市审计局印发上海市审计条例宣传提纲2012年10月08日

沪审法〔2012〕107号

关于印发《上海市审计条例》宣传提纲的通知

各区、县审计局，市局各处、室、中心：

　　《上海市审计条例》(以下简称《条例》)于2012年9月26日经上海市第十三届人大常委会第三十六次会议表决通过并公布，自2013年1月1日起施行。为了更好地组织全市审计机关和审计人员学习、宣传和贯彻落实新出台的《条例》，现将《条例》宣传提纲印发给你们。请你们结合工作实际，认真组织学习、宣传，并将学习、宣传和贯彻的有关情况及遇到的问题及时反馈市局。

　　上海市审计局

　　2012年9月27日

《上海市审计条例》宣传提纲

　　《上海市审计条例》(以下简称《条例》)于2012年9月26日经上海市第十三届人大常委会第三十六次会议表决通过并公布，自2013年1月1日起施行。《条例》作为本市第一部地方性审计法规，是本市审计法制建设的一个重要里程碑。《条例》的颁布和施行，对于强化审计监督职能，进一步规范审计行为，提高审计工作质量和水平，更好地发挥审计保障经济社会健康运行的免疫系统功能和公共财政卫士作用，具有十分重要的意义。

　　一、制定《条例》的必要性

　　审计监督是宪法规定的一项国家制度，是国家治理的重要组成部分。本市审计机关自成立以来，认真贯彻审计法及其审计法实施条例，依法全面履行审计监督职责。特别是近年来，在市委市政府和审计署的领导下，本市审计机关坚持以科学发展观为统领，使审计工作融入和服务于上海经济社会发展全局，全市审计工作呈现出加快发展的态势。审计工作在维护财政经济秩序、促进改革发展、加强廉政建设、推动民主法治建设等方面，发挥着重要作用。但是，随着本市审计监督工作的不断深入，也出现了审计法制建设相对滞后、与新时期审计工作需要不相适应的问题，并在一定程度上制约了审计工作的深化发展和审计作用的发挥。为此，本市迫切需要制定一部与上位法相衔接、体现上海审计工作特点、适应上海经济社会发展需要的综合性的地方审计法规。

　　(一)制定《条例》是更好地推进依法审计的需要。随着我国改革开放的不断深入，以及审计服务于国家治理、发挥免疫系统功能等目标的确立，审计监督的广度、深度和难度都随之加大。审计法及其实施条例的制定和修订，为审计机关依法履行职责提供了法律依据，但其部分规定还比较原则，比如，对财政、金融、企业、政府投资建设项目等领域的审计监督以及对审计结果的报告、公布、移送等，规定不够具体。这些都需要通过地方立法，在与上位法不相抵触的情况下，对审计法及其实施条例比较原则的规定进行细化、补充，以满足新形势下本市审计监督工作的需要。

　　(二)制订《条例》是更好地服务上海经济社会发展的需要。围绕中心、服务大局是审计工作的战略定位。在经济社会发展的新阶段，按照中央关于上海要当好改革开放排头兵和科学发展先行者的要求，上海明确提出了坚持创新驱动、转型发展，奋力推进四个率先、建设四个中心，大力推进智慧城市建设等发展战略、目标和任务。这些都要求本市审计机关围绕政府中心工作，更加注重开展绩效审计、资源环境审计，以及利用信息技术开展审计工作。为了保障审计工作更好地服务于上海经济社会的发展，本市迫切需要对上述审计工作内容作出创制性规定。

　　(三)制订《条例》是保障审计机关依法履职的需要。多年来，本市审计机关立足于服务上海的发展战略、发展目标和中心任务，在审计领域的拓展、审计内容的深化、审计方法的创新以及审计整改、审计结果公布、审计机关和审计人员行为规范等方面，进行了积极探索，取得了较好成效。对本市审计机关已经积累的成功经验，需要通过地方立法加以固化和制度化，以保障审计机关依法履行审计监督职责，规范审计监督行为，实现本市审计工作全面科学发展。

