市深化医药卫生体制改革领导小组办公室关于印发上海市深化医药卫生体制改革十三五规划的通知2016年11月15日

沪发改医改〔2016〕7号

各区、县人民政府，市政府有关委、办、局：

　　《上海市深化医药卫生体制改革十三五规划》已经市政府同意，现予以印发，请认真按照执行。

　　上海市深化医药卫生体制改革领导小组办公室

　　2016年10月26日

上海市深化医药卫生体制改革“十三五”规划

　　深化医药卫生体制改革是维护人民群众健康福祉的重大民生工程，是统筹推进经济社会建设、扩大内需的重大发展工程，也是贯穿经济社会领域的一项综合改革。十三五时期是全面建成小康社会的关键时期，也是实现人人享有基本医疗卫生服务的重要时期。根据国家十三五期间深化医药卫生体制改革规划、上海市国民经济和社会发展十三五规划纲要、《中共上海市委、上海市人民政府关于贯彻〈***、***关于深化医药卫生体制改革的意见〉的实施意见》的要求，结合上海实际，制定本规划。

　　一、规划背景

　　十二五时期，在市委、市政府的领导下，各区县、各有关部门认真贯彻落实市委、市政府的决策部署，按照保基本、强基层、建机制和打基础、管长远、可持续的基本原则，坚持统筹安排、突出重点、循序推进的基本路径，不断完善政策、健全制度、加大投入，协调推进各项医改重点任务，取得了初步成效，实现了阶段性目标。

　　（一）十二五期间深化医药卫生体制改革取得阶段性成效

　　1、加快健全覆盖城乡居民的医疗保障体系。职工基本医疗保险（以下简称职工医保）、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的参保（合）率达到98%以上。在实现新型农村合作医疗市级统筹的基础上，推进建立城乡居民基本医疗保险制度，基本医疗保险总体保障水平居全国前列。加快推进医保总额预付、按病种、按床日等支付方式改革。建立城乡居民重特大疾病保障机制，全面实施城乡居民大病保险。在部分区县试行高龄老人医疗护理保障计划。积极发展补充医疗保险，有效发挥多层次医疗保障制度之间的协同互补作用。不断完善城乡医疗救助制度，开展医疗救助一站式服务工作，进一步减轻低保、低收入家庭的医疗费用负担。

　　2、基本建成覆盖城乡的医疗服务体系。实施郊区新建三级医院建设531工程，加快部分二级医院功能转型和康复、护理等短缺医疗资源配置，基本形成了以社区卫生服务机构为基础，各级各类医院为主体，门诊部、诊所、医务室为延伸的医疗服务网络。全面推进区县公立医院综合改革，深化4家郊区新建三级医院公立医院改革试点，加快推进面上市级医院体制机制改革，加强精细化管理，推动建立现代医院管理制度，初步形成了公立医院综合评价机制、政府投入机制、绩效考核和收入分配制度、医疗服务监管机制、药品供应保障机制、公立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制。降低公立医院销售药品加价率，调整部分医疗服务项目价格。实施新一轮社区卫生服务综合改革，推进社区卫生服务向社区综合健康管理模式转变。建立完善家庭医生制度，初步形成家庭医生与居民稳定的签约服务关系。全面深化院前急救体系改革与发展，推进市区一体化管理，实施人员分级分类管理，完善院前院内联动工作模式，建立符合院前急救特点的薪酬分配机制。大力发展非公立医疗机构，积极推进浦东、新虹桥两个国际医学园建设，促进高端医疗服务集聚发展。

　　3、不断完善药品供应保障体系。实施国家基本药物政策，推进基本药物集中招标采购，本市基本药物目录从688个增加到844个，政府办基层医疗卫生机构全部实行基本药物零差率销售。建立覆盖药品、医疗机构和医药企业的医药集中采购服务与监管信息系统（以下简称阳光平台），实现药品招标、采购、配送、使用的全程信息化管理。实行药品大包装、简包装集中招标采购，方便患者配药。实行本市中标价格与外省市联动，合理确定中标价格。选择医保目录内部分药品试点带量采购，探索建立量价挂钩、招采合一的药品采购供应机制，促进药品价格大幅下降。建成市级医院植（介）入耗材公示平台，规范采购行为。

　　4、形成布局合理运作协调的公共卫生体系。完善公共卫生体系建设，积极应对各类公共卫生疫情和突发事件，保障城市公共卫生安全。全面实施国家基本和重大公共卫生服务项目，实行公共卫生服务分级分类管理，增加新生儿疾病筛查、社区居民大肠***筛查、60岁以上老人接种肺炎疫苗等三项重大公共卫生项目，基本公共卫生服务均等化水平不断提升。卫生综合监督执法工作有效开展，基层监督网络不断完善。疾病综合防治服务与管理能力有效提高。加强健康促进与健康教育，居民健康素养明显提高。

