政许可相关联的收费的名称很多，主要有：申请费、申报费、审查费、资质审查费、资质审核费、审证费、注册费、办证费、发证费、换证费、手续费、工本费、证书费、评审费、检测费、验线费、调查费、评估资产审定费、名称费、成立登记费、设立登记费、变更登记费、首次注册费、连续注册费、年检费、注销登记费、公告费、代理费、更名费、管理费、监督费、培训费、资料费，等等。收费标准也各不相同。有些行政许可的收费是相当高的。如对上海某汽车公司设立过程的行政许可情况调查表明，与行政许可相关联的收费，约占企业投资额的1.36%，即一个投资额为17亿美元的企业，在办理设立许可的手续过程中，需缴纳1.91亿元人民币的收费。

中国百姓历来对所谓的”苛捐杂税”深恶痛绝。行政许可中的乱收费也足以让百姓”民怨沸腾”。面对行政许可收费法律控制上的缺失，迫切需要严格的规则对其进行规范。为此，《行政许可法》本条对行政许可实施中的收费原则作了明确规定：

1、行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用，除非法律、行政法规另有规定。也就是说，行政机关实施行政许可以及依法履行法定职责对被许可人从事行政许可事项活动情况进行监督检查，以免费为原则，其无权收取任何费用。免费这个大原则的例外是，法律、行政法规对行政机关收取某些费用作了明确规定。这里隐含的一个意思是，与实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查有关的收费的设定权在全人大及其常委会和***，除此以外的任何其他机关，包括***部门、地方人大及其常委会、地方各级人民政府及其有关部门，都无权创设与实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查有关的收费项目。

通常，对《行政许可法》第十二条第二项中规定的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等赋予特定权利的行政许可事项，即所谓的特许事项，是可以收费的，如自然资源补偿费、有限公共资源使用费等。但这些收费同样需要由法律、行政法规来设定。经对我国1980年至1999年这20年间制定的所有法律研究发现，这些法律中设定的与行政许可有关的收费大致有以下几类：一是，排污费类，有超标排污费、危险废物排污费、倾倒费等；二是，资源补偿费类，包括特许权使用费、临时使用土地补偿费、土地使用权出让费等；三是，检验费类，包括卫生检疫费、检查费、进口药物检验费、检验鉴定费等；四是，工本费类，包括证照工本费等；五是，手续费类，如申请手续费等。在国外，行政机关实施行政许可及其相关的监督检查也有收费的，但收费项目和收费标准往往都由法律明确规定。比如，澳大利亚维多利亚省烟草法规定，申请年检烟草专卖许可证须交纳50澳元加销售额的30%；英国法院判例所确认的收费原则是，行政机关只能收取许可证的工本费中必要的监督检查费。

2、行政机关提供行政许可申请格式文本，不得收费。《行政许可法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。也就是说，如果申请书需要采用格式文本的话，那么，行政机关则有义务向申请人提供格式文本。按理，行政机关提供申请书格式文本是可以收取适当的工本费的，但鉴于我国目前行政机关在实践中乱收费或者搭车收费问题比较严重，为了避免行政机关在实践中利用提供申请书格式文本之机收取不正当的高额费用或者变相收费，《行政许可法》本条将免费向申请人提供申请书格式文本规定为行政机关的一项义务。

3、行政机关实施行政许可所需的经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。实践中，行政机关借实施行政许可之机收取费用的原因之一在于，有的行政机关行政经费严重不足，不得不采取收费的方式弥补经费缺口。从源头上解决这类问题，根本的办法就是由财政保障行政机关实施行政许可的经费。既然行政机关实施行政许可以及对被许可人从事被许可活动的情况的监督检查是其职责份内之事，那么，财政就应当保障其经费需求。各级财政要严格执行财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》，对行政机关办公等所需正常经费给予保证，合理安排其预算拨款，保证其正常工作开展所需，在预算安排上不能对其实行”差额管理”或者”自收自支管理”。

第五十九条 行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

【释义】本条是关于行政机关实施行政许可所应当遵循的收费规则以及对收费所得款项如何处理的规定。

本条有三层含义：

（一）依照法律、行政法规的规定，如果行政机关实施行政许可可以收取费用，那么，其应当按照公布的法定项目和标准收费。

原则上，行政机关实施行政许可是其履行职责之行为，不得收取任何费用，除非法律、行政法规另外规定行政机关实施行政许可可以收费。通常，法律、行政法规只对行政机关实施行政许可可以收取的费用的项目名称作为规定，而具体而详细的收费标准则需要由有关主管机关和财政部门共同制度。据2000年上海市行政许可状况的调研报告显示，实践中，与行政许可相关联的收费的执行标准主要有以下四种形式：一是，定额收费。即规定固定的收费数额，如工本费、证照费、办证费等。定额收费最低的为1元，最高的为8200元。二是，规定最低与最高的收费幅度。如评审费、登记费等。规定收费幅度的收费，最低的为10至15元，最高的为10000元至50000元。三是，以单位比例为收费标准，即以每公斤（排放物）、每吨（建筑垃圾）、每尾（鳗鱼）等为一定的金额收费。如放射物处置费、建筑垃圾处理费、捕捞费等。四是，以注册资本额、工程额的一定比例作为收费标准。如注册费以注册资本的0.1%至0.05%收费，工程质量监督费以合同造价的0.1%收取。

收费项目和收费标准应当向社会公布，未公布的收费项目和收费标准不能作为行政许可实施机关收费的依据。这是行政公开原则的必然要求。行政许可实施机关收费应当严格执行公布的法定项目和收费标准，不得在公布的收费项目之外和公布的收费标准之上收取任何其他费用或者谋取其他不当利益。

（二）行政机关实施行政许可所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分

所谓截留、挪用，是指行政机关将本该上缴国库的行政许可收费款项留下来，挪作他用。所谓私分、变相私分，是指行政机关将本该上缴国库的行政许可收费款项留下来，分给个人私有或者变相变为个人所有。

当前，有的行政机关截留、挪用行政许可收费，用来补充行政经费的不足，有的用行政许可收费来盖房子、买房子、买汽车、发奖金、办福利，有的甚至通过私分或者变相私分的方式将行政许可收费据为已有或者少数团体所有，引起了人民群众的强烈不满。为了解决这一问题，《行政许可法》明确规定，行政机关实施行政许可所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。同时，对于截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可收取的费用的，规定了明确的法律责任，即截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可收取的费用的，予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

（三）财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用

当前，行政机关实施行政许可热衷收费的重要原因之一就是财政部门往往将行政机关上缴的行政性收费按照一定的比例以各种形式返还或者变相返还给行政机关，多收费可以获得多返还，多有效益。对此，财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》明文规定，行政性收费必须全部上缴国库，绝不允许将行政性收费所得收入与本部门的经费划拨和职工的奖金、福利挂钩，严禁搞任何形式的提留、分成和收支挂钩。行政性收费应当严格执行”收支两条线”，财政部门不得将行政机关上缴的行政性收费以任何形式返还或者变相返还给行政机关。各级财政部门应当加强对行政性收费收入的监督和检查。对有的财政部门将行政性收费返还或者变相返还给行政机关的行为，要按违反财经纪律论处。情节严重的，要追究有关领导和直接责任人员的法律责任。

行政机关实施行政许可，是职责范围内的事情，是其履行职责的行为，不应当收费。对于法律、行政法规明确规定可以收费的，也必须遵守法定的规则。而且，对于实施行政许可收取的费用，应当严格实地”收支两条线”。只有这样，才能理顺行政收费与行政许可的不正常关联，促进行政许可的规范化和科学化。