南山区2010年度绩效审计工作报告

                   　　人民代表大会常务委员会第 次会议　　区审计局局长   路玉萍　　主任、各位副主任、各位委员：　　我受区政府委托，向区人大常委会报告2010年度绩效审计工作情况，请予审议。　　2010年，我区选择中小学代课教师和中小学教师待遇“两相当”问题专项经费管理和使用情况、安全生产经费管理和使用情况、同富裕资金管理和使用情况、政府投资建设项目管理状况等4个项目开展绩效审计或审计调查，评价项目所涉及财政资金和公共资源运用的效益性、效率性和效果性，反映管理和体制等方面存在的问题，提出相应的改进意见和建议。　　一、解决中小学代课教师和中小学教师待遇“两相当”问题专项经费审计调查　　（一）审计评价：区委区政府高度重视解决中小学代课教师和教师待遇“两相当”问题，政策和资金上给予充分的保障。区教育、财政、人事等部门各司其责、密切配合，有力地推进相关工作的落实，促进我区教育事业的健康稳定发展。　　（二）主要问题　　1、临聘教师存量较大，结构比例尚未达到市政府规定的控制比例。全区临聘教师1,205名，占教师事业编制核定总额的21.68%，比市政府规定的控制比例15%高出6.68个百分点。全区临聘教师占学校核定编制总额比例高于15%的学校共40所，占学校比例的76.92%，其中临聘教师比例最高的达54.35%。另外，全区临聘教师人数高于空编限额的学校共34所，占学校数的75.56%。　　2、空编经费用于临聘教师工资福利待遇的比例偏低。我区2007年度空编经费13,277.47万元，用于支付临聘教师工资8,968.98万元，使用率为67.55%；2008年度空编经费13,221.87万元，用于支付临聘教师工资10,285.54万元，使用率77.79%；2009年度空编经费拨款18,434.11万元，用于支付临聘教师工资12,4***.95万元，使用率67.62%。结余的空编经费，各学校或用于补充日常公用经费，或形成结余而进行结余分配。　　3、大多数学校未能及时制定通过绩效工资分配方案。市教育局要求“各学校的绩效工资分配方案务必于2009年12月底前报教育主管部门批准。”但截止2010年3月31日，向区教育局上报绩效工资分配方案仅有13所学校，截至2010年9月，尚有3所学校未通过审批，进度较为缓慢。主要原因：一是《深圳市事业单位绩效工资制度实施方案》和学校教师绩效考核工作实施意见均于2009年11月出台，各学校绩效考核制度未能及时制定实施。二是部分教师对绩效工资制度的理解存在差异，导致方案无法及时在教职工代表大会上通过。三是个人所得税扣减方式的改变，导致增资水平未达到教师期望值。　　（三）审计建议：　　一是进一步采取措施降低临聘教师队伍规模，合理确定临聘教师比例；加强对各公办中小学和临聘教师的管理，督促各学校优化岗位设置、在空编名额内聘任临聘教师；继续通过规范临聘教师考核、辞退不合格人员，以及面向临聘教师定向招考职员等措施，将临聘教师规模控制在规定规模以内。二是逐步提高临聘教师待遇，逐步实现临聘教师与在编教师“同岗同酬”；规范空编经费管理，提高临聘教师工资福利支出在空编经费中的使用比例；加强对各公办中小学的监管，督促各学校合理安排使用空编结余资金。三是规范完善学校绩效工资制度，做好教师思想的疏导工作，消除工资制度改革过程中可能产生的不稳定因素；督促各学校规范教师绩效考核制度，加强督导，切实做到多劳多得、优绩优酬；区教育、人事、财政部门加强协调，改变绩效工资的预算和拨款方式，将确定的全区各学校奖励性绩效工资总额，按照各学校核定编制平均分配，以消除将奖励性绩效工资与教师职别挂钩的误解，解决学校间奖励性绩效工资分配的不平衡现象。　　