　　人民群众健康水平达到发达国家和地区的先进水平。各项医改工作有序推进，为上海经济平稳发展提供了有力支撑，为和谐社会建设做出了重要贡献。

　　（二）十三五期间深化医药卫生体制改革面临的主要问题和挑战

　　站在新的历史起点上，对照党和政府的新要求、人民群众的新期盼，本市医药卫生体制改革还面临一系列问题和挑战。

　　1、医疗保障体系有待进一步完善。不同基本医疗保险制度的保障水平仍然存在一定差距，均等化水平有待进一步提升。自费药品和耗材使用较为普遍，群众实际医疗费用负担仍然较重，医保保障水平高和个人实际自付比例高现象并存，个人疾病经济风险仍然存在。医保费用管理精细化程度不够，医保支付方式改革亟需加快推进。老年医疗护理保障制度建设仍在起步阶段，高龄老人医疗护理保障计划需加快扩大试点。商业健康保险发展较慢，与基本医疗保险的互补效果还不明显。

　　2、医疗服务体系有待进一步健全。各级各类医疗机构的功能定位没有有效落实，规范有序的就诊秩序尚未形成。康复、老年医疗护理、精神卫生、妇儿、中医等资源的总量不足或结构性不合理，仍需加大支持力度。医患关系有待改进，医疗执业环境亟需完善，公立医疗机构公益性的社会认同度有待提高，运行机制有待进一步转变。与国际化大都市定位相匹配的现代医疗服务业发展较慢。基层医务人员薪酬水平仍需提高，绩效工资制度的激励作用有待加强。全科医生人才缺口较大，服务能力亟需提升。居民对全科医生的信任、对社区卫生服务能力的认可度有待进一步提高。

　　3、药品供应保障体系有待进一步健全。药品流通环节较多，部分药品价格虚高，以药补医、以药腐医现象仍然存在，药品采购供应模式仍需完善。药品质量综合评价工作尚在初期，医保药品带量采购工作仍处于小范围试点阶段。

　　4、公共卫生服务体系有待进一步加强。公共卫生形势依然严峻，新发和输入性传染病持续威胁城市公共卫生安全。人口老龄化趋势明显，疾病谱转变及生活方式改变造成慢性病疾病负担加重，健康管理难度加大。卫生监督机构建设需要进一步加强，卫生监督智能化水平有待提高。

　　5、医药卫生综合监管体制有待进一步完善。医疗服务全行业监管和医疗保险基金监管的科学化、精细化水平有待提高，公立医院评价体系有待进一步完善，涵盖药品采购供应全流程的信用监管机制有待进一步健全，不同监管体系有待衔接整合。

　　（三）十三五期间深化医药卫生体制改革面临的形势

　　十三五时期，经济发展新常态和深化医改关键期碰头，医疗卫生事业中的老问题和新情况叠加，发展问题和改革任务交织，巩固已有的改革成果和拓展深化新领域的改革并重，对深化医改形成了更大的挑战，深化医改仍然是艰巨而紧迫的任务。必须充分认识改革的艰巨性，改革进入深水区，深层次矛盾日益显现，难点问题集中暴露，各方面利益调整的难度加大，这决定了改革是一个长期的、探索的、艰巨的过程。同时，还必须充分认识改革的紧迫性，医药卫生体制改革事关千家万户幸福，人民群众期望很高，社会各方十分关心。各级党委、政府和各有关部门要认真贯彻落实市委、市政府的部署，认真总结经验，进一步加强组织领导，发挥制度优势，不断凝聚和扩大社会共识，把改革不断推向深入。

　　二、总体要求和主要目标

　　（一）总体要求

　　十三五时期是本市深化医药卫生体制改革的关键时期，要以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持四个全面协调推进的战略布局和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，把推进健康中国建设贯穿到深化医改的各个领域和全过程，紧紧围绕上海建设四个中心、社会主义现代化国际大都市的总体目标和加快向具有全球影响力的科技创新中心进军的新要求，积极适应新形势、新变化、新要求，按照保基本、强基层、建机制和打基础、管长远、可持续的基本原则，坚持正确的卫生与健康工作方针，以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，坚持基本医疗卫生事业的公益性，坚持提高医疗卫生服务质量和水平，坚持正确处理政府和市场关系，将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，以提升人民群众健康素质和水平为根本目的，统筹推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制等领域综合改革，充分调动广大医务人员和社会力量的积极性和创造性，巩固扩大改革成果，让人民群众对改革有更多的获得感。

　　（二）主要目标

　　建成全覆盖、可持续的基本医疗卫生制度，实现人人享有安全、有效、公平、可及的基本医疗卫生服务。推进健康城市建设，健康服务策略从以治疗为中心的疾病管理模式转变为以健康为中心的全程管理模式，提高市民健康素养，建成面向全体居民、覆盖全生命周期的健康管理和疾病预防控制体系。现代医疗服务业快速发展，能够满足居民多层次、多样化的医疗卫生需求。推进亚洲医学中心城市建设，医学科技创新体系进一步完善，医疗卫生服务能级和管理水平明显提升，医疗服务国际竞争力显著增强。

