2019年临洮县耕地轮作休耕试点实施方案

开展耕地轮作休耕制度试点，是中央作出的一项重大部署，也是农村改革的一项重大任务。根据《农业部关于印发2017年耕地轮作休耕制度试点工作方案的通知》（农农发〔2017〕1号）及《甘肃省农业农村厅关于提前下达2019年中央财政农业生产发展专项转移支付资金计划的通知》（甘农财发〔2018〕8号）要求，为有序推进我县耕地休耕制度试点工作，现结合实际制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大、十九大精神，深入贯彻******系列***精神，牢固树立并贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以绿色发展为导向，以改革创新为动力，落实藏粮于地、藏粮于技战略，坚持生态优先、综合治理，突出重点区域，加大政策扶持，充实试点内容，完善试点功能，提升试点水平，加快构建耕地休耕制度，促进农业转型升级和可持续发展。

（二）基本原则

1.巩固提升产能，保障粮食安全。坚守耕地保护红线，提升耕地质量，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。对休耕地采取保护性措施，禁止弃耕、严禁废耕，不减少或破坏耕地、不改变耕地性质、不削弱农业综合生产能力，确保急用之时能够复耕，粮食能产得出、供得上。

2.加强政策引导，稳定农民收益。鼓励农民以市场为导向，调整优化种植结构，拓宽就业增收渠道。强化政策扶持，建立利益补偿机制，对承担休耕任务农户的原有种植作物收益和土地管护投入给予必要补助，确保试点不影响农民收入。

3.突出问题导向，分区分类施策。以资源约束紧、生态保护压力大的区域为重点，防治结合、以防为主，因地制宜、突出重点，与生态退耕等相关规划衔接，统筹协调推进。

4.尊重农民意愿，稳妥有序实施。充分尊重农民意愿，发挥其主观能动性，不搞强迫命令、不搞“一刀切”。鼓励以乡、村为单元，集中连片推进，确保有成效、可持续。

5.实行精准管理，提升试点水平。积极开发应用卫星遥感识别技术，减少人为因素干扰，防范道德风险，做到任务精准到户到地，补助精准到户到地。

（三）具体思路

1.以主导产业马铃薯多年连作区为主，致力提升耕地质量。坚守耕地保护红线，重点对全县主导产业马铃薯种植区连作多年的地块，兼顾弃耕地、撂荒地，开展休耕作业，以提升耕地质量。对休耕地采取保护性耕作，禁止弃耕、严禁废耕、杜绝撂荒。不减少或破坏耕地、不改变耕地性质、提高耕地生产能力，确保急用之时能够复耕，作物能产得出、供得上。

2.突出新型农业经营主体参与带动，着眼稳定农民收益。鼓励种植大户、家庭农场、合作社、农业企业等新型经营主体积极参与，加快土地流转，调整优化种植结构，拓宽农民就业增收渠道。强化政策扶持，建立利益补偿机制，对承担休耕任务的新型经营主体或农户原有种植作物收益和土地管护投入给予必要补助，确保试点不影响农民收入。

3.坚持自觉自愿主动开展休耕作业，确保积极有序实施。尊重新型经营主体或农民意愿，充分发挥其主观能动性，不搞强迫命令、不搞“一刀切”。鼓励以村社为单元，以种植大户、家庭农场、合作社、农业企业等新型经营主体自觉自愿参与为前提，以现代高新识别技术为手段，减少人为因素干扰，防范道德风险，做到任务精准到户到地，补助精准到户到地，集中连片推进，确保有成效、可持续。

4.实行集中连片规模统一推进，提高试点工作成效。严格落实试点要求，统一实施区域、统一实施主体、统一机械作业、统一物资供应、统一补助标准、统一田间管理，科学安排试验示范内容，开展不同模式休耕研究，为大面积推广提供经验，切实提高试点效果。