　　二、制定《条例》遵循的原则

　　(一)坚持问题引导立法，立法解决问题的原则。《条例》针对上海审计工作遇到的新情况、新问题，研究制定解决措施，以提高审计立法的针对性。对于上位法已明确的审计职责、审计权限、审计程序、法律责任等内容，原则上不作重复。

　　(二)坚持细化与创制并举的原则。《条例》作为地方性法规，在与审计法等上位法不相抵触的前提下，对上位法中没有规定或者规定比较原则的事项和内容，结合上海实际，予以创制和细化，以体现上海审计工作特点和发展需要。

　　(三)坚持强化审计监督与规范审计行为相结合的原则。《条例》既着眼于完善审计监督制度，明确审计监督职责，强化被审计单位义务和法律责任，健全审计协调配合机制，形成监督合力，又着眼于规范审计机关和审计人员行为，推进依法审计。

　　(四)坚持可操作性与前瞻性并重的原则。《条例》通过总结上海审计工作实践中的成功做法和经验，将行之有效的政策措施通过制定地方性法规固定下来，使立法更具有操作性。同时，《条例》也兼顾了未来一定时期审计工作发展的法制保障需求，体现了适度的前瞻性。

　　三、《条例》的主要内容

　　《条例》共分七章四十四条，包括总则、审计事项和内容、审计程序和权限、审计结果和整改、审计保障、法律责任以及附则。主要包括以下内容：

　　(一)明确审计事项内容，发挥审计监督作用

　　审计事项和内容是审计机关依法应承担的审计监督任务，明确审计事项和内容是审计机关开展审计工作的前提和基础。为此，《条例》对本市审计机关审计监督的事项和内容作出了明确规定，以充分发挥审计监督职能作用。

　　1.明确了有关审计监督事项。《条例》第十条对审计法已经明确的审计事项，集中归并为一条，以增强本条例第二章审计事项和内容条款的内在逻辑。同时，针对本市实际情况，对上位法的有关规定予以细化、补充，将以下三个方面纳入审计监督事项范围：一是将对国有、国有资本占控股地位或者主导地位的企业和金融机构境外国有资产经营管理情况纳入审计事项范围，为本市审计机关加强境外国有资产审计监督，更好地服务于走出去战略提供法制保障。二是将住房公积金纳入审计事项范围，以适应本市住房公积金规模和使用范围不断扩大、管理要求日趋严格的需要，更好地维护广大群众的切身利益。三是根据审计署和市审计局主要职责的规定，将对财政经济政策和宏观调控措施执行情况的专项审计调查纳入审计事项范围，为发挥专项审计调查从体制、机制、制度及政策层面揭示和反映问题的作用提供法制保障。

　　2.明确了建设项目审计的重点内容、延伸调查范围和审计结果的法律效力。对建设项目的审计始终是审计工作的重中之重。《条例》第十四条根据上位法和审计署《政府投资项目审计规定》(审投发〔2010〕173号)等规定，结合《上海市市级建设财力项目审计监督暂行办法》(沪府办发〔2010〕41号)，明确了建设项目审计的重点内容和延伸调查范围。同时，为了保障建设项目审计结果的有效运用，避免建设项目审计结果与工程合同之间产生行政行为与民事行为在法律效力上的冲突，《条例》第十四条依据最高人民法院有关司法解释，规定在招标文件及施工合同中应明确以审计结果作为工程竣工结算的依据。同时规定，审计机关的审计涉及工程价款的，以招标投标文件和合同关于工程价款及调整的约定作为审计的基础。

　　3.明确了资源环境审计的事项范围和重点内容。加强对资源和环境保护的审计监督，是审计机关服务科学发展、促进经济发展方式转变、推动生态文明建设的重要手段。审计署《关于加强资源环境审计工作的意见》(审农发〔2009〕147号)、《审计署十二五审计工作发展规划》(审办发〔2011〕112号)等文件明确了资源和环境保护审计监督的内容和目标要求。为推进资源环境审计的规范化、制度化，《条例》第十五条根据审计署有关要求，在本市资源环境审计实践的基础上，明确了开展资源环境审计的事项范围和重点审查内容。