　　到2020年，居民主要健康指标继续保持发达国家和地区的先进水平，居民看病就医的可及性、费用负担和满意度得到明显改善，家庭医生服务基本覆盖全市家庭，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到20%左右，看病难、看病贵问题得到有效缓解。

　　三、主要任务

　　（一）统筹推进医疗保障体系建设

　　完善基本医疗保险制度管理体制，合理确定各类基本医疗保险制度待遇水平，加快医保支付方式改革，增强医保对医疗行为的激励约束作用，协同推进长期护理保险制度建设，完善以基本医疗保险为主体，医疗救助、商业健康保险、多种形式补充医疗保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系，让居民不因经济困难看不起病。

　　1、完善基本医疗保险制度管理体制。健全城乡居民基本医疗保险制度，统一保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理、经办服务，完善基本医疗保险管理和经办运行机制，进一步提高医保经办能力和效率。与定点医药机构建立医保协议化管理机制。在确保基金安全和有效监管的前提下，鼓励以政府购买的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保险管理服务。

　　2、进一步提高基本医疗保障水平。建立与经济发展水平相适应的筹资机制，逐步缩小各类基本医疗保险制度之间的待遇差距。综合考虑基本医疗保险基金承受能力，区分不同情况，调整完善基本医疗保险支付项目，将技术适宜、费用合理的诊疗项目和医用耗材直接纳入医保支付范围，对临床使用广、疗效确切的高价自费项目和医用耗材试行医保梯度支付政策。进一步加强定点医疗机构参保人员自费医药费用管理，落实自费医药费用书面告知管理办法，将自费医药费用全部计入医疗机构财务账目。区分不同级别不同类型医疗机构，明确自费比例管理目标，并纳入医疗机构医药费用总量控制和绩效考核，逐步降低参保人员个人自费比例。

　　3、深化医保支付方式改革。完善医保预算管理政策，深化医保费用数学模型应用，提高医保总额预付管理的科学化、精细化水平。加大医保支付方式改革力度，积极探索适应家庭医生制度、临床路径管理要求的按病种、按人头、按绩效等支付方式改革，进一步增强医保对医疗行为的激励约束作用。加快推进临床路径管理，扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面。完善医保梯度支付政策，协同促进建立分级诊疗制度。

　　4、积极发展补充医疗保险。继续支持职工医疗互助保障计划、中小学生和婴幼儿住院互助基金、市民社区医疗互助帮困计划及其他各类补充医疗保险的发展。探索拓展职工医保个人账户资金使用范围，研究制订个人账户资金自愿购买商业医疗保险办法，提高资金使用效率。完善城乡居民大病保险制度，不断提高大病保障水平和服务可及性。大力培育商业健康保险，鼓励开发与基本医疗保险相衔接的各类商业健康保险产品。积极推进本市医疗机构与商业健康保险机构合作，提供疾病预防、健康维护、慢病管理等健康管理服务。推动补充医疗保险机构、商业保险机构和医疗机构、基本医疗保险机构的合作，鼓励数据共享，探索直接结算，简化理赔手续。完善国际医疗保险服务平台，积极推进国际医疗保险机构与本市医疗机构的合作。规范商业健康保险市场秩序，确保有序竞争。

　　5、完善城乡医疗救助制度。加大医疗救助力度，继续拓展救助覆盖面，形成特殊救济对象、低保家庭、低收入家庭和支出型贫困家庭的医疗救助梯度政策体系。到2020年，取消住院医疗救助封顶线，低保、低收入家庭住院自负医疗费救助比例不低于90%。完善和优化医疗救助一站式服务工作及流程。进一步规范疾病应急救助基金管理，健全疾病应急救助制度。加强医疗救助与基本医疗保险、城乡居民大病保险、疾病应急救助及各类补充医疗保险、商业健康保险等多种保障制度的有效衔接，进一步减轻居民医药费用负担。

　　6、协同推进长期护理保险制度建设。扩大高龄老人医疗护理保障计划覆盖范围和受益人群，逐步覆盖城乡居民基本医疗保险制度参保人员。建立覆盖居家和机构的多层次的老年护理服务体系，形成与之相适应的梯度化保障的政策支撑体系。探索建立符合本市实际、覆盖城乡居民、与基本医疗保险制度相衔接的长期护理保险制度。

　　（二）统筹推进医疗服务体系建设

　　以规划为统领，以积极推进公立医院改革为重点，以深化社区卫生服务综合改革和建立符合医疗卫生行业特点的人事薪酬制度为基础，以稳步推进分级诊疗制度建设为关键，以加快老年医疗护理服务体系建设为支撑，以大力发展非公立医疗机构为补充，提高各级各类医疗机构的服务能力，为居民提供优质便捷的基本医疗服务，不断满足居民多样化、多层次医疗服务需求。