二、2007年至2009年度安全生产经费管理和使用情况绩效审计　　（一）审计评价：近年来，区安全生产监督管理部门围绕“安全发展”的指导原则，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，积极开展安全生产监督管理工作，促进全区安全生产较为平稳发展。　　（二）主要问题：　　1、安全生产监管体系中的部分环节存在职责不清、协调不力现象　　问题有四：一是全区涉及安全的三个议事协调机构区安委会、区消安委会和区预联办之间尚未建立统一的协调机制，多头协调，不利于形成统一指挥、步调一致的合力。二是对重大安全隐患整治的监督管理力度不够，相关负责单位未形成“回头看”的长效机制，使已发现的安全隐患未得到彻底整改排除，导致“2.27”重大火灾等安全事故的发生。三是基层部门职责设置不合理，部分配备人员不到位。街道安监科同时承担安全生产监管、企业服务、统计、扶贫、打假、人口普查等职能，8个街道办事处安监科编制40名，实际编内在岗仅29人，到编率72.5%。四是部分企业安全生产主体责任未得到落实。部分企业责任意识不强、组织机构不健全，全区现有注册安全主任人数远不能满足需要。　　2、安全生产经费未形成统筹管理机制，制约了资金使用效能的发挥　　问题有三：一是安全生产经费未形成统筹管理，资金效能未充分发挥。区安委会、区消安委会、区预联办以及区安监局，均未能掌握全区安全生产经费安排和使用的全面情况。2007年至2009年，通过区安监局安排使用的安全生产经费4,260万元,占全区安全经费总投入51.72%，全区安全生产经费未形成全盘计划和统一协调机制，影响了财政资金综合效益的充分发挥。二是基层部门的安全生产经费投入占业务费比重较低。2007年至2009年，8个街道办事处安全生产经费投入1,245.50万元，占业务费部门预算的2.81%，加上自行安排741.37万元和其他相关单位拨给799.67万元，也不过2,786.54万元，仅相当于办事处业务费总额的6.29%。三是专项经费支出和项目经费支出未按预算项目分别核算和管理。2007年至2009年，区安监局累计收到专项经费和项目经费共78项1,940.86万元，支出时没有按照具体项目分别核算，而是笼统地列在“安全监管监察专项”和“其他安全生产支出”项目下核算，对项目的结余情况无法掌握和评价。　　3、部分安全生产设备后续管理不到位，信息系统未能发挥应有的作用　　问题有三：一是部分专用设备未及时纳入固定资产管理，如区安监局2008年、2009年购置应急救援设备20.***万元，未按规定纳入固定资产管理。二是对部分移交基层使用的专用设备缺乏后续***指导。如2007年区政府出资373.88万元购置13辆水罐消防车及14套随车消防器材，区安监局分配到部分城中村股份公司使用，但未对其管理使用现状进行必要的后续***和指导。三是信息系统未能发挥应有的作用。2007年区安监局委托深圳市华威世纪科技发展有限公司开发安全生产监管数据库系统，累计支出17.37万元。截止审计日，该系统收录5,318家企业单位信息，占全区的6万多家生产经营单位的8.86%。　　（三）审计建议：　　一是建立健全政府统一领导、部门依法监督、单位全面负责、公民积极参与的立体管控模式，成立区安全事务管理委员会统一指挥协调全区的各项安全事务，加大执法力度，落实主体责任，明确基层职责，推广购买服务。二是建立经费统筹管理机制，将全区安全生产经费统一归口到区安委办管理，强化后续***管理职能，建立健全相应的检查制度和绩效评价机制。三是将安全措施落实到城市规划建设的各个环节，加强与市有关部门的沟通协调，将安全生产管理作为城市规划和建设重要内容来考虑。四是加快安全监管工作信息化建设，提高提高工作效率和监管能力，降低监管成本。五是强化安全生产宣传培训，提高全民安全意识和事故防范应变能力。　　