东营市法治政府建设实施方案（2016—2020年）背景材料

　　2016年8月1日，中共东营市委、东营市人民政府印发了《东营市法治政府建设实施方案（2016-2020年）》（以下简称《方案》），对我市法治政府建设作出重大部署，提出了我市法治政府建设的总体要求、主要任务和具体措施、组织保障和落实机制，对我市加快推进依法行政、建设法治政府具有重要意义。
　　一、《方案》的出台背景
　　党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。十八届三中、四中、五中全会对加快法治政府建设提出了新要求，作出了新部署。2015年12月23日，***、***印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称中央《纲要》），进一步明确了法治政府建设的基本目标、衡量标准、建设路径和具体措施，并明确要求：各地区各部门要结合实际制定实施方案，明确提出时间进度安排和可检验的成果形式，党政主要负责人要亲自抓落实，各项工作任务除本纲要有明确时间要求外，原则上应当在2019年年底前完成。2016年5月31日，省委、省政府印发了《山东省法治政府建设实施纲要（2016—2020年）》（以下简称省委《纲要》）,对全省法治政府建设进行规划。在中央、省委《纲要》出台前，东营市已经连续实施了五个依法行政五年规划。为保证工作连续性，亟需根据中央和省委《纲要》，制定出台我市的实施方案，对我市法治政府建设作出总体设计和全面规划。
　　在省委《纲要》下发后，市委、市政府非常重视，要求市法制办抓紧落实。今年三月份，市法制办着手进行安排部署，开展《方案》的调研起草工作，结合我市实际,多次修改完善，并广泛征求市人大、市政协、市纪委、市委组织部和市维稳办、市编办、市人力资源社会保障局等市直部门及各县区政府、市政府法律顾问的意见。7月7日，市政府常务会议审议通过。7月21日，市委常委会议审议通过。8月1日，市委、市政府印发了《方案》。
　　二、《方案》的重要意义
　　今后五年，是全面建成小康社会的决胜阶段，是基本建成法治政府的攻坚时期。《方案》的出台，标志着我市法治政府建设进入了换挡提速的快车道，具有重要意义。
　　首先，基本建成法治政府是全面建成小康社会的必要条件。中央《纲要》，首次以***、***文件的形式，对法治政府建设做出了重大部署。国家“十三五”规划纲要，专门强调要“加快建设法治政府”，省、市“十三五”规划也做出了部署。全面建成小康社会，离不开法治政府建设的协同推进，可以说，基本建成法治政府的任务完成不了，全面建成小康社会就无从谈起。
　　其次，基本建成法治政府是全面依法治市、建设法治东营的重大任务。建设法治政府是全面依法治国进程中具有示范性和带动性的关键环节。市委、市政府发布《方案》，把******、省委省政府关于法治政府建设的目标具体化、措施系统化，也是全面依法治市、建设法治东营的重要目标任务。需要全市各级各部门通过坚持不懈的努力，推动我市实现基本建成法治政府的目标，进而带动法治社会、法治东营建设一体推进，为建设美丽幸福新东营提供坚强的法治保障。
　　第三，基本建成法治政府是加强政府自身建设的迫切需要。近年来，特别是十八大以后，我市法治政府建设取得了很大成效，但也存在一些问题，例如，部分行政机关的少数领导干部在运用法治思维和法治方式，去推动发展、深化改革、化解矛盾、维护稳定上的能力还不够强；行政执法人员不作为、懒作为、慢作为、侵犯群众合法权益的现象依然不同程度存在；简政放权、推动政府职能转变的力度需要进一步加强，等等。《方案》坚持问题导向，着眼于解决我市法治政府建设中存在的突出问题，提出了针对性较强的措施，切实提升政府公信力和执行力，推动各级各部门在法治轨道上开展工作。
　　三、《方案》的主要内容
　　《方案》共分三个部分，依次提出了我市法治政府建设的总体要求、主要任务和具体措施、组织保障和落实机制。
　　第一部分，总体要求。明确了我市加快法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准。
　　我市建设法治政府，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、***思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实******系列***精神，以“四个全面”战略布局为统领，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，坚持依法行政，加强法治政府建设，实现政府活动全面纳入法治轨道，用法治引领改革发展、推动民生改善和社会公正，为加快建设美丽幸福新东营提供有力法治保障。
　　我市《方案》明确了法治政府基本建成的总体目标：按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
　　关于法治政府建设的基本原则，《方案》要求：建设法治政府必须坚持***的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从东营实际出发，坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。