　　1、科学合理布局医疗资源。强化区域卫生规划和医疗机构设置规划的引领约束作用，把落实规划情况作为医院建设、财政投入、绩效考核、医保支付、人员配置、床位设置等的依据。从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，对超出规模标准的公立医院，采取综合措施，逐步压缩、迁移床位。落实各级各类医疗机构功能定位，三级医院以急危重症、疑难病症诊疗、专科医疗服务和临床科研、教学为主要功能，服务全市、辐射全国；根据区域卫生规划和区域内居民的医疗服务需求，部分二级医院定位为区域医疗中心，部分二级医院转型为康复医疗机构或老年护理机构；社区卫生服务机构承担一般常见病、多发病、诊断明确的慢性病的诊疗和健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术指导等综合服务。按照总量控制、结构调整、规模适度的原则，合理控制公立医疗机构数量和规模，拓展社会办医发展空间，鼓励社会力量举办非营利性医疗机构。推进医疗资源整合，坚持公立医疗机构为主导，非公立医疗机构共同发展的原则，建立多种所有制并存，功能分工明确，医疗、康复、护理等门类齐全的医疗服务体系。

　　2、推进建立现代医院管理制度。围绕建立现代医院管理制度，继续深化公立医院改革，破除公立医院逐利机制，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，坚持转方式、立秩序、建机制、促联动的基本原则，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。将公立中医医院综合改革纳入框架内同推进、同落实。完善公立医院法人治理结构和治理机制，实现所有权与经营权的适度分离，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。取消药品加成（不含中药饮片），推进公立医院补偿从服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道向服务收费和财政补助两个渠道转变。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制。按照公立医院的发展定位、战略规划、运营目标、资源状况等，实施全面预算管理，将公立医院所有收支纳入预算管理，强化公立医院专业化、精细化管理，实现业务、财务、管理有机统一。深化公立医院内部绩效考核与分配制度改革，在薪酬水平、增长机制、内部结构和绩效考核等方面体现行业特点，建立健全收入分配激励约束机制，进一步体现医务人员技术劳务价值。运用大数据方法，测算公立医院病种组合指数，建立公立医院医疗服务评价体系和管理机制，对公立医院实行差别化定位、差别化管理。按照招采合一、量价挂钩、分类采购的原则，健全符合本市实际的药品和高值医用耗材采购工作机制。全面开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元左右。

　　3、稳步推进分级诊疗制度建设。做实家庭医生签约服务，以60岁以上老年人、慢性病患者为主体，以自愿签约为原则，推进居民与家庭医生签约，在此基础上，按照签约居民自身健康需求和就医习惯等因素，形成111的签约医疗机构组合（1家社区卫生服务中心家庭医生、1家区级医院、1家市级医院），在优先覆盖重点人群的基础上，逐步提高签约率，确保签约居民有效服务率。构建以家庭医生为核心的有序诊疗秩序，使家庭医生成为居民健康、卫生资源与卫生费用的守门人。充分发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治中的作用，满足居民首诊看中医的需求。以电子健康档案为基础，家庭医生定期对签约居民进行健康评估和分类管理，提供有针对性、防治结合、中西医融合、持续有效的健康管理服务。赋予家庭医生一定的卫生资源，通过签约居民优先就诊、畅通双向转诊、慢性病患者长处方、转诊延伸处方等优惠政策，引导签约居民优先利用家庭医生诊疗服务，逐步实现定点就诊、社区首诊。探索家庭医生管费用，建立以签约居民为切入点、信息系统支撑的医保费用管理机制。建立签约服务激励约束机制，签约服务费由基本医疗保险基金、基本公共卫生经费和财政投入分担。二、三级医院通过预留一定数量专家号、指定部门或专人对接家庭医生转诊服务、为转诊患者建立绿色转诊通道等措施，加大对基层医疗机构的支持力度。做实二、三级医院临床主治医师到基层医疗机构定期工作制度，鼓励二、三级医院医师到基层多点执业。进一步加强区域影像、临床检验、心电诊断中心建设。综合运用行政、医保、价格等措施，逐步实现基层首诊、双向转诊、急慢病分治，提高公立医疗机构医疗资源利用效率。

　　4、深化社区卫生服务综合改革。通过社区卫生服务制度设计与机制调整，夯实与健全社区卫生服务网底，将社区卫生服务中心打造为政府履行基本卫生职责的公共平台、政府提供全科医生执业的工作平台、市场资源引入的整合平台、居民获得基本卫生服务项目的服务平台和医养结合的支持平台。根据本市社区卫生服务功能定位，确立社区卫生服务基本项目，制定社区卫生服务项目标准，实施全面预算管理，建立以基本项目与标化工作量为基础、信息化为支撑的政府补偿机制、人力资源管理机制和薪酬分配机制，明晰医务人员的目标责任与合理价值，激发社区卫生服务活力。充分发挥中医药服务特色与优势，提升社区中医药服务能力。

