转隶人员如何正确把握检察工作与纪检监察工作的七大区别

　　2018年伊始，全国各省、自治区、直辖市及全国各地级市监察委员会相继挂牌成立。这标志着深化监察体制改革试点工作又取得了新的阶段性成果。成立即是起步，开局就要打响。全国各地监察委员会组建成立后，接下来的中心任务就是迅速开展工作。

　　从实践的角度来看，监察体制改革，是一项前所未有的重大体制改革，监察委员会是一个新生的机构，开展监察工作需要依据的各种工作规定和工作规则尚在探索建立完善的过程中。因此，各地监察委员会成立后开展工作时，都将处于边学习边实践边完善的状态。这种状态对于从检察机关转隶至监察委员会的人员来说表现的更为明显。从原来单一的执法工作到如今需要重新面对的执纪执法工作合而为一；从原来熟悉的刑法、刑诉法、刑事诉讼规则，到如今需要重新掌握的党章、纪律处分条例、廉政准则以及监督执纪工作规则等，都需要转隶人员进行全方位的理解、区别、融会贯通。

　　目前，各地监委会在开展转隶人员培训、帮助转隶人员融合工作的同时已经逐渐积累了些经验与做法，并在各类报刊、网络、新媒体平台上进行广泛宣传交流，在这样的背景下，笔者作为转隶人员之一，试图把纪检监察机关依据的监督执纪工作规则与检察机关依据的刑诉法、刑事诉讼规则等进行比较，将笔者所认知的检察工作与纪检监察工作从原则理念方面到程序规则方面的区别进行梳理与归纳，力求对转隶人员乃至纪委监委全体工作人员有所启发，和大家一起推动监察委员会各项工作顺利开展。

　　区别一：从工作原则来看，检察工作偏重于打击和遏制犯罪，纪检监察工作偏重于惩前毖后、治病救人。

　　这个区别是检察机关与纪检监察机关的最根本的区别。转隶人员之前在检察机关的工作绝大多数以查办各类职务犯罪为主为中心，体现执法工作的刚性属性。而纪检监察机关在严格执纪问责的同时还兼顾教育挽救职能，体现执纪工作刚柔并济的属性。执纪工作这种属性在《***纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》第一章总则中有明确的表述，该章第三条第（三）项规定：坚持以事实为依据，以党规党纪、法律法规为准绳，把握政策、宽严相济，惩前毖后、治病救人。这种本质上的区别在监督执纪工作四种形态表述中体现的更为直接。《***纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》第一章第四条规定：监督执纪工作应当把纪律挺在前面，把握树木与森林的关系，运用监督执纪四种形态，让红红脸、出出汗成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。这四种形态的本质，就体现了执纪工作惩前毖后、治病救人的基本原则，以揭发错误、批判缺点为中心，通过四种形态的设置，一级级进对违纪现象进行防范，根本目的在于抓早抓小，对于触犯纪律的行为及时处理，绝不允许放任自流，争取不让一个党员干部掉队。

　　转隶人员转隶至监察委后，首先要正确认识到检察机关与纪检监察机关的这种本质区别，深刻理解执纪工作惩前毖后、治病救人的基本原则，然后将这个原则融入今后的工作中去，尽快适应新的工作角色，探索新的工作思路，打开监委工作新局面。

　　区别二：从工作效果来看，检察工作偏重于严格适用法定程序追求法律效果，纪检监察工作偏重于防止违纪行为发展成犯罪行为追求社会效果。

　　检察机关工作时以罪刑法定、以事实为依据、以法律为准绳等刑法、刑诉法原则为基础，在执法过程中严格遵循法定程序，体现法律的严肃性、规范性，体现法律的权威，根本目的在于追求法律效果；纪检监察机关工作时以四种形态的运用为基础，在第一种形态上下更大功夫，让红脸出汗、咬耳扯袖为常态，综合运用第二、第三种形态，保持力度不减、节奏不变，根本目的在于防止违纪行为发展成犯罪行为。

　　转隶人员转隶至监察委后，要转变以往以查办大要案为成绩的思路，不能把违反纪律的行为定义为小问题而掉以轻心，要把从根本上防止犯罪行为发生作为宗旨，实现法律效果与社会效果的有机统一。

