上海市杨浦区人民政府印发关于本区发展社区卫生服务的实施意见的通知

二○○六年十一月十七日

杨府发〔2006〕23号

区政府各委、办、局，各街道办事处、五角场镇政府：

　　现将《关于本区发展社区卫生服务的实施意见》印发给你们，请认真组织实施。

关于本区发展社区卫生服务的实施意见

　　社区卫生服务是医疗卫生服务体系的基础性环节。发展社区卫生服务，对优化卫生资源配置，深化“三医联动”改革，解决群众关心的就医问题，具有十分重要的意义。市政府结合上海实际，提出了《关于本市贯彻＜***关于发展城市社区卫生服务的指导意见＞的实施意见》。为进一步加强本区社区卫生服务改革和发展，根据***《关于发展城市社区卫生服务的指导性意见》(国发〔2006〕10号)、市政府《关于本市贯彻＜***关于发展城市社区卫生服务的指导意见＞的实施意见》（沪府发〔2006〕34号）等文件精神，结合杨浦实际，现提出如下实施意见：

　　一、发展社区卫生服务的指导思想、基本原则和工作目标

　　(一)指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，强化政府的公共服务和社会管理职能，坚持为人民健康服务的方向，把发展社区卫生服务作为推进卫生改革和发展的切入点和重中之重，着力推进体制、机制创新，有效解决群众关心的“看病贵，看病难”等问题。

　　（二）基本原则

　　——确保公益。坚持把社会效益放在首位，转换运行机制和服务模式，注重提高社区卫生服务的公益性、可及性。

　　——政府主导。强化区政府和街道、镇二级管理，发挥政府发展社区卫生服务的主体作用，把政府卫生投入的重点、工作的重点转向基层。

　　——保障基本。社区卫生服务水平要和经济社会发展水平相适应，满足广大群众最基本的医疗卫生服务需求。

　　——整合资源。充分利用现有医疗卫生资源，进一步发挥社区卫生服务中心在公共卫生服务和基本医疗服务中的“网底”作用以及社区建设中的基础性作用。

　　(三)工作目标

　　经过2—3年的努力，通过深化“三医联动”综合改革，初步形成机构布局合理、服务模式规范、运行机制科学、政府投入保障、医保预付管理、患者就医下沉、考核监督强化的社区卫生服务体系，提高基本医疗保障水平。稳步推进社区卫生服务的改革和发展，2010年前，全区形成比较完善的社区卫生服务体系，为群众提供安全、有效、便捷、经济的公共卫生服务和基本医疗服务。

　　具体目标是：

　　——降低医疗费用。通过实施综合配套措施，使社区卫生服务中心的医疗费用明显下降，并保持在比较低廉的水平，切实减轻群众医疗费用负担。

　　——提高诊疗水平。促进医疗资源纵向整合和双向转诊，大力提高社区卫生服务中心医务人员的业务素质，使群众在社区可以获得优质、满意的公共卫生和基本医疗服务。

　　——规范服务功能。明确社区卫生服务的范围和标准，加强对社区卫生服务的指导，以预防保健等公共卫生服务和一般常见病、多发病、诊断明确的慢性病等基本医疗服务为基础，强化社区卫生服务中心的综合服务功能。

　　——加强监督管理。切实加强对社区卫生服务的管理，转换运行机制，建立新型分配激励机制和有效的考核监督办法，确保社区卫生服务的公益性质，提高社区卫生服务效率。

　　二、进一步发展社区卫生服务的主要措施

　　(一)切实降低社区卫生服务中心的医疗费用

　　l、规范服务降低费用。社区卫生服务中心实施合理检查、合理治疗、合理用药，认真执行部分检查、检验项目结果互认制度，根据上海市有关政策规定，减免有关费用，减轻群众的医药费用负担。

　　2、规范和控制医疗服务收费价格。结合规范医疗服务收费行为，认真贯彻执行新版《上海市社区卫生服务中心基本诊疗项目和收费标准汇编》，使社区卫生服务中心保持比较低廉的收费水平。

　　3、降低社区的药品零售价格。依托市药品集中招标采购专业化信息平台，按照医疗机构药品集中招标采购管理办法的要求，推进以区为单位组织医疗机构实行药品联合采购，加强对中标药品合同签订、履行、及时回款等环节的监管。在采取相关配套措施的基础上，社区卫生服务中心要压缩药品实际购销差率，逐步将药品加价率控制在15％以内，进一步降低虚高药价。积极推广临床疗效好的廉价药品的使用。

　　(二)切实提高社区卫生服务中心诊疗水平

　　1、推进区域医疗卫生资源的纵向整合。建立并完善公共卫生和社区卫生服务体系，加强三、二级医院和社区卫生服务中心逐级对应的人才、技术支持，提高社区卫生服务中心的诊疗水平。积极推进三级医院与区的对口支援关系，建立与完善上级医院和社区卫生服务中心双向转诊制度。建立健全三、二级医院医生评高级职称前到社区卫生服务中心服务半年的工作制度。