　　5、建立符合医疗卫生行业特点的人事和收入分配制度。建立符合卫生行业特点和公立医疗机构功能定位的岗位管理制度，逐步探索实行编制使用备案制。按照国家规定推进医疗卫生机构养老保险制度改革。以公立医疗机构的工作负荷和病种组合指数为主要依据，合理核定医务人员岗位数，完善机构内部专业技术岗位结构比例控制标准。以岗位管理为主实行资源配置与考核激励，形成按岗核定，以岗定人，按岗聘用，同岗同酬，能进能出、能上能下的可持续发展机制。落实公立医疗机构用人自主权，对医院紧缺、高层次人才，可按规定由医院采取考察的方式予以公开招聘。根据医务人员培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，加快研究制定符合医疗卫生行业特点的薪酬改革方案，建立健全收入分配激励约束机制。完善绩效工资制度，公立医疗机构通过科学的绩效考核自主进行收入分配，医务人员绩效工资按考核结果进行分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。

　　6、加快老年医疗护理服务体系建设。统筹医疗服务与养老服务资源，合理布局养老机构与老年医院、老年护理院、康复疗养机构等，加大对养老机构、社区托养机构的医疗支持，支持有一定规模的养老机构设置医疗机构，促进医养结合，建立老年医疗、老年护理和养老服务的有序衔接机制，形成规模适宜、功能互补、安全便捷的健康养老服务网络。加大存量资源调整力度，逐步将中心城区和部分郊区社区卫生服务中心治疗床位转为老年医疗护理、康复床位。发挥中医药在健康养老中的作用，推进中医药健康养老服务发展。巩固加强机构舒缓疗护服务，逐步推广居家舒缓疗护服务。通过政府主导和市场机制相结合，推进具有引领作用的上海市老年医学中心建设，鼓励社会资本参与老年医疗护理服务体系建设，扩大资源供给。加快推进护理站等护理机构的组建，加强护理队伍建设和护理人员技能培训，支持护理人员购买从业责任保险。

　　7、推进中医药事业发展。完善中医药事业发展政策和机制。调整完善中医药医疗资源布局，推进中医医疗机构建设。发挥中医特色和优势，加强中医重点专科建设，提升重大和疑难疾病临床诊疗水平。加强中医药适宜技术推广应用，进一步提升基层中医药服务能力。推进中医药传承创新，进一步完善中医药科技创新体系。继续加强与国际标准化组织、世界卫生组织合作，开展中医药国际标准和中医临床评价研究，提高中医药国际化水平。

　　8、大力发展非公立医疗机构。在符合规划总量和结构的前提下，为社会办医疗机构预留空间，预留一定的大型医用设备等资源配置空间，优先考虑非营利性医疗机构。加快落实对非公立医疗机构在纳入规划、市场准入、医保定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、等级评审、技术准入等方面与公立医疗机构同等对待的政策，逐步形成多元办医格局。鼓励和引导社会资本举办具有一定规模的高端医疗机构和老年医疗护理、康复、精神卫生、中医、儿科、产科等医疗服务供给不足的医疗机构。鼓励名老中医开办中医诊所，促进连锁发展，推进中医坐堂医诊所建设。重点推进上海国际医学园、新虹桥国际医学中心建设，发展健康服务业。完善医师多点执业办法，鼓励人才流动，为社会医疗机构发展提供人力支持。

　　（三）统筹推进公共卫生服务体系建设

　　以推进健康城市建设、加强公共卫生服务能力建设、规范基本和重大公共卫生服务项目管理为重点，构建与特大型城市相匹配的公共卫生服务体系，实现基本公共卫生服务均等化，切实保障居民健康与城市公共卫生安全。

　　1、大力推进健康城市建设。建设上海健康云平台，实现对高血压、糖尿病、脑卒中等重点疾病的自动识别、筛选推送、有序分诊，支持社区卫生服务中心、综合性医疗机构和公共卫生专业机构协同落实三位一体的全程健康管理，有效支撑居民自主健康管理。进一步提升健康城市建设的社会动员和支持能力。积极整合健康教育与健康促进资源，探索拓展健康传播的渠道和方法，加大全民健康生活方式推广和全民健康素养促进行动力度，引导市民掌握更多的健康自我管理技能。通过实施科学健身、控制烟害、食品安全、正确就医、清洁行动等市民行动，努力提高人群的健康行为形成率，切实促进整个城市人群健康与环境健康协调发展。