　　区别三：从监督性质来看， 检察工作偏重于法律监督，纪检监察工作偏重于全面监督。

　　虽然检察机关与纪检监察机关都有监督的职能，但是检察机关是专门的法律监督机关，其监督重心在于对司法机关及司法工作人员在刑事诉讼活动中行为合法性的监督。而纪检监察机关的监督重心在于对党组织、党员和监察对象在遵规守纪、履行职责、秉公用权、廉洁从政从业及道德操守方面的全面监督。

　　转隶人员转隶至监察委后，要转变对监督性质的认识，从以往单纯监督司法活动、监督有职务的党员干部廉洁奉公情况，扩展到对党组织、党员、监察对象跟履职有关的行为尤其是道德操守方面的监督上来，形成对公职人员及所有监察对象监督的全覆盖。

　　区别四：从结果处理来看，检察工作偏重于并案处理，纪检监察工作偏重于一案一处理。

　　实践中，检察机关发现犯罪嫌疑人涉嫌多种犯罪行为时，往往并案处理，比如在受理案件线索时是以涉嫌贪污犯罪立案侦查，侦查过程中发现行为人还涉及受贿或挪用公款等犯罪行为，此时检察机关往往把行为人所涉及到的所有犯罪行为合并侦查，最后以数罪并罚的方式结束，很少对单一罪名单独处罚。而纪检监察机关则并非如此，实践中纪检监察机关发现一起违纪行为就可以立即查处一起并处理一起，不会等再发现其他违纪行为查清时一并处理。

　　转隶人员转隶至监察委后，要认识到检察机关与纪检监察机关结果处理方式上的区别，涉及到违法犯罪的问题时，可以并案处理，一同处罚。涉及到违纪问题时，不必再等其他违纪问题搞清了一并处理，要坚决发现一起查处一起处理一起，对同一行为人的不同违纪行为可以单独处理，绝不含糊。

　　区别五：从考虑因素来看，检察工作偏重于行为人个人主客观因素分析，纪检监察工作偏重于行为人所处整体环境因素分析。

　　检察机关在执法工作中，往往以刑法规定的犯罪构成要件为出发点，从行为人的主观原因、客观行为、行为人主体身份、犯罪行为侵犯的客体等因素来分析，这些因素是以行为人个人主客观因素为中心。而纪检监察机关在执纪工作中，不仅要考虑行为人的个人主客观因素，还要综合考虑行为人所处的整体环境因素。实践中，纪检监察机关运用四种形态间的转化时，所考虑的因素明显比检察机关执法中考虑的因素更为全面，譬如：要考虑行为人所在地区或部门政治生态的总体情况，如果该地区或部门政治生态较差，则对行为人的处理就可以从轻；要考虑违纪行为发生的时间节点，如果发生在十八大之前可以从轻，发生在十八大之后就要从重；要考虑可能产生的影响，如果是群众反应强烈的就要从重处理。

　　转隶人员转隶至监察委后，从思维方式上要逐渐从单一的行为人主客观分析过渡到行为人整体环境的分析中来，全面把握执纪执法工作的考虑因素，更加准确的把握政策与策略。

　　区别六：从办案方式来看，检察工作偏重于法律性，纪检监察工作偏重于政治性。

　　检察机关在办案中主要围绕办案机关对违法犯罪事实的认定以及证人或嫌疑人对违法犯罪事实的供述与认知来开展工作，对案件的处理意见只需检察机关主要负责人审批，报上级检察机关备案即可，更多的体现出法律性。而纪检监察机关在办案中，则事先告知监察对象这是组织对其的关心保护，促使其深刻反省、交代问题，写出忏悔和反思材料，对案件的处理意见需报同级党委审批，并在报批前以办公（厅）室名义征求同级党委组织部和被审查人所在党委（党组）的意见，更多的体现出政治性。

　　转隶人员转隶至监察委后，要深刻认识到纪检监察机关与检察机关在办案方式上的差别正是纪检监察机关作为政治机关属性的具体体现。转隶人员在今后工作中，不仅要继续掌握法律运用技能，更要不断提高党性观念加强自身的政治修养，强调纪检监察机关工作的政治性。