（四）主要目标

从2019年开始，在马铃薯多年连作区实施休耕1万亩，期限3年。通过休耕，探索建立耕地休耕制度及组织方式、政策体系，集成推广种地养地和综合治理的生产技术模式，探索建立休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系，试点推广可操作、可执行、可复制的休耕模式，为同类地区开展休耕提供科学依据。通过休耕使耕地得到滋养，肥力质量提升后，鼓励新型经营主体流转休耕土地，建立无公害、绿色、有机蔬菜生产基地，将临洮县建成国内重要的高原夏菜生产基地。

二、试点区域

（一）区域规划

临洮县位于甘肃省中部，属干旱半干旱雨养农业区。年平均气温7℃，年降水量317－760毫米，无霜期80－190天，现有耕地面积108万亩，其中山旱地70万亩，主要种植作物以马铃薯、中药材为主。休耕试点规划在我县马铃薯种植相对集中、多年连作现象突出和土地流转集中的峡口、漫洼、连儿湾3个乡镇实施，承担试点任务的地块3年不变，每个示范点1000亩以上，地块相对集中连片。

（二）实施主体

以种植大户、家庭农场、合作社、农业企业等新型经营主体为主，在项目区的农户以自愿为主参与实施。自愿实施休耕试点安排的经营主体或农户，500亩要有一套耕作机械，包括配套动力、播种机、旋耕机、翻转犁、杀秧机等实施休耕试点的机械设备，土地流转年限要求至2025年，项目完成后要发展种植无公害、绿色、有机蔬菜产业。

三、技术模式

（一）技术路线

1.种植豆科绿肥。种植绿肥品种以毛苕子为主，搭配箭舌豌豆，以单播或混播方式种植。种子用量：单种毛苕子亩播种量5公斤；单种箭舌豌豆亩播种量12.5公斤；混播毛苕子和箭舌豌豆时亩播量分别为1.5公斤和5公斤。在绿肥作物盛花期至末花期及时翻压。

2.增施有机肥。亩施农家肥1500-2000公斤或商品有机肥50-100公斤，结合秋耕施入。

3.深耕耙耱。绿肥播种前对土地进行机械深耕，深耕达到25-30厘米。在绿肥作物盛花期至末花期及时翻压，秋末冬初进行机械旋耕，耙耱镇压阻断土壤毛管，减少水分的散失。

4.田间管理。①播前整地。播前对休耕的地块进行翻耕耙耱；②适期播种。4月上旬至5月中旬；③防治害虫。绿肥常见的害虫主要有蚜虫、蓟马、地老虎等，一般年份不会造成危害。特殊自然条件下，如有虫害发生，将针对实际情况对症防治，必要时进行化学防治。

（二）休耕模式

播前及时翻耕，施足农家肥或有机肥，第一年以种植毛苕子为主，第二年以种植箭舌豌豆为主，第三年两种绿肥进行混作，逐步形成培肥地力与种植绿肥相结合、用地养地相结合的休耕模式，为发展蔬菜产业提供保障，促进资源、生态协调发展。

（三）核心示范点建设

为充分展示休耕技术成效，在连儿湾乡建立一个休耕面积为2000亩的核心示范区。按照耕地休耕试点目标及技术要求，围绕防止休耕地撂荒、保护休耕地耕层、提升休耕地地力、协调休耕地水肥四个主要环节，分别设计绿肥种植模式、绿肥品种对比等2项试验，示范3项。

四、补助标准及方式

（一）补助标准

项目实施方案划定的休耕土地每亩补贴资金500元，其中：绿肥种子、有机肥约150元（以招标价为准）、耕作机械费240元/亩、田间管理费60元/亩，收益补助50元/亩。

（二）补助方式

由县政府按照试点任务统筹安排，采取直接现金补助或实物补助的方式，组织相关单位验收后统一报财政拨付。根据试点目标和实际工作需要，建立实施休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据实行保基本、重实效的补助发放制度。

（三）补助范围

鼓励发挥种植大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体的示范带动作用。休耕补助包括种地收益补助和管护补助，主要用于农户在休耕期间种植绿肥等保护性耕作，严禁弃耕、废耕。