三、2006至2009年度区同富裕资金管理和使用情况绩效审计　　（一）审计评价：2006年区审计局对同富裕资金管理和使用情况开展绩效审计后，2006至2009年，区同富裕办努力规范同富裕资金管理和使用，增强集体经济盈利能力，促进我区产业升级、城中村综合治理，以及欠发达地区的经济发展，取得较好的社会效益和经济效益。　　（二）主要问题：　　1、未落实同富裕资金项目中长期规划工作　　2006年区审计局开展的2001至2005年度同富裕资金管理和使用绩效审计报告中，曾指出项目安排和使用缺乏中长期规划的问题，提出制定中长期规划的建议。但此次审计发现，区同富裕办虽于2008年着手安排同富裕工程中长期规划工作，但至审计结束尚未见成文的规划及与之配套的项目库。　　2、“造血型”项目投资比例少、技术含量低　　审计发现，2006至2009年度同富裕资金共安排项目60个，其中“造血型”项目15项，占比25%；实际投资2,874.6万元，仅占同富裕资金投入总额的27.9%。15个“造血型”项目中14项均为厂房的新建及改造项目，属于收取物业租赁管理费的经营模式项目，其技术含量低，“造血”能力有限。　　3、同富裕资金项目执行中的问题　　问题有三：一是个别同富裕资金借出款项未按期归还。2006年渔一股份公司借同富裕资金380万元，借款合同规定：2008年还款150万元、2009年还款150万元、2010年还款80万元，截至2010年9月，该公司尚未按合同规定偿还该借款。二是个别项目资金未按规定用途使用。2008年区同富裕资金安排300万元为白石洲股份公司购买办公场所，该公司2009年4月以176.73万元购置深圳湾畔花园4栋25D住宅房产未按计划用于办公而是出租给个人，且项目余款123.27万元闲置。三是同富裕办未按规定审核个别贷款贴息项目。《同富裕资金管理办法》规定，同富裕资金贴息应为“通过银行贷款”兴办的项目，而区同富裕办对非银行贷款（百旺股份公司向西丽投资公司借款）审核给与贴息10.25万元，不符合有关规定。　　4、同富裕工程项目监管方面的问题　　问题有三：一是部分已完工的基础建设类同富裕项目未办理验收手续。截至2010年8月底，已完工8项的基础建设类项目仅有3项提供审计报告，其他完工项目未见验收资料及相关审计报告,区同富裕办和相关办事处未按规定程序组织项目竣工验收、报送决算审计。二是个别项目资金已安排多年未见使用。区同富裕办和相关办事处未提醒督促股份公司申请核拨已通过计划安排的项目资金，如2006年计划安排长源村、珠光村危房安居工程项目资金10.80万元，一直未见申请拨付。三是同富裕资金项目档案管理不完善。2006至2009年同富裕工程“基础建设”项目实施10项，涉及办事处4家，只有1份可行性报告，未见任何项目中期建设监管资料；15个造血型项目档案中仅有8份可行性报告。　　5、《同富裕资金管理办法》的部分条款有待完善　　一是对同富裕办和办事处的监管职责未作出明确规定。二是“教育补助”项目申请标准较高，范围不明确。三是同富裕资金扶持的标准、受益对象需要进一步修订明确。　　（三）审计建议：　　一是制定同富裕资金项目有关实施细则，明确和细化实施标准、“教育补助”的范围以及对相关部门的监管职责等，加强同富裕资金监管。二是制定我区同富裕工程的中长期规划，建立与之配套的项目库，保证同富裕工作按计划、分步骤地实施。三是加强同富裕项目资金的审核和执行过程的监管，及时***检查资金的用途和效果，建立健全项目档案，追缴未按规定用途使用的项目资金和结余资金，及时追回到期借款，保障同富裕项目资金的安全和规范使用。　　四、区政府投资建设项目工程管理状况审计调查　　（一）审计评价：各建设单位全面落实区委区政府决策部署，改善城市交通路网格局，提升市容环境，加大城中村改造力度，加强排水设施建设，政府投资建设工程项目管理日益规范，取得较好成绩。　　