禅城打造中心城区土地高效利用新样本

华南金谷、绿地中心、王府井百货、华南电源创新科技园……短短几年间，一个个产业与城市双升级的项目在佛山中心城区禅城拔地而起。与此同时，禅城区的耕地保有量始终不超红线，圆满完成保护任务。在佛山五区中国土面积最小的禅城，这是名副其实的“螺蛳壳里做道场”了。

从城市升级到城市升值，“强中心”战略如何突破土地局限?禅城的做法是在规划统筹、“三旧”改造、土地管理等方面创新国土节约集约利用机制，以资源利用方式转变促进经济发展方式转变，进而推动生态文明建设和经济社会可持续发展。这也正是***关于“新常态”下国土资源节约集约利用的新要求。

机制创新规划引领 因“地”制宜

各级政府日益强调融合，国土规划也不例外。禅城区在探索节约集约用地规划方面先行一步，统筹城市发展各类总规，在此基础上科学编制用地供应计划，同时实行新增建设用地计划控制供应土地，充分保障招商引资、重点项目、优势产业项目用地需求，有效确保了各个镇街因“地”制宜。

比如近年来，结合禅城区正在推动的产业结构调整工作，区国土部门重点将用地指标分配向符合市、区发展方向的重点产业项目和园区倾斜，包括奇槎片区改造项目、华南交通电子产业园、绿岛湖都市产业区等，使新增用地与市、区发展方向保持一致。而对于不符合国家产业政策和供地政策的建设项目等，则一律不予安排用地指标，促进了禅城区产业结构调整，优化了区内土地利用空间布局。

与此同时，区国土部门还通过在用地预审、用地报批等环节的层层把关，加强了规划实施的动态监管，以便及时发现和制止违反土地利用总体规划的行为。根据最新的2014年度土地利用变更调查数据，禅城区的耕地保有量为686公顷，基本农田保护面积402公顷，均达到土地利用总体规划确定的约束性指标要求，城乡建设用地面积也未突破规划确定的约束性指标规模。

“旧改”创新政府从“中间人”变主导者

位于佛山城市中轴线上的南浦村地块，是禅城区成功征收后公开进行招拍挂的大宗土地，最终以17.72亿元成交，溢价率达96.2%，是祖庙街道从“三旧”改造的“中间人”转变为引导者和主力推动者的第一个重大成果：不仅村民、村集体得到了利益，城市面貌也得到了提升。

过去在旧村改造中，村干部往往直接与开发商洽谈，由于缺少规范操作，容易滋生腐败和引发矛盾，而政府在各类旧改矛盾中只能充当“消防员”、“灭火者”的角色。2012年禅城区出台“9号文”后，开始转变“三旧”改造中的政府角色，从过往的“中间人”变为主导者，按照政府主导、市场运作的方式，公平公正公开地推进项目，大幅提高了旧改项目推进效率，释放大量低效土地资源，为区域发展扩展新空间。

一系列以“政府引领，市场推动”为原则的旧改项目成为中心城区土地集约利用的样板：如以祖庙东华里改造项目为代表的政府主导、统一规划、市场运作的旧城镇改造模式，创新了政府主导的和谐拆迁、净地方式出让土地的旧改方式;以石头村滨海御庭项目为代表的政府引导、政策优惠、市场运作的旧村居改造模式，通过旧村居与旧物业统筹，引入市场资金进行整体改造，实现了“拆除旧村居、建设新住区”的目标;以佛山国际家居博览城项目为代表的政府扶持、合作共赢、市场运作的旧厂房改造模式，创新了产业转型与新兴产业发展的新路子。

据统计，从2008年到2014年底，禅城区启动“三旧”改造用地面积31537亩，平均每年动工建设面积约200万平方米，占全区每年新开工建设总建筑面积的60%—70%。改造前平均容积率约为0.7，改造后平均容积率已超过2.0。

管理创新实行出让“双推” 强化供后监管

经过多年的探索和实践，禅城区已逐步建立起土地推出市场与推广宣传同步进行的土地出让“双推”制度，以实行土地资源优化配置。“双推”将土地出让的全程细化为会前、会中、会后三个环节：在土地推介会前，加强与投资商、媒体以及区相关部门、镇(街道)加强沟通，分析总结拟推介地块的主要优势及土地市场实际情况，将拟推介地块的优势充分体现出来，将相关信息反馈体现到土地推介会的宣传工作中来;土地推介会中，邀请投资商、媒体及相关职能部门参会，着重将地块的相关情况介绍给投资商和媒体，同时对投资商和媒体的问题进行解答，充分利用媒体的优势大力宣传地块情况;土地推介会后，主动联系意向投资者，及时提供地块相关信息，为投资者提供优质服务，助推招商引资工作开展，同时专人负责对接媒体，确保与媒体沟通渠道畅通，营造良好的土地市场氛围。

禅城区国土部门相关负责人介绍，实施“双推”工作法以来，区土地市场管理方面的服务得到广大投资者的一致认可，土地市场整体健康、稳定，区重大招商项目相继成功落地，投资者对禅城土地市场发展普遍看好。以南浦村地块为例，该地块在“双推”助推下，经各大媒体的广泛宣传，使这一地块刷新了区交易中心成立以来土地交易多项纪录，为“三旧”改造注入强力资金支持。

禅城土地管理的另一项典型创新是：探索盘活闲置土地的有效监督工作机制。在全面摸查区内闲置土地状况的基础上，区国土部门已针对性地提出盘活、处置闲置土地的工作思路，力争出台相应工作指引，协调和完善相关用地手续。同时，通过完善土地供应台账，加强与财政、规划、建设等部门及各镇街的横向联动，切实督促建设项目及时动工，保障城市提升工作取得实效，产业升级发展落到实处。

聚焦

“转”“保”结合激活新农村

许多城市的中心城区在发展到一定阶段后，都开始向农村要空间。如果处理不好，很容易引发村民矛盾，或者打破耕地红线。同样面临发展空间问题的禅城，打起了一“转”一“保”的组合拳，通过农村集体建设用地流转和耕地保护长效机制并举，为禅城区“三旧”改造、城市升级和新农村建设提供更多载体，实现高效集约利用。

禅城探索农村集体建设用地流转已有10年时间，之所以能够顺利推进，就在于首先通过一系列政策的制定切实保障和维护农民集体的合法权益。“三旧”改造实施以后，借旧改的东风进一步制定配套政策，对涉及集体建设用地流转相关的开发利用、收益分配、产业导向等加以规范和扶持。同时，通过政府统筹，积极协调有改造意愿且具备发展潜力的农村集体，引导并鼓励其通过采取整合、优化和流转手段。

由于政策得民心，实施“强中心”战略和城市升级以来，禅城区实行流转的农村集体土地呈现规模化、集聚化和产业多元化的发展趋势。其中佛山国际家居博览城和王府井百货两个项目成为土地流转的典范，不仅极大地提高村集体土地资产收益，也为禅城区引入品牌项目，加快推进城市升级和产业发展提供了有效载体，实现了村集体与政府、村民与市民共赢的目标。

经过多年的探索实践，2010至2014年间，由区一级实施流转土地3宗，土地面积276.42亩，流转收入2347.19万元，为盘活农村土地资本，缓解土地瓶颈制约，促进土地资源优化配置和土地节约集约利用发挥了积极推动作用。

与此同时，区国土部门建立和完善了耕地保护和土地管理责任制度，确保全区耕地保有量和基本农田保护区面积不减少。根据最新的土地利用现状调查结果，禅城区耕地保有量面积686公顷、基本农田保护面积402公顷，圆满完成耕地保护任务。