变高门槛限养为规范养犬5月15日养犬管理条例正式实施
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于2019年06月23日发表
养犬管理费用是否降低？一户只能限养一只？犬吠扰民矛盾如何处置？自立法调研开始，养犬管理立法就吸引着社会各方的广泛关注。立法难度很大，观点交锋激烈，养犬人和非养犬人的利益博弈贯穿于立法始终。历时5个月的审议修改，各种难点问题反复论证，各方利益反复平衡，《上海市养犬管理条例》最终破茧出蝶。
2月23日，市人大常委会第25次会议表决通过了这部法规。如何协调、兼顾不同利益，妥善处理各方的合理诉求？最终通过的表决稿清晰折射出此次立法思路的改变。
解决最突出的无证犬问题
一年2000元的养犬管理费，对工薪阶层老徐来说，价格实在不菲。听说新的养犬条例有望降低这笔费用，老徐准备为爱犬上个户口。有这个想法的养犬人不少。但也有人担忧，这是否意味着鼓励养犬？
市人大法制委副主任委员丁伟说，1993年颁布实施的《上海市犬类管理办法》采取数量控制、限制养犬的办法，设置了较高的养犬登记门槛。但实践下来并没有遏制居民的养犬需求，还导致大量无证犬出现。这说明，高收费、高门槛的限养思路没有奏效。
综合各方利益诉求，我们调整了原来的立法思路和理念，变限养犬只为规范养犬。丁伟说，这次立法把重点放在规范养犬人的行为，提高全局的可控制性，通过明确饲养犬只的条件，设立养犬行为规范和禁止场所，要求养犬人不能虐待犬只等，来解决犬患带来的各种社会问题。
在这一立法思路指导下，备受关注的收费问题有了明确说法养犬人应当承担犬只狂犬病免疫、电子标识、相关证件和管理服务费用。狂犬病免疫、电子标识的具体费用标准由物价部门核定，相关证件和管理服务费的具体费用标准由市物价部门会同市财政部门核定，并向社会公布。
条例虽然降低了收费，但对养犬人的行为规范更严格了。丁伟坦言，不可能通过一部立法，把所有问题都解决，但至少要解决矛盾最突出的问题，比如无证犬的问题，现在有四分之三的犬只为无证犬，如果条例实施后，有三分之二的犬只能纳入登记管理轨道，那就说明这部立法有效。
处罚优先变为多管齐下
陈先生家养两条狗，均办理了养犬登记，已连续7年缴纳管理费。面对每户限养一犬的规定，陈先生一筹莫展，该放弃哪条狗。在历次召开的座谈会、听证会中，市民争议最大的要数每户限养一犬。如今，条例给出答案：个人在城市化地区饲养犬只的，每户限养一条。至于个人超限养的犬只无法办理养犬登记，设定了相应处罚。但像陈先生这样的例子，也给了明确说法：本条例施行前已依法为犬只办理养犬管理登记的，继续有效。
市人大法制委委员王观窘馐退担从历史上看，1993年的《上海市犬类管理办法》中明确规定每户限养一条犬只，为了保持制度的连续性和稳定性，草案修改稿维持了原有规定。考虑到城郊情况的不同，限养范围为城市化地区，条例对城市化地区做了说明，是指《上海市城乡规划条例》确定的中心城、新城和新市镇。
丁伟说，在立法博弈中，有养犬人提出，矛盾的焦点在于把养犬人管好，而不在于限养几条狗，如果养犬人能文明管好他的狗，那么他养五六条狗也不是问题。不可能指望人人都能像他那样做到文明养狗，目前的社区犬只扰民依然是矛盾焦点，所以，依然维持一户限养一条的规定。
强调养犬人自律是本次立法的一大亮点。丁伟说，立法思路的另一大变化是，变原来的处罚优先为多管齐下。原来的办法大都以处罚为主，现在改为职能部门的责任、基层组织的参与、养犬人的自律、社会公众的监督相结合，共同推动形成文明养犬的氛围。
免疫、办证高峰前的未雨绸缪
目前，本市兽医主管部门指定的狂犬病免疫接种点仅有3个。一旦大批养犬人同时为犬只免疫，这些免疫接种点很可能无力应对。在审议过程中，不少委员和代表对法规能否有效实施表示关注，对执法领域可能出现的困难提出忧虑。
针对条例颁布实施后可能出现的免疫高峰，市农委从便民角度出发已提出了具体设想，并开展相关准备工作。市农委畜牧办李建颖介绍说，将尽快出台免疫点的认定标准，目前初稿已形成。同时在免疫流程和相关信息采集方面开展培训，推进动物防疫队伍建设，增强力量有效提升免疫密度和免疫质量。我们会按照合理布局、方便接种的原则设置免疫点，每个城区可能先设两到三个免疫点，考虑将那些条件较好的宠物医院纳入到免疫点范围。
对可能出现的办证高峰，公安部门已经应对布局。市公安局治安总队治安管理处副处长孙卫华说，公安部门将实行***办证和防疫，在市中心以街道为主循环***。日常的办证受理，可能将办证权利下放到派出所，这样全市就有300多个点进行受理登记。另一方面，尽快完成信息系统的升级，增设相关便民服务信息。收费标准的认定，将于5月15日条例正式实施之前公布。社会领域立法的有效执行，涉及到法律规范与道德规范交叉的领域。丁伟说，条例一方面对违反规定的行为设定法律责任，督促养犬人规范养犬，另一方面通过明确具体的养犬规范，充分发挥法规的教育、引导功能，帮助养犬人提高文明养犬意识。相信这一条例通过后，应该能起到推动文明养犬的作用。