　　2、加强公共卫生服务能力建设。健全统一的应急指挥体系，统筹全市卫生应急救援力量，加强联防联控，提升公共卫生应急处置能力，有效保障特大型城市公共卫生安全。推进院前急救体系建设，完善120网络布点，对院前急救人员实施分级分类科学管理，构建分类救护服务模式。提升传染病监测、预警和防控能力，继续将传染病发病率控制在较低水平，发挥中医药在公共卫生服务和传染病防治中的作用。健全慢性病防治网络，遏制主要慢性病发病率的上升势头。加强严重精神障碍患者服务管理，进一步完善精神卫生服务体系。完善妇幼健康服务与管理，预防和减少出生缺陷。加强职业健康风险监控和服务能力建设，提升职业病防治能力与信息化水平。加强食品安全风险预测预警和突发事件处置能力建设。加强外来人口公共卫生服务管理，进一步提高基本公共卫生服务均等化水平。大力推进医教结合，完善一校一医的有效对接。推进卫生监督智能化、标准化建设，开展医疗机构公共卫生监督综合评价，强化生活饮用水、学校、公共场所、消毒产品和涉水产品卫生监督。依法依规加强预防接种管理，优化接种服务流程和要求。

　　3、规范基本和重大公共卫生服务项目管理。落实国家和本市的基本和重大公共卫生服务项目，全面推进实施公共卫生分级分类服务与管理。根据本市公共卫生形势和市民需求，合理调整基本和重大公共卫生服务项目。完善基本公共卫生服务规范，探索中西医结合的基本公共卫生服务提供模式，强化绩效考核和督导评估，提高公共卫生服务的利用效率和管理效能。

　　（四）统筹推进药品供应保障体系建设

　　完善基本药物制度，健全药品和医用耗材采购机制，优化供应链管理，规范流通秩序，降低药品和医用耗材费用，促进居民科学合理用药，有效减轻居民就医负担。

　　1、完善基本药物制度。巩固基层医疗卫生机构实施基本药物制度的成果，完善基本药物配备使用和医保支付政策。对接国家基本药物目录，充分考虑基层常见病、慢性病用药与公立医院用药的衔接问题，及时调整本市基本药物增补目录。逐步提高二、三级医院基本药物使用比例，进一步推动公立医院和其他医疗机构优先使用基本药物。保障特定人群基本用药。

　　2、健全药品和医用耗材采购机制。完善阳光平台功能，全面支撑药品分类采购模式，建立健全覆盖药品招标、采购、配送、使用全过程的服务与监管机制，向社会公开药品采购信息，实现全程信息化管理和阳光采购。根据药品特性和市场竞争情况，按照有利于破除以药补医机制、降低药品虚高价格、预防和遏制腐败行为、促进医药产业健康发展的原则，推进构建药品集中采购新机制，实行一个平台、上下联动、公开透明、分类采购。稳步推进药品带量采购，完善试点药品质量综合评价指标。推进仿制药质量和疗效一致性评价工作，扩大药品带量采购范围。扩大药品大包装、简包装集中招标采购品种范围，促进企业生产、医院采购和使用。探索建立部分高价药品谈判采购机制。推进高值医用耗材通过阳光平台进行采购，公布单独收费的植（介）入耗材采购、使用、管理等信息，促进规范管理、公开采购、合理使用。在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。

　　3、优化药品供应链管理。建立涵盖药品采购、配送、使用、监管等全过程的药品供应链管理规范。推动医疗机构通过阳光平台集中统一支付医药货款，实现对医药采购资金流的有效监管。鼓励医疗机构公开招标选择银行开设账户，由银行提供医药周转金服务，缩短医疗机构付款时间，确保从交货验收合格到付款不超过30天。进一步规范药品结算流程，鼓励医疗机构与医药生产企业直接结算医药货款、医药生产企业与配送企业结算配送费用。借鉴国外药品集团采购组织（GPO）模式，鼓励医疗机构以隶属关系、区域合作、医疗联合体等形式开展药品集团采购，发挥批量采购优势，实现量价挂钩，应用信息化手段和现代物流技术，整合医院药品内外部物流，切实降低采购供应总成本。

　　（五）统筹推进医药卫生监管体制综合改革

　　强化政府监管责任，运用制度科技手段，加强医药卫生行业监管，健全监管体系，完善监管机制，加强监管联动，强化结果应用，逐步建立严格有效的医药卫生监管体制，确保医药卫生体系各项改革规范有序推进。

　　1、完善医疗服务监管机制。加强医疗服务全行业监管，完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。完善信息化监管平台，运用制度科技手段，对医疗机构、医师的执业行为实行实时、全程、智能化监管，将监管结果应用到院长绩效考核。实施医疗机构分类监管，严格控制医疗机构总收入、均次费用、药占比、复诊率、平均住院天数等运行指标，加大公立医院运行指标在行业内公示力度，并逐步向社会公示，促进医疗机构持续改进管理，强化社会监督。

　　2、建立公立医院医疗服务评价体系和管理机制。依靠卫生信息化支撑，运用大数据方法、卫生经济学和疾病诊断相关分组（DRGs）管理原理，测算公立医院病种组合指数。分析病种与效率、技术、费用、资源的相关关系，科学评价公立医院服务效率、工作负荷、技术水平、费用控制、资源配置、患者结构的合理性，建立以公益性为导向、客观可量化的医疗服务评价体系。逐步将评价结果与政府投入、医保支付、费用控制、床位规模、岗位设置、绩效工资总量核定等挂钩，对公立医院实行差别化定位、管理和资源配置。