　　4.明确了专门开展绩效审计的事项范围、重点内容和审计评价要求。绩效审计是审计工作的发展方向。推进绩效审计，对于促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，推动建立健全政府绩效管理制度，提高经济发展的质量和效益，具有重要作用。为强化绩效审计工作，《条例》第十六条根据上位法的有关规定，结合本市绩效审计实践，对开展绩效审计作出了规定。一是明确了对《条例》第十条所列事项中涉及社会关注度高、使用财政资金数量大、涉及重大公共利益的，应当专门开展绩效审计，并明确了开展绩效审计的重点审查内容。二是为了更好地体现绩效审计评价依据和评价标准的合理性、有效性、相关性和公认性，《条例》明确了绩效审计评价依据的来源，并规定审计机关选择绩效审计评价标准时可以听取有关方面及社会公众的意见。

　　(二)创新审计方式方法，提高审计效率效果

　　审计工作具有较强的技术性、专业性。随着经济社会的快速发展和科技的日新月异，审计要有效地开展审计监督，必须不断推进审计方式方法的创新。《条例》结合本市经济社会发展实际和审计工作实践，对以下两个方面的内容作了特别规定。

　　1.对利用信息技术开展审计工作作出了规定。审计机关运用信息技术开展审计工作，并对被审计单位运用计算机管理财政收支、财务收支以及相关业务活动的信息系统的有效性、安全性等进行检查，是本市审计机关适应上海智慧城市建设、提高审计效率的必然要求，也是防范审计风险的客观需要。为了进一步规范审计机关利用信息技术开展审计工作，《条例》对利用信息技术开展审计工作的相关事项作了具体规定：一是在第二十条第二款明确被审计单位信息系统数据接口应符合标准要求，以保证审计机关能够顺利采集财政收支、财务收支及相关业务活动的电子数据。同时，在第三款明确了被审计单位应当配合审计机关在相关重要领域实施联网审计的义务，以保证联网审计工作的顺利开展。二是在第二十一条赋予了审计机关对与审计事项相关的业务活动的信息系统进行检查的权利，以督促被审计单位确保信息系统的有效和安全。

　　2.对采用***审计方式开展审计工作作出了规定。***审计是一种适应审计实践发展需要，以分阶段、全过程为特征的审计方式，具有边审计、边整改、边规范、边提高的优势。为推进***审计的规范化、制度化，《条例》将本市审计机关在***审计实践中积累的有效做法予以固化，在第二十七条对采用***审计方式开展审计工作作了规定。一是根据《审计署十二五审计工作发展规划》有关加强***审计的要求，明确了采用***审计方式的审计事项范围。二是对***审计中阶段性审计报告的出具作出了规定，明确审计机关应当在阶段性审计报告中要求被审计单位限期整改审计发现的问题，并在最终的审计报告中反映已发现问题的审计整改情况以及尚未整改的问题，以规范***审计报告的出具，促进审计整改工作。

　　(三)强化审计结果运用，促进审计整改工作

　　审计结果是审计工作成果的体现，是审计发挥免疫系统功能和建设性作用的载体。审计整改是纠正问题、加强管理、提高效能的重要手段。《条例》在遵循审计法及其实施条例的基础上，结合本市一些行之有效的做法，对加强审计结果运用，推进审计整改作了规定。

　　1.建立健全审计结果运用制度。《条例》第三十四条根据国家有关规定，结合本市实际，规定市和区、县人民政府应当将审计结果作为政府部门绩效管理、考核和行政问责的参考依据。同时，《条例》对政府及有关部门运用绩效审计结果、建设项目审计结果、经济责任审计结果作了特别规定。