（四）补助资金发放考核办法

补助资金分为实物补助和现金补助两部分，其中实物补助分为政府统一招标的绿肥种子和有机肥，在播种前补助；其余部分以现金形式补助。现金补助共分为三个发放阶段，实行动态管理。对各阶段未按要求操作的酌情调整资金标准。

1. 5月份播种结束后，由县、乡镇和监理公司综合评估考核，合格后按每亩现金补助金额的10%报财政拨付补助资金。

2. 7月底按照绿肥深翻还田的完成情况，由县、乡镇和监理公司综合评估考核，合格后按每亩现金补助金额的40%报财政拨付补助资金。

3. 10月底按照翻耕、耙耱、镇压的完成情况，由县、乡镇和监理公司综合评估考核，合格后报财政报拨付剩余50%的补助资金。

五、工作步骤

（一）主要环节

1.落实试点区块。农业农村部门会同自然资源部门利用土地承包确权登记、县域耕地地力调查与质量评价、第二次全国土地调查等成果，及时确定休耕地块，标绘休耕地块图斑和土地利用现状图，报省农业农村厅备案审核，同时确保休耕地不复耕、不与退耕还林还草地块重合。

2.签订休耕协议。试点工作实施单位与参与的新型经营主体签订休耕协议，充分尊重和保护主体和农户的权益，明确相关权利、责任和义务，保障试点工作依法依规、规范有序开展。

3.监测耕地质量。农业农村部门要按照监测要求定期监测评价休耕地质量变化情况，并及时报省市有关部门审核，做好数据积累和分析工作，建立完善数据库。

4.规范项目管理。项目实施单位委托第三方对休耕整个过程进行监理。建立县上统筹、部门监管落实机制，建立工作档案，精准推进试点。休耕地块、亩数、补助金额等以村为单位，张榜公布，接受群众监督。物化补助和机械服务补助实行公开招标、统一实施，建立规范台账。强化资金保障，项目资金专户管理，专款专用，严防截留、挪用、套取等违规现象发生，确保项目资金安全高效使用。

（二）运行机制

1.部门协作配合。发挥县休耕领导小组的统筹协调作用，加强农业农村、发改、财政、自然资源、农技、农机等部门和试点乡镇联合协作，调动各方面的积极性，整合相关的资金、技术、人才等资源，统筹推进耕地休耕试点工作。

2.经营主体带动。在充分尊重农民生产经营自主权、保障农民主体地位与耕地基本收益不减的基础上，通过政策引导、利益驱动、技术服务，支持引导新型农业经营主体与农民建立利益共享联结机制，参与耕地休耕工作落实。

3.政府统一采购。试点技术模式中涉及所用的种子、肥料等农资，由县上统一组织采购，降低农资价格，确保农资质量，保证及时供给，提升作业质量。

4.试验示范先行。为确保休耕试点建设成效，建立核心试验示范区，积极开展相关实验研究和示范，不断探索总结休耕模式，指导休耕试点工作，并结合旱作农业、测土配方施肥、粮油高产高效创建等项目的实施，积极开展相关试验示范工作。

六、质量监测与效果评价

严格按照农业部《轮作休耕试点区域耕地质量调查监测实施方案》精神，建立耕地质量监测网络、耕地质量基础数据库和耕地质量信息定期报告制度，开展质量监测与效果评价。

（一）布设耕地质量监测点。通过综合考虑土壤类型、土地利用、耕地质量、土壤环境、管理水平、行政区划等因素，在休耕试点区域建立耕地质量监测点10个。

（二）定期开展耕地质量监测。严格落实农业部“三固定”措施。采用定点调查、采集土壤样品、检测分析化验等方式进行定位监测。监测分初始监测与年度监测两类，初始监测于建立监测点初期开展，年度监测按每年1-2次的频率开展，监测指标分为统一监测指标（每年监测1次）和区域性补充监测指标（每年监测2次）两类。各项试验示范项目，参照耕地质量调查监测相关要求进行监测，为大田休耕提供理论依据。