　　3、加强药品采购供应信用监管。建立健全涵盖药品采购供应全流程的信用管理机制，与市级公共信用信息服务平台对接，强化信息共享、联动奖惩机制。加强医药企业的信用分类管理，完善严格的诚信记录和市场清退制度。完善药品领域严重违法、失信企业与相关责任人员重点监管制度。健全医生医德档案，将严重违规处方、私自采购药品、收受药品器械回扣等作为违法违规行为，与医师定期考核、职称晋升等挂钩，加大惩戒力度。

　　4、加强药品质量安全监管。强化政府监管责任，严格药品研究、生产、流通、使用、价格、广告监管，规范流通秩序，加强药品使用管理，提高合理用药水平。落实企业主体责任，依法查处违法违规企业，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。对本市基本药物中标品种实行全覆盖抽验，加大对重点品种的监督抽验力度，抽验结果定期向社会发布。加强药品不良反应报告与监测，健全药品安全预警和应急处置机制。

　　5、完善医保监管体系。强化医保监管，推进医保网上监管系统建设，完善医保卫生协同管理工作机制，进一步加大对定点医药机构的监管力度。建立和完善执业医师约谈制度，进一步加强行为监管。建立医保诚信管理制度，将执业医师和参保人员纳入诚信管理体系，增强医保基金使用自律规范意识，完善反医保欺诈多部门联合执法的长效工作机制，防范和打击医保欺诈违法活动，维护医保基金使用安全。针对参保人员反映的看病就医中的突出问题，建立完善解决门诊限量配药、假出院问题的长效管理机制。

　　（六）深入推进相关领域改革

　　进一步增强医药卫生体制改革各项政策的协同性，健全医药卫生管理体制，完善政府投入机制，理顺医疗服务价格，改革药品价格形成机制，加强医学学科和人才队伍建设，推进卫生信息化建设，加快发展互联网医疗服务，加强社会各方面支持，充分发挥政策叠加效应。

　　1、健全医药卫生管理体制。强化医药卫生改革与发展的统筹管理，健全政府部门间的协调机制，形成政策合力。继续加强委市合作，推进一批合作项目落地，进一步强化全行业属地化管理。深化公立医院管办分开，政府部门履行领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，集中抓好规划、投入、监管、评价等宏观管理，办医主体受政府委托，履行国有资产出资人职责，通过战略规划管理、全面预算管理、绩效管理、资产管理、投资建设、审计监督等开展中观管理，以信息化手段推动医疗服务模式和医院管理模式转变，医院院长集中抓好服务、质量、绩效、分配、学科建设等微观管理。

　　2、完善政府投入机制。坚持公共公益、统筹规划、政府主导、分级管理、绩效考核的基本原则，优化财政支出结构，加大政府卫生投入力度，落实各项卫生投入政策，形成职责明确、分级负担、事权与支出责任相适应的政府卫生投入机制。坚持增加投入与转变运行机制相结合，充分发挥财政资金的政策引导作用，强化预算约束和财务管理，确保财政资金使用绩效。稳步推进部门综合预算管理，将公立医院所有收支全部纳入部门预算统一管理，加强财务管理、成本核算、统筹平衡和内部控制。根据分类指导原则，对中医、传染病、精神病、职业病、妇产、儿科以及康复等专科医院给予投入倾斜政策。

　　3、理顺医疗服务价格。在推进医院总成本和科室成本核算的基础上，逐步细化到项目成本。开展医疗服务价格比价关系研究，综合分析不同医疗服务项目间、不同级别医疗机构间、不同地区间的比价关系，逐步建立科学合理的目标价格和成本体系。按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则，统筹兼顾经济社会发展水平、合理补偿成本、优化比价关系以及群众和医保的承受能力等因素，合理调整医疗服务价格，提高手术、诊疗、护理等体现医务人员技术劳务价值的服务价格，降低大型设备检查治疗和常规化验价格，实施鼓励社会资本办医的价格支持政策，强化价格、医保等相关政策衔接，逐步建立科学合理的医疗服务价格体系。坚持调放结合，逐步实行公立医疗机构医疗服务项目价格分类管理，逐步推进医疗服务定价方式改革。

　　4、改革药品价格形成机制。发挥市场在药品价格形成过程中的决定性作用，减少政府对药品价格的直接干预。药品实际交易价格主要由市场竞争形成，并与药品集中采购、医保支付方式等改革政策衔接。对部分药品建立价格谈判机制，通过谈判降低部分专利药品、独家生产药品价格。制定药品价格行为规则，指导生产经营者遵循公平、合法和诚实信用的原则合理制定价格，规范药品市场价格行为，保护患者合法权益。健全药品价格监测体系，建立全方位、多层次的价格监督机制，正面引导市场价格秩序。