　　2.建立健全审计整改制度和机制。近年来，本市审计整改工作在制度、机制建设等方面形成了一系列行之有效的创新做法，《条例》对本市审计整改工作中的成熟做法予以固化，以促进审计整改工作的规范。一是规定了被审计单位书面报告审计整改结果报告的时限。《条例》第三十一条明确规定被审计单位应当自收到审计报告、审计决定书之日起90日内，将审计整改情况书面报告审计机关，以增强审计整改的可操作性。二是明确了审计机关检查了解审计整改情况的主要内容。《条例》第三十一条依据上位法，参照国家审计准则，结合本市具体做法，明确了审计机关检查了解审计整改情况的4项主要内容。三是明确要求建立审计整改工作督查机制。根据本市有关健全和完善审计整改相关制度的要求，《条例》第三十二条对市和区、县人民政府建立审计整改工作督促检查机制作了规定，并明确对被审计单位未整改或者未完全整改的事项，由审计机关和有关部门按照规定采取通报批评、对有关责任人问责等措施。

　　(四)完善审计协调机制，增强审计监督合力

　　健全审计机关与相关部门之间的协作配合机制，既有利于弥补审计机关受自身执法手段、权限和监督范围的限制等不足，保障审计机关依法有效履行审计监督职责，也有利于形成部门之间的监督合力。为此，《条例》对完善审计监督协调机制作出了具体规定。

　　1.明确了审计机关提请协助事项的情形。《条例》第二十三条规定，审计机关实施审计和专项审计调查时，因行使职权受到限制而无法获取适当、充分的审计证据，或者无法制止违法行为对国家利益的侵害时，可以行使提请协助权。有关机关或者单位应当予以协助和配合。

　　2．明确了审计机关依法移送事项。为进一步规范、健全审计机关与有关部门在案件移送处理等方面的协作配合机制，《条例》第三十条明确了审计机关依法移送的事项，并规定有关部门应将依法处理结果书面告知审计机关。

　　3．明确相关单位协助执行审计决定的义务。《条例》第二十五条第二款规定了有关主管部门、单位应当将审计机关提请协助执行审计决定的情况书面回复审计机关的义务，进一步健全了相关单位协助执行审计决定的机制。

　　(五)规范审计公布公示，增强审计公开透明

　　推动审计工作公开透明，让人民群众充分知情、理解、参与和监督，可以更好地把审计监督与社会监督结合起来，在更广范围、更高层次发挥审计监督的职能作用。《条例》依据上位法和有关规定，对公开审计结果、进行实施审计的公示作了规定。

　　1.对审计结果公布的途径和主要内容作出了规定。《条例》第三十三条根据国家有关规定并参照本市审计结果公布的具体做法，明确了审计结果公布的途径和主要内容。

　　2.对进行实施审计的公示作出了规定。《条例》第十九条在《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》规定了审计机关实施经济责任审计应当进行审计公示的基础上，规定审计机关开展其他审计，也可以进行实施审计的公示。

　　(六)加强审计工作管理，规范审计监督行为

　　加强审计管理，是整合审计资源、规范审计行为、提升审计质量、提高审计效率的重要手段。《条例》依据上位法，对加强审计管理的若干重要方面作出了规定。

　　1.对完善审计机关和审计人员行为准则作出了规定。本市审计机关十分重视规范审计执法行为，在长期审计实践中形成了具有审计职业特色的审计人员行为准则。为了保证审计机关和审计人员依法、独立、客观、公正实施审计监督，《条例》第八条在审计法第六条的基础上，增加了勤勉尽责，保持职业谨慎等审计行为准则内容，细化了保守秘密的相关规定，明确了审计人员回避制度。同时，为保证审计独立性，《条例》第八条借鉴国家审计准则的相关规定，增加了不得参与被审计单位的管理活动和建立审计人员交流制度两个方面的内容。