（二）主要问题：　　1、工程管理制度建立及执行问题　　问题有二：一是部分单位未建立工程管理制度，即使建立了工程管理制度的建设单位在项目实施过程中，未全面执行相关制度。二是审计特别关注的施工安全管理方面，大部分单位未建立项目施工安全管理制度，已制定制度的部分单位的项目施工安全管理制度较为简单，针对性和可操作性不强。个别单位成立了安全管理委员会，并制定较为详细的项目安全管理制度，但实施过程中未全面贯彻执行。　　2、基建程序落实问题　　问题有三：一是部分项目未实施环境影响评价。抽查的按规定需进行环境影响评价的30个项目中， 22个项目未实施，占73%。二是部分项目未办理施工报建手续。已开工且须报建的项目有30个，其中14个未按规定履行报建手续，占须报建项目的47%。三是未开展项目责任主体后评价。审计抽查发现，已竣工的24个项目均未开展项目责任主体后评价。　　3、施工过程管理问题　　问题有六：一是设计变更和现场签证管理不规范。审计抽查22个项目的设计变更和现场签证情况发现：所有设计变更未按规定报区造价站备案，5个项目的现场签证未按规定报区发改局备案，2个项目的部分现场签证未按规定报区审计局备案，4个项目部分设计变更未按规定组织专家评审，设计变更及现场签证还存在缺少变更预算、申报与批复不及时、无申报和批复日期等情况。二是多数工程存在超合同工期情况。审计抽查发现，28个工程未在合同工期内完工，占抽查施工合同数的67%。其中由于承包商原因造成工期延误的工程有4个，由于非承包商原因造成工期延误的工程有24个。三是工程结算和竣工决算不及时。由于部分施工单位不积极配合，21个工程未在规定时间内完成工程结算；所有竣工项目均未在规定时间内申请决算审计，影响项目竣工决算。四是合同管理不规范。部分施工合同和监理合同内容不严谨，有的合同关键条款与招标文件不一致，大部分施工合同和监理合同未按规定在建设行政主管部门备案。五是工程档案资料管理不到位。大部分项目存在未建立资料收发台账、工程档案资料不完整和签章手续不齐全等情况。六是工程保险制度落实不够。审计抽查发现，有17个工程未购买工程一切险和第三者责任险，另有9个工程合同约定由施工方购买工程一切险和第三者责任险，但建设单位未落实施工单位是否购买相关保险。　　（三）审计建议：　　一是建立健全工程安全管理等制度，并在项目实施过程中严格执行，做到有章必依，规范项目管理。二是进一步落实项目环境影响评价，对未实施环境影响评价的项目不予审批。三是细化项目后评价制度，加强项目后评价管理。四是加强合同工期管理，规范合同管理，防范法律风险。五是强化工程档案资料管理，大力推动工程保险制度的落实。六是规范设计变更及现场签证管理，细化专家评审制度。七是简化改造整治类项目施工报建规定，将其纳入安监、质监等部门的监管范围，确保工程施工质量和施工安全。八是制定强制结算和竣工决算管理规定，以确保及时完成工程结算和竣工决算。　　近年来，政府绩效审计有效发挥了审计“免疫系统”的功能，在促进我区合理有效运用财政资金及公共资源、加强和改进政府绩效管理等方面发挥了积极作用。2010年，我们除完成上述审计项目外，还积极***上年度审计的区社区健康服务机构运作管理情况、旧改专项资金管理情况、排水工程建设及管理情况、公共体育设施建设与运作情况等4个项目审计发现问题的整改落实情况，并向区五届人大常委会第25次会议作了专题报告。区政府强力推进政府绩效审计工作，2010年9月区政府常务会议审议并原则通过《南山区绩效审计管理办法（试行）》，系全市出台的首个政府绩效审计规范办法。今后，区政府将继续以科学发展观统领经济社会发展全局，全力支持审计机关履行监督职责，不断改进政府绩效管理，提高财政资金及公共资源使用效益。　　专此报告，请予审议。