（三）编制年度耕地质量监测报告。在休耕试点启动和监测点建立初期，根据县域耕地地力调查与质量评价结果和初始监测信息，编制休耕试点区域耕地质量起始年度报告；在休耕期间，根据每年监测结果，对比分析试点区与对照区耕地质量差异，编制年度耕地质量监测报告。

（四）填报耕地质量基础数据及开展治理调查评价。按照农业部建立耕地质量基础数据库和耕地质量信息管理系统要求，按时填报监测数据，报有关部门审核。轮作休耕试点结束后，根据初始监测数据和年度监测数据资料，分析耕地质量变化情况，编制轮作休耕区耕地质量专项调查报告。报告应包括监测点基本情况、耕地质量主要性状及变化趋势、农田肥料投入与结构现状及变化趋势、作物产量现状及变化趋势、耕地质量变化原因分析、提高耕地质量的对策和建议等内容。

七、保障措施

（一）加强组织领导，靠实工作责任。县上成立由县政府县长任组长，县政府分管农业的副县长任副组长，农业农村、财政、自然资源、农技、农机等部门及相关乡镇主要负责人为成员的休耕制度试点工作领导小组；领导小组下设办公室，由县农业农村局局长任办公室主任，同时成立由相关技术人员为成员的技术指导小组，制定实施方案，开展耕地质量监测、技术培训、技术指导等工作。各乡镇成立相应工作机构，负责休耕地面积的落实及休耕主体的监管，并确定一名分管领导，2名相关业务人员专门负责休耕试点规划落实、统计上报和图表制作，确保试点任务落实。

（二）细化工作目标，落实试点任务。项目实施乡镇要立即启动试点工作，确保春播前把休耕任务分解到村社和农户，确定好试点地块实施主体和技术模式，从今年春播开始休耕。休耕地按要求落实到土地确权现状图上，不得与退耕还林还草地块重合。试点乡镇根据本方案，组织所在行政村与参加试点的新型经营主体或农户签订休耕协议，原则上试点地块一定三年不变，鼓励有条件的地方以村社为单位集中连片开展试点，积极引导新型经营主体参与试点。承担试点任务的乡镇要明确乡名、村名，提供具体实施休耕任务地块的四至范围、图、册，5月底前由县农业农村局汇总报省农业农村厅备案。

（三）重视指导服务，提高休耕质量。县政府积极组织协调，农业农村、农机、水务等部门加强协作，加强对试点耕地进行土地整理，机械化耕作，提高休耕质量。农业农村部门会同自然资源部门加强耕地质量调查监测能力建设，定期监测评价休耕耕地质量情况，开展技术指导和服务，把休耕各项措施落到实处。支持试点地区农民发展蔬菜、百合等特色产业，拓展农业多种功能，推动农村一二三产业融合发展。

（四）加强督促检查，确保稳步推进。县政府组织有关部门对耕地轮作休耕制度试点开展督促检查，重点检查任务和资金落实情况。重点加强土地利用情况动态监测，对未落实休耕任务的经营主体和农户，要及时收回补助。建立县统筹、乡监管、村落实的休耕监督机制，建立档案、精准试点。试点任务要及时张榜公示，接受社会监督。同时，农业农村部门要科学布点，按照每1000亩一个监测点的要求，春播前秋耕后分两次定期监测评价试点前后耕地地力水平等指标变化情况，建立数据库，做好数据积累和分析工作。

（五）深入宣传引导，营造舆论氛围。宣传部门要对各乡镇休耕试点进展情况、成功做法及时进行宣传报道，县农业农村部门要着力对种植大户、家庭农场、合作社、农业企业等新型经营主体加强宣传培训和技术指导，落实绿肥标准化种植技术和土壤培肥技术。充分利用广播、电视、网络等媒体，宣传休耕的重要意义和有关要求，引导广大乡村干部、农民关注支持试点工作。通过现场观摩、经验交流、典型示范等方式，宣传休耕的积极成效，营造良好舆论氛围。