　　2.对加强审计质量控制作出了规定。审计质量是审计工作的生命线。本市审计机关十分重视加强审计质量管理，在审计实践中形成了一系列审计质量控制规范。《条例》在上位法所作规定的基础上，结合本市审计机关审计质量控制的具体做法，对强化审计质量控制作了进一步细化，在第九条规定审计机关实行从审计组成员到审计机关负责人对审计业务的分级质量控制，并明确了建立审计项目质量责任追究制度。

　　3.对完善审计项目计划编制作出了规定。审计项目计划制定的科学性，是有效实现审计目标的前提，是增强审计效果的关键。《条例》第十八条特别规定，审计机关编制年度审计项目计划前可以听取相关单位和社会公众意见，以更好地凝聚社会各界智慧，增强审计项目计划的科学性、可行性，促进审计工作科学有序运行。

　　4.对聘请外部人员参加审计工作作出了规定。随着本市经济社会的快速发展，各级审计机关现有的审计力量与审计任务之间的矛盾日益突出，审计机关通过政府购买服务的形式，聘请专业技术人员参加审计工作的情况日益增多。为了进一步落实审计法实施条例有关审计机关聘请外部人员参加审计工作的规定，规范聘请外部人员管理，强化审计质量控制，《条例》第三十七条明确了受聘人员的条件、受聘的业务范围、受聘人员参加审计业务的执业要求。

　　(七)区分审计双方责任，明确违规法律责任

　　明确审计机关在审计监督活动中依法应当承担的责任和被审计单位依法配合审计监督的责任，以及明确审计监督活动涉及的人员发生违法违规行为时依法应当承担的法律责任，可以促使审计监督活动涉及的人员自觉履行应尽职责、规范自身行为，从而为顺利开展审计监督打下基础。《条例》依据上位法，参照国家审计准则，对审计监督活动涉及人员的相关责任作了明确。

　　1.对审计机关的责任和被审计单位的责任作出了区分。一是在《条例》第三条对审计机关的责任作了总括性规定，主要包括：审计机关必须按照法定的职权和程序实施审计；审计机关应当独立实施审计；审计报告作为反映审计工作结果的载体，审计机关应当依法出具。二是对被审计单位的责任作了总体性规定。从审计情况看，当前少数被审计单位仍然存在法制观念不强，内部控制不严，财政收支、财务收支行为不合规，提供审计的财务会计资料不真实、不完整等问题，导致屡审屡犯、假账真审等现象发生。为促进被审计单位建立健全自我约束机制并依法配合审计监督，《条例》第四条对被审计单位的财政收支、财务收支，应当依法接受审计监督作了规定。同时，该条在审计法的基础上，根据会计法的相关规定，对被审计单位实施内部控制、保证财务会计资料真实、完整的责任作了规定。

　　2.对有关违规行为的法律责任予以了明确。一是在第四十一条对被审计单位违反有关规定，以及开发和故意使用具有舞弊功能的计算机信息系统违规行为的法律责任作了明确。二是在第四十二条对审计机关聘请的专业人员违反本条例的规定，在参加审计工作中徇私舞弊或者故意隐瞒审计发现的重要问题、泄露国家秘密、利用所掌握的商业秘密谋取私利等行为的法律责任作了明确。三是在第四十三条明确了审计机关和审计人员违规行为的具体表现和法律责任，并在与审计法第五十二条衔接的基础上，在第(一)、第(二)项对审计机关和审计人员滥用职权的情形予以了具体化。

　　(八)加强审计工作保障，促进审计工作发展

　　审计人力资源保障和审计信息保障是审计监督活动有效开展的前提。《条例》结合本市经济社会发展实际和审计工作现状，对加强审计人力资源保障和审计工作信息保障作出了规定。

　　1.对乡镇财政审计人力资源保障作出了规定。乡镇是本市两级政府、三级管理的重要基础。随着经济社会的快速发展，国家和本市用于乡镇的各类财政性资金大幅增加。近年来，审计机关在对区县财政收支审计和经济责任审计中，发现部分乡镇在财政管理中还存在着一些突出问题。目前，区县审计机关虽按上位法的规定，对乡镇预算执行和其他财政收支情况进行审计，但限于人力不足和审计任务重的矛盾，对乡镇审计的深度仍然不够。为了强化对乡镇的审计监督，建立健全乡镇审计监督长效机制，《条例》第三十六条规定区县政府应当加强对乡镇的审计工作，配置必要的审计人力资源，保障审计机关依法对乡镇政府的预算执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计监督。