　　为了引导法治政府建设的方向，具体衡量法治政府是否基本建成，《方案》明确了七条衡量标准，即：政府职能依法全面履行，制度建设质量明显提升，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。
　　《方案》从第二部分，根据我市建设法治政府的总体目标和衡量标准，按照行政权力运行轨迹，依次提出了依次提出了七个方面任务共47项具体措施，每个方面的任务都规定了具体目标和实现举措，努力做到可细化、可操作、可落实、可评价。
　　一是依法全面履行政府职能。《方案》要求：要依法明确政府职能定位。加快转变政府职能，优化政府组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，积极稳妥推进大部门制。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，依法规范和加强政府市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责，减少政府对微观事务的管理，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。《方案》要求：要深化行政审批制度改革。依法取消和下放行政审批事项，对保留的行政审批事项，实行目录化、编码化管理。健全行政许可评价制度，构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制。加快推进相对集中行政许可权工作，积极申请开展相对集中行政许可权改革试点。建立规范行政审批管理制度，完善行政审批流程，推进行政审批和政务服务规范化、标准化，减少审查环节、提高审批效率。整合现有市、县两级政务服务资源，升级建设全市统一的政务服务平台，行政审批事项全部纳入平台，实现互联互通，提高集中受理、联合审批“一站式”服务水平，实现受理、审批、公示、查询、投诉等网上办理。全面清理规范行政审批中介服务，对保留的行政审批中介服务事项，实行清单管理并向社会公布。《方案》要求：要深入推进简政放权。严格执行政府及部门权力清单、责任清单，落实市场准入负面清单制度，消除权力设租寻租空间。深化投资体制改革，加强企业投资项目核准备案管理，规范项目前置审批条件，确立企业投资主体地位。推进职业资格改革，落实国家、省取消职业资格事项，推进水平评价类职业资格具体认定工作逐步由行业协会等组织承担。加大清费降费力度，清理规范相关行政事业性收费、政府性基金和政府定价或者指导价经营服务性收费并实行目录化动态管理。深化商事制度改革，编制公布工商登记后置审批事项目录，通过各级政府政务服务平台，积极推进“双告知”职责落实；进一步简化外商投资企业设立程序。《方案》要求：要加强市场监管。改革市场监管体系，实行统一市场监管，推进公平准入，维护市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。加快社会信用体系建设，建立健全守信激励和失信惩戒机制，完善科学规范的责任追溯制度、经营异常名录和黑名单制度，对违法违规者严厉惩处，营造公平、统一、高效的市场环境。深化公共资源交易管理体制改革，整合建立统一的公共资源交易平台，实行进场项目目录管理，不断探索和完善公共资源交易规则，强化全过程、全方位监管。健全对外投资促进制度和服务体系，支持企业扩大对外投资，推动装备、技术、标准和服务走出去。《方案》要求：要提升公共服务水平。坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，增强政府职责，强化政府统筹推进基本公共服务的责任，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。建立健全政府购买公共服务制度，公开政府购买服务目录。推动公共服务提供主体和提供方式多元化，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制；确须政府参与的，实行政府和社会资本合作模式。
　　二是完善依法行政制度体系。《方案》要求：严格执行规范性文件制定程序。各级各部门在制定规范性文件时，要严格执行制定规范性文件公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定等程序，未经合法性审查、集体讨论决定的不得发布施行。《方案》要求：落实“三统一”制度。认真落实规范性文件统一登记、统一编制登记号、统一公布制度，未经“三统一”的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。《方案》要求：强化规范性文件备案审查。健全备案审查制度，加强备案审查能力建设。加大规范性文件备案审查力度，将所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违法的规范性文件，切实维护法制统一和政令畅通。对超越权限、内容违法、违反法定程序制定的部门规范性文件、下级政府规范性文件，分别由本级政府法制机构、上级政府法制机构通知制定机关限期处理；逾期不处理的，由政府法制机构报请本级政府责令改正或者依法予以撤销，并向社会公布。改进备案审查工作机制和方法，健全规范性文件备案登记、公布、情况通报和监督检查制度，定期公布准予备案的规范性文件目录。