　　2、加强全科医师队伍建设。加大全科医师岗位培训工作力度，进一步提高社区临床医生中全科医师比例。建立健全三、二级医院和社区卫生服务中心人员“柔性”流动机制，社区卫生服务中心可根据需要返聘70岁以下的三、二级医院退休医生，转岗和返聘的医务人员都要经过全科医学岗位培训。贯彻落实全科医师培训的鼓励政策，政府对全科医师培训给予补贴。不断加强全科医师的规范化教育培训和社区医务人员的全科岗位培训力度，不断提高社区人才培养力度和适应社区需求的学科建设水平，逐步建立起一支具有较高业务水平和丰富基层管理经验的社区卫生服务骨干队伍。

　　3、加强社区公共人才培养。制定和实施社区公共卫生医师、护士岗位培训计划，提高社区卫生服务人员工作水平。

　　(三)切实规范社区卫生服务的功能和标准

　　1、明确社区卫生服务的功能。社区卫生服务中心是为社区人群和各类场所提供综合卫生服务的机构，主要功能包括一般常见病、多发病、诊断明确的慢性病的诊疗服务和健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务等“六位一体”综合服务。

　　2、规范社区卫生服务机构设置标准。社区卫生服务中心原则上按照街道、镇所辖范围规划设置，每个街道、镇设置一所政府举办的社区卫生服务中心。重点推进和完善社区卫生服务中心标准化建设，有计划、有步骤地完成新江湾城、平凉、大桥、长白及五角场街道等社区卫生服务中心的标准化建设。2007年要完成平凉和大桥社区卫生服务中心的标准化改造和搬迁，使之完全达标。按照城区3-5个居委会的地域或1-2万人口设立1个服务站点的要求，继续合理调整和完善社区卫生服务站点布局，改善条件，完善功能；新建和改建居民区的社区卫生服务设施，要与居民住宅同步规划、同步建设、同步投入使用。按照平等、竞争、择优的原则，鼓励社会力量参与发展社区卫生服务，作为政府举办的社区卫生服务机构的补充。

　　3、规范社区卫生服务中心的内部机构设置。社区卫生服务中心门诊设置以全科门诊为主，不设专家门诊和联合病房。

　　4、规范社区卫生服务范围和标准。加强预防保健等公共卫生服务经费使用管理，用于明确的社区预防保健等公共卫生服务项目，并逐步过渡到以常住人口为基数核拨人均预防保健等公共卫生服务经费。2006年，人均预防保健等公共卫生服务经费不低于30元，到2008年不低于40元。按照社区卫生服务中心基本诊疗、基本药品、基本医疗服务设施标准，推进适宜技术的应用，提供质优、价廉的医疗服务。

　　5、推广社区卫生全科团队服务模式，2006年，在区域内各社区卫生服务中心全面实行全科团队服务。提高居民家庭健康档案的建档率和利用率，促进健康档案动态管理和信息资源共享。以居住地管理为基础，本区60岁以上老年人和预防保健管理对象健康档案的建档率2006年达到90％以上；以户为单位的健康档案建档率2007年达到90％以上，逐步做到全覆盖。

　　6、充分发挥中医药的特色和优势，全面推进中医药适宜技术和适宜康复服务技术进社区工作。

　　(四)切实加强社区卫生服务管理和改革

　　1、加强社区卫生服务管理和改革。深化三医联动综合改革，加快推进社区卫生服务的改革和发展，确保政府投入，完善内部管理机制，转换社区卫生服务模式，推进全科服务团队建设，试行患者约定服务和双向转诊，减轻病人医疗费用负担。

　　2、逐步推进社区卫生服务中心收支两条线的改革。规范和加强社区卫生服务中心收支管理，建立与收支两条线相适应的绩效考核机制。积极探索全面预算管理，加强成本控制，试行按项目实施成本核算，减少浪费，降低运行成本。

　　3、围绕综合改革，实行医保总额预付，科学确定医保基金预付额度，医保总额要与社区卫生服务中心提供服务量的合理增减相匹配。加快完善细化医保契约化管理内容，加强以服务质量、医疗费用等为主要内容的医保监控管理。

　　4、改革社区卫生服务中心的收入分配机制。合理确定社区卫生服务中心的可分配总量，切断医务人员收入与药品、检查收入之间的直接联系，建立与服务工作数量、质量和群众满意度等挂钩的考核与分配制度。逐步建立科学合理的医务人员收入增长机制，确保医务人员收入不低于区域内同类型事业单位职工平均收入水平。