　　5、加强医学学科和人才队伍建设。构建与具有全球影响力的科技创新中心相匹配的医学、药学研究与创新体系，优化重大科技项目布局，加大投入力度，促进医学科技创新。完善医学学科布局，加强临床重点学科和尖峰、高峰、高原学科建设，打造一批国内领先、国际先进、特色鲜明的医学重点学科集群。强化本市现有优势医学学科，以国际先进水平为目标，加大转化医学、康复医学、全科医学、妇产科和儿科等学科建设力度。在保障医疗安全的前提下，鼓励医疗机构和医护人员推广使用适宜技术。进一步完善住院医师、专科医师规范化培训制度，形成符合国际惯例和医学人才成长规律的临床医师培养体系。建立健全公共卫生医师规范化培训制度。实施促进市级医院临床技能和临床创新计划，提升市级医院临床医学专科的国内外影响力。加强卫生机构与教育机构的合作，研究制订公共卫生、院前急救、老年医疗护理等紧缺人才队伍建设政策。进一步完善继续医学教育制度，将继续医学教育与卫生技术人员考核、聘用、执业再注册等管理制度相结合。加强医院管理人才、医学领军人才、学科带头人、优秀青年医学人才培养，形成多层次人才培养的长效机制。建立符合卫生行业特点的薪酬制度，完善职称评审、岗位设置、教育培训等政策，健全医务人员职业发展的制度安排。规范医师执业管理，建立执业医师电子注册制度，将电子认证记录作为医师绩效考核、医保结算、职称晋升、社保管理、监管评价管理等的重要依据，为推进医师多点执业提供技术支撑。加强卫生行风建设，强化医务人员人文素质教育，倡导崇高的职业精神。

　　6、推进卫生信息化建设。利用健康信息网、医联网、人口计生网、医保网、药品集中采购网数据资源，构建三医联动数据共享平台，建设上海健康云、医疗云、影像云、管理云、社区云、药品云，逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式。促进电子健康档案与外部系统的互联互通，实现与公安、民政、残联等部门及社会组织的信息共享和利用。在实现居民统一身份注册与实名认证服务的基础上，建立统一的信息惠民服务门户，整合医疗机构线上医疗服务资源，利用互联网点到点的传播能力，为居民提供咨询、预约、查询、支付等线上健康服务，保障患者公平地享受医疗服务的基本权益，改善就医体验。

　　7、加快发展互联网医疗服务。以互联网思维为导向，充分利用云计算、大数据、物联网、移动通讯等技术，打通医疗数据通道，探索医疗互联网的融合方式，实现医疗服务线上与线下的资源整合，创新驱动医疗服务新模式。鼓励通过互联网技术开展慢性病管理、预约挂号、远程诊疗、保险理赔等业务，提高健康管理水平，增强优质医疗资源的辐射能力。加强规划引导，制定智能医疗设备和健康数据有关标准，完善医学影像、心电、检验会诊等远程协同服务系统，在确保安全的前提下逐步开放健康数据，为互联网医疗发展奠定良好基础。

　　8、加强社会各方面支持。充分发挥医药卫生行业协会、学会等社会组织作用，加强行业自律、监督和职业道德建设，促进医药企业、医疗机构的改革、建设与发展。探索建立住院患者第三方信息告知制度，引入第三方参与，提前告知患者医疗服务、保险、收费、维权等信息，保障患者知情选择权，减少医患矛盾。继续深化医患纠纷人民调解工作，依法处置医患纠纷。完善医疗责任保险制度，切实保障医疗机构和患者的合法权益。完善医警联动工作机制，规范医患纠纷处置流程，维护医疗秩序。进一步发挥医务社工在促进医患和谐中的积极作用。

　　四、保障措施

　　（一）加强组织领导。要加强对规划的组织领导，建立健全责任制和问责制，形成政府主要领导负总责，分管领导具体抓，各有关部门分工协作、密切配合、合力推进的工作机制，确保规划顺利实施。各区、各有关部门要围绕规划的总体目标和重点任务细化年度任务，制定工作方案，落实责任制。要加强医药卫生体制改革工作队伍建设，提高推进改革的领导力和执行力，确保各项规划措施落到实处。

　　（二）加强监测评估。要加强对各区政府、各有关部门推进落实情况的督查、评估和考核，建立动态监测和定期通报制度，及时发现改革中的新情况、新问题，积极研究解决办法，完善相关政策措施，确保规划有效实施。

　　（三）加强宣传培训。坚持正确的舆论导向，做好医改政策的宣传解读，引导建立合理的就医秩序，创造良好的外部环境。主动向社会通报改革的进展情况，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，争取广大群众和社会各界的理解和支持。广泛开展培训，不断提高各级干部和广大医务人员的医药卫生体制改革政策水平，确保改革顺利推进。