　　三是健全依法决策制度机制。《方案》要求：要建立重大行政决策程序。今年年底前，市、县区两级政府要普遍建立并落实重大行政决策程序制度，科学确定重大行政决策事项范围，对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等五个法定程序作出具体规定，完善工作机制，明确各程序的责任主体、承办机构、内容、期限等要求，确保决策制定科学、程序正当、过程公开、责任明确。《方案》要求：要加强重大行政决策合法性审查。建立完善重大行政决策合法性审查程序，重大决策事项承办单位应当在完成组织公众参与、专家论证、风险评估等法定程序，并经本部门法制机构合法性初审和部门会签后，将决策方案及相关材料径送同级政府法制机构进行合法性审查。政府法制机构应当通过书面审查、调研考察、公开听取意见、组织政府法律顾问进行法律咨询或者论证等多种方式，在规定期限内完成对决策方案及相关材料的审查，出具合法性审查意见书。重大行政决策方案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交政府全体会议、常务会议讨论决策。《方案》要求：要充分发挥政府法律顾问作用。各级政府要建立健全以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍；充分发挥政府法制机构工作人员主体作用，形成以内为主、以外为辅、内外结合的法律顾问工作格局。完善政府法律顾问的议事规则、日常管理和考核监督，引入退出机制，实行动态管理。政府法律顾问工作经费应当纳入政府财政预算。各级政府部门都应当建立法律顾问制度。
　　四是坚持严格规范公正文明执法。《方案》要求：理顺行政执法体制。深入推进行政执法体制改革，科学划分市、县（区）行政执法机构的执法权限；与人民群众生产生活关系密切、基层发生频率较高的执法权限，主要由县级承担。大幅减少市、县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质监、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推行综合执法，支持有条件的领域整合执法主体，扩大相对集中执法范围，推行跨部门综合执法。合理配置执法力量，加快推进执法重心下移，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。完善乡镇行政执法体制，探索依法授权或者委托乡镇政府行使部分行政执法权。《方案》要求：规范行政执法行为。重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等行政执法行为。完善行政裁量权基准制度，严格执行行政处罚裁量基准。科学编制行政执法权力运行流程图，细化执法流程，明确执法步骤、环节和时限，通过政府网站等途径向社会公布并在办公场所公示，接受群众监督。建立行政执法案件主办人制度和重大、疑难案件听证、集体研究制度，明确听证和集体讨论决定的适用条件和程序。严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。推行行政执法全过程记录制度，明确行政执法记录规则和保存、查阅程序。规范使用行政执法文书，进一步增强行政执法文书的说理性。《方案》要求：改进行政执法方式。坚持管理与服务并重，处置与疏导结合，广泛运用科技手段协助行政执法，加强非现场监管执法，提高执法效能。推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。
　　五是强化对行政权力的制约和监督。《方案》要求：完善并用好各方面监督制度。自觉接受党内监督、人大监督、民主监督和司法监督，完善社会监督和舆论监督机制，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力。《方案》要求：强化专门监督。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。各级监察机关要切实履行监督责任，确保廉政建设各项任务落实。完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。加大对依法行政审计力度，注意发现有法不依、执法不严等问题和重大违法违纪案件线索。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。《方案》要求：加强行政监督。重点加强行政执法监督，建立常态化、长效化的监督制度。从去年开始，全省开展了行政执法监督体制机制改革试点，进一步明确法制部门为执法监督主体，强化监督职责，加强和改进了行政执法监督工作，取得了较好成效。下一步，我市也要按照省里的部署和要求，开展行政执法监督体制改革，创新行政执法监督方式，推行行政执法责任制，加大对社会关注、群众关切的热点难点问题的监督检查力度，切实规范执法行为，提高执法水平。要加强行政复议工作。畅通行政复议申请渠道，健全行政复议案件审理机制，提高行政复议办案质量，加大行政复议纠错力度，坚决纠正违法或者不当的行政行为，并通过引入约谈、通报、责令整改、督办等办案纠错手段，提高办案实效，努力发挥行政复议层级监督作用。