　　区别七：从线索处置方式来看，检察机关有两种方式，纪检监察机关有四种方式。

　　检察机关对于线索的处置有两种：属于本部门管辖的予以初查或不初查、不属于本部门管辖的移交有关部门。而纪检监察机关对于线索的处置方式则有四种：谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结。很明显，纪检监察机关对于线索的处置方式更为细致。其中，谈话函询和予以了结最能体现纪检监察机关的独特属性。实践中，谈话函询是指只要有线索举报，纪检监察机关就要展开调查，并对相关党员干部或党组织进行谈话或函询，进一步了解情况，无则加勉、有则改之，对于有苗头的问题加以提醒，防范问题进一步恶化。予以了结是指经过初步核实后，无论线索反应的问题是否属实，纪检监察机关都要对该线索进行研究，形成最终结论。

　　转隶人员转隶至监察委后，要全面掌握纪检监察机关对线索处置的四种方式，要深刻理解这四种方式其实还是纪检监察机关惩前毖后、治病救人宗旨的体现，在今后的工作中把这种宗旨贯穿始终。

　　以上是笔者粗略归纳和整理的检察机关和纪检监察机关在总体工作原则和具体工作规则方面的区别，在监察体制改革试点进行中，无论是检察机关转隶人员还是原纪检监察机关工作人员都要相互学习，共同厘清执法工作与执纪工作之间的异同，更好的完成纪法之间的衔接，为监察体制改革顺利完成奠定坚实的基础。（山东省东明县纪委监察委  杨建勋 ）

　　以确立监察委员会宪法地位为契机 健全党和国家监督体系

　　第十三届全国人民代表大会第一次会议，11日表决通过了宪法修正案，确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位。这是以***同志为核心的***作出的重大决策部署，体现了党的主张和人民意志，为深化国家监察体制改革、强化党和国家自我监督提供了根本法保障。

　　一、充分认识确立监察委员会宪法地位的重大意义

　　确立监察委员会宪法地位是深入贯彻落实党的十九大精神的重大举措。党的十九大作出战略部署，要求构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。党的十九届二中全会审议通过《***关于修改宪法部分内容的建议》，总结改革实践经验，提炼为制度成果。十三届全国人大一次会议审议通过宪法修正案，对现行宪法作出21条修改，其中11条同设立监察委员会有关，特别是在宪法第三章《国家机构》中专门增加监察委员会一节，充分彰显了监察委员会在国家治理体系中的重要作用，是对我国政治体制、政治权力、政治关系作出的重大调整，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供重要保证。

　　确立监察委员会宪法地位是健全党和国家监督体系的重要内容。我们党全面领导、长期执政，迫切要求加强对权力运行的制约和监督，探索出一条党长期执政条件下实现自我净化的有效路径，这关乎党和国家事业成败，关乎我们能否跳出历史周期率。党内监督和国家监察既具有高度内在一致性，又具有高度互补性。党的十八大以来，党内监督得到有效加强，监督对象覆盖了所有党组织和党员。这就要求适应形势发展构建国家监察体系，对党内监督覆盖不到或者不适用于执行党的纪律的行使公权力的公职人员依法实施监察，使监察对象由狭义政府转变为广义政府，补齐行政监察范围过窄的空白，解决反腐败力量分散问题，真正把权力关进制度笼子，确保党和人民赋予的权力用来为人民谋利益。

　　确立监察委员会宪法地位为深化国家监察体制改革、制定监察法提供了法治保障。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。国家监察体制改革是建立中国特色监察体系的创制之举，***从全面从严治党出发，将国家监察体制改革纳入全面深化改革总体部署，积极推进改革及试点工作并取得重要阶段性成效，在此基础上使改革实践成果提炼成为宪法规定，具有坚实的政治基础、理论基础、实践基础和充分的法理支撑。在宪法中增写监察委员会，使监察体制改革于宪有据、监察法于宪有源，体现了全面深化改革和全面依法治国、全面从严治党的有机统一。

　　二、准确把握、深入理解宪法关于监察委员会的规定与内涵

　　监察委员会是实现党和国家自我监督的专责机关。修改后的宪法第一百二十三条规定：中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关，明确了监察委员会的性质和地位。在国家权力结构中设置监察机关，专责对履行公权力的公职人员进行监督，同纪委合署办公，既是党的机构，又是国家机构，实现党性和人民性的高度统一。监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关。其依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，其职能权限与司法机关、执法部门明显不同。同时，监察委员会在履行职责过程中，既要加强日常监督、查清职务违法犯罪事实，进行相应处置，还要开展严肃的思想政治工作，进行理想信念宗旨教育，做到惩前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法纪效果和社会效果。