　　2.对开展审计工作的信息保障作出了规定。为便于审计机关建立审计监督对象基本情况数据库，掌握被审计单位相关情况，科学安排审计项目计划，合理确定审计重点，以及利用信息技术开展审计工作，《条例》第三十九条明确依法属于审计机关审计监督对象的单位，负有按照规定及时向审计机关报送有关电子数据和信息系统技术文档等资料的义务。

　　四、认真学习，广泛宣传，切实推进《条例》的贯彻执行

　　(一)认真学习，深刻领会《条例》的主要内容和精神实质。学习好、领会好《条例》主要内容和精神实质，是有效实施《条例》的基础。全市审计机关要高度重视，加强领导，开展扎实有效的《条例》专题学习活动。一要积极部署审计干部全员学习培训。领导干部要带头学习，狠抓落实。要把《条例》的学习培训列入重要日程，通过集中培训、座谈讨论、知识竞赛等多种形式，精心组织广大审计人员深入学习、正确领会、全面掌握《条例》的主要内容和精神实质，充分认识《条例》制定和颁布实施的重要意义。二要将《条例》的学习与审计法及其实施条例等法律法规的学习结合起来，融会贯通，加深对《条例》新内容和新要求的理解，为贯彻执行《条例》打下扎实基础。三要将《条例》的学习与六五普法教育结合起来，把学习《条例》作为六五普法教育的一项重要内容，坚持紧扣实际，增强学法、知法的针对性和自觉性，将《条例》的学习贯彻工作真正落到实处。

　　(二)广泛宣传，积极营造良好的审计法制环境。全市审计机关要在组织学习《条例》的基础上，创新方法，精心策划，通过撰文、宣讲、座谈等多种形式，运用报刊、电视、网络等多种媒介，全方位、多层次开展《条例》宣传工作，广泛宣传《条例》出台的重要意义和主要内容。同时，要将宣传《条例》与宣传市委市政府关于审计工作的***、近年来审计工作取得的成效、发挥的作用等有机结合起来，提高宣传的效果。一要主动向区县党委政府宣传《条例》。要通过宣传，积极争取区县党委政府对审计工作的重视和支持，积极主动帮助解决审计工作中遇到的困难和问题。二要积极向被审计单位宣传《条例》。要通过宣传，促进被审计单位建立健全自我约束机制，依法主动配合审计监督。三要广泛向社会公众宣传《条例》。要通过宣传，帮助社会公众正确理解和认识审计工作，为审计工作的顺利开展营造良好的社会环境。

　　(三)结合实际，切实推进《条例》的贯彻执行。依法审计是审计工作的基本原则。全市审计机关要紧密结合实际，贯彻执行《条例》的各项规定。一要以《条例》的出台为契机，积极探索、组织实施好绩效审计、资源环境审计、利用信息技术开展审计等工作，不断总结审计项目计划制定、建设项目审计、***审计、审计整改和聘请外部人员参加审计等工作的方法、经验和规律，真正将《条例》规定的新内容和新要求转化为推动全市审计工作科学发展的新动力。二要以《条例》的贯彻实施为核心，依法加大审计监督力度，严格按照法定的职权和程序，规范审计行为，加强审计质量控制，确保审计结果客观公正、实事求是，不断提高审计工作的质量和水平。三要以《条例》的细化内容和创制性规定为重点，认真梳理、制定和完善相关配套制度，做到在执行中创新、在创新中发展，不断提高本市审计工作的法制化和规范化水平，为上海推进创新驱动、转型发展和加快推进四个率先、加快建设四个中心，发挥审计监督的更大作用。