　　5、完善社区卫生服务的考核监督机制。强化行业监管和质量控制，严格社区卫生服务准入管理，加强对医疗检查、治疗、用药的日常监管和监督执法。加强社区卫生服务中心药品和医用器械的质量监督管理，规范采购行为。加强社区卫生服务执业监管，对不符合要求的社区卫生服务机构和工作人员，要及时调整、退出，保证服务质量。发挥行业自律组织提供服务、反映诉求、规范行为等作用。成立由街道、镇分管领导、社区卫生服务中心管理人员、社区居民代表组成的社区卫生服务管理委员会，加强社区卫生服务的民主管理。发挥社会舆论的监督作用，完善举报制度，形成良好的外部监督机制。

　　6、改革社区卫生服务中心的人事管理机制，按照服务工作需要和精干、效能的要求，实行定编定岗、公开招聘、竞聘上岗、岗位管理的办法；引入竞争机制，逐步建立社区卫生服务机构与服务团队之间、团队管理者与团队成员之间、居民与服务团队之间的双向选择机制，实现优胜劣汰，提高社区卫生服务效率。

　　三、进一步发展本区社区卫生服务的保障措施

　　(一)加强对社区卫生服务工作的领导

　　发展社区卫生服务，是政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容。区政府成立由分管副区长任组长，区卫生局、区发改委、区财政局、区规划局、区房地局、区食药监分局、区民政局、区人事局、区国资委、区公安分局、区人口计生委和各街道、镇等相关部门负责人参加的社区卫生服务改革联席会议，统筹领导全区社区卫生的改革和发展工作，研究制定社区卫生服务发展规划和重大政策措施，研究解决工作中的重大问题，形成政府重视、部门配合、责任明确、齐抓共管的组织体系。加强对社区卫生工作的检查指导、调查研究和统筹协调，发展本区社区卫生服务。区卫生局建立社区卫生服务管理中心，具体负责社区卫生服务工作的运行、经费、资产管理和考核。

　　(二)加大对社区卫生服务的经费投入

　　要加大对社区卫生服务的投入，按照分级管理体制和公共财政的要求，进一步调整、优化财政支出结构，对符合区域卫生规划并经过规定程序审批的社区卫生服务中心基本建设、必需的医疗服务设备、社区公共卫生服务经费予以保障，确保社区卫生服务中心正常运行。要积极争取市财政对社区卫生服务中心建设的财力支持。

　　(三)落实有关部门在发展社区卫生服务中的职责

　　区卫生局负责制订区域社区卫生服务发展规划，制订社区卫生服务准入标准、服务项目和管理规范，合理确定预防保健等公共卫生服务经费的项目和服务成本，出台三、二级医院从人力资源、技术能力等方面支持社区卫生服务的方案，推进双向转诊，组织开展社区卫生服务从业人员岗位培训和继续教育，加强行业监督管理。

　　区发改委(区物价局)负责将社区卫生服务发展纳入国民经济和社会发展规划，根据需要优先安排社区卫生服务中心基本建设投资，统筹协调“医疗、医保、医药”在社区的联动改革，加强社区卫生服务收费和药品价格管理，研究促进基本医疗服务重心下沉的综合政策措施。

　　区财政局负责落实社区卫生服务的财政补助政策的资金保障工作及财务收支管理办法，加强社区卫生服务资金的预算管理。

　　区医保办负责落实社区卫生服务的医保预付制度，加强契约化管理，落实医保基金向社区倾斜，引导参保人员下沉社区、引导医疗资源纵向整合和提高医保基金使用效率的有关政策。

　　区食药监分局负责社区卫生服务所需药品和医疗器械的质量监督管理。

　　区规划局、区房地局负责按照国家和本市的有关标准，将社区卫生服务设施建设纳入社区公共服务设施建设规划，切实落实社区卫生服务中心(站)的业务用房，并依法加强监督。

　　区人事局负责落实吸引优秀卫生人才进社区和促进社区卫生服务人才流动的有关政策。

　　区编委负责牵头研究制订社区卫生服务机构人员编制标准。

　　区人口计生委负责社区计划生育技术服务的监督和管理。

　　区民政局负责完善城市医疗救助制度在社区卫生服务中的具体办法。

　　区国资委负责加强社区卫生服务机构国有资产的监督和管理。

　　区公安分局负责提供社区卫生服务工作所需的人口资料和相关信息。

　　区爱卫办负责协助开展家庭健康建档、健康宣教等工作。

　　各街道、镇负责将社区卫生服务改革工作纳入本地区发展规划中，协调本地区社区卫生服务改革工作，为社区卫生服务中心和站(点)的设置和改扩建提供房源及物力支持，协同开展家庭健康建档、健康宣教等工作。

　　各相关部门要结合社区卫生服务改革和发展规划，结合部门工作情况，积极参与社区卫生服务改革相关工作。

　　各部门和各街道、镇要充分认识发展社区卫生服务的重要意义，认真贯彻落实各项政策措施，加强统筹协调，研究解决工作中的重大问题，切实加强社区卫生服务，推动社区卫生服务持续健康发展。

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