　　监察委员会拓宽了让人民监督权力的渠道。修改后的宪法第一百二十四条规定：中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。监察委员会由下列人员组成：主任，副主任若干人，委员若干人。监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。国家监察委员会主任连续任职不得超过两届。监察委员会的组织和职权由法律规定。这明确了监察委员会的基本构成要素。监察机关的主要职能是调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严；主要职责是监督、调查、处置。各级纪委监委通过日常监督、派驻监督和巡视监督，实现党内监督和国家监察的统一，推动监督监察常规化、常态化，强化了人大作为国家权力机关的监督职能，拓宽了让人民监督权力的渠道，使党和国家监督体系更加完备、科学、有效，这是对人民代表大会制度的丰富和完善。

　　监察委员会既要接受党的领导，也要接受人大监督。修改后的宪法第一百二十五条规定：中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作。第一百二十六条规定：国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。监委同纪委合署办公，履行纪检、监察两项职责，在领导体制上与纪委的双重领导体制高度一致，首先必须始终接受党的领导和监督。中央纪委、国家监委要始终坚持在***坚强领导下开展工作，自觉接受***监督，这是最重要的。地方党委切实担负起主体责任，党委书记定期主持分析反腐败形势，对日常监督、采取留置措施、作出处置决定等审核把关，确保党对纪检监察关键环节、重大问题的监督。监察委员会由人大产生，就必然要对人大及其常委会负责，并接受其监督。监察法草案也规定了人大常委会听取和审议专项工作报告、组织执法检查以及提出询问和质询等监督方式。

　　监察委员会与其他机关和部门相互配合、相互制约。修改后的宪法第一百二十七条规定：监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合、相互制约。监察机关履行监督、调查、处置职责，行使调查权限，是依据法律授权，行政机关、社会团体和个人无权干涉。同时，有关单位和个人应当积极协助配合监察委员会行使监察权。监察委员会成立后，对涉嫌职务犯罪的行为，监察委员会调查终结后移送检察机关依法审查、提起公诉，由人民法院负责审判；对监察机关移送的案件，检察机关经审查后认为需要补充核实的，应退回监察机关进行补充调查，必要时还可自行补充侦查。目前在实际工作中，纪检监察机关不仅同审判机关、检察机关形成了相互配合、相互制约关系，同审计、公安以及安监、质检、食药监等执法部门也形成相互配合、相互制约的工作联系。在宪法中对这种关系作出明确规定，是将客观存在的工作关系制度化法律化，可确保监察权依法正确行使，并受到严格监督。

　　三、以确立监察委员会宪法地位为契机，巩固反腐败斗争压倒性态势、向夺取压倒性胜利前进

　　当前，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，但形势依然严峻复杂。宪法修正案表决通过，根据宪法制定监察法，产生国家监察委员会后，深化监察体制改革才真正进入深水区。要牢固树立四个意识，自觉忠于宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法，推动监察体制改革全面深化，探索构建权威高效的体制机制，提高惩治腐败的效率，把制度优势真正转化成治理效能。要依法依规行使职权，强化纪法贯通、法法衔接，建立统一决策、一体化运行的执纪执法权力运行机制，实现执纪审查和依法调查有序对接、相互贯通，加强监察机关与检察机关、审判机关、执法部门等的工作衔接，形成既相互配合又相互制约的体制机制。要实现人员力量在政治上思想上行动上高度融合，优化配置人员、科学定岗定责，做到人岗相适、各展所长，融为一体、优势互补。要拓展深化国家监察职能，向派驻机构和乡镇街道延伸，打通监察监督最后一公里，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。要完善配套法规制度，既要立足当前出台相关制度规范，确保工作顺畅运行；又要着眼长远强化制度建设，结合实践逐步完善，不断释放制度效能。

　　打铁必须自身硬。各级纪检监察机关在行使权力上要慎之又慎，在自身约束上要严之又严。监察委员会要接受党委监督、人大监督、法律监督、社会监督和群众监督。要强化内部监督制约，发挥干部监督机构作用，探索执纪监督和审查调查机构分设，严格审批程序和内控制度，坚决防止灯下黑，确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘。（纪轩闻）