　　《方案》要求：全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。完善政府信息公开制度，拓宽信息公开渠道，规范信息公开工作流程，明确信息公开主体和工作责任。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。
　　六是依法有效化解社会矛盾纠纷。《方案》要求：深化行政复议体制机制改革。要加强行政复议工作，充分发挥行政复议在化解行政争议方面的主渠道作用。重点是做好行政复议体制机制改革，继续完善相对集中行政复议职权制度，一级政府只设立一个行政复议机构，实行集中受理、集中审理、集中决定。各级政府和政府部门应做好涉及本级本部门的行政复议案件的相关工作，依法履行行政复议决定。规范行政复议委员会运行机制，完善行政复议委员会的组织架构、运行规则和配套制度，充分发挥行政首长的决策作用和专家学者的咨询论证作用。《方案》要求：
　　加强和改进行政应诉工作。制定关于加强和改进行政应诉工作的意见，进一步规范全市行政应诉工作。加强全市行政应诉能力建设，配备、调剂行政应诉人员，逐步将取得法律职业资格的人员充实到行政应诉队伍中，提高经费和装备保障水平，确保行政应诉工作力量、能力与工作任务相适应。建立健全行政应诉案例败诉报告，执行人民法院生效裁判通报、公告、行政问责等制度，促进各级行政机关依法行政。《方案》要求：健全行政调解机制。完善行政调解制度，明确调解范围，规范调解程序。健全行政调解工作机制，强化组织领导和责任落实。政府法制机构发挥好牵头作用，指导开展行政调解工作，建立完善行政调解指导机制和行政调解工作考评机制。加强行政调解与司法调解、人民调解、仲裁调解等调解机制的衔接。《方案》要求：依法完善信访工作制度。把信访纳入法治化轨道，规范信访工作程序，畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道，依法维护信访秩序。优化传统信访途径，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求的工作机制。严格实行诉访分离，推进通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，完善涉法涉诉信访依法终结制度。
　　七是全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。提出了4项具体措施，从用人导向、法治教育培训、法治能力考查测试、强化法治实践等方面提出了明确要求。
　　第三部分，组织保障和落实机制。《方案》要求：要加强党对法治政府建设的组织领导。《方案》强调，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。各级建立党委政府领导下的法治政府建设工作协调机制，统一负责推进法治政府建设工作。各级建立法治政府建设工作报告制度，政府每年第一季度要向同级党委、人大常委会和上级政府报告上一年度法治政府建设情况，政府部门要向本级政府和上一级部门报告，报告要通过报刊、政府网站等向社会公开，接受人民群众评议和监督。《方案》要求：要抓好考核评价和督促检查。各级党委要把法治政府建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核评价体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。加强对法治政府建设进展情况的督促检查，结合法治政府建设年度重点工作，开展定期检查和专项督查。对工作不力、问题较多的，要及时约谈、责令整改、通报批评。《方案》要求：要推动各项任务措施落地生根。各级各部门要按照各自职责研究制定贯彻落实方案的具体办法和配套措施，明确时间进度安排和可检验的成果形式，明确责任主体，将方案落到实处，推动《方案》落地生根。党政主要负责人要亲自抓落实，各项工作任务除《方案》有明确时间要求外，原则上应当在2019年年底前完成，由市委、市政府进行全面检查验收。作为牵头单位和负责单位的市直有关部门要建立法治政府建设年度进展报告制度，及时向市委、市政府报告工作进展情况。市法制办要牵头做好督促检查工作，结合科学发展综合考核，对《方案》的落实情况进行监督检查。
　　四、《方案》的主要创新
　　《方案》既是对全市建设法治政府的经验总结，也是对下一步推进依法行政、建设法治政府的重要创新，是在继承基础上的创新和发展。主要有四大特点：
　　一是突出法治政府建设重点。突出把******、省委省政府和市委、市政府关于加快建设法治政府的决策部署进一步具体化、系统化，提出针对性、实效性强的法治举措。对于中央、省确定的工作任务，我市已经完成的，不再体现。对于还没有完成的任务，结合我市实际，有重点地做出具体规定。在主要任务方面，按照行政权力运行轨迹，依次安排工作任务，并具体落实到部门、单位，明确了“任务书”、“责任状”。
　　二是突出改革导向。坚持改革任务与法治任务一起部署，一起落实。在总结我市推进简政放权经验的基础上，进一步提出了深化行政审批制度改革、推进简政放权的具体措施。突出地方立法对我市经济社会发展的重要作用，提出了完善政府立法体制机制，推进政府立法精细化，增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性。为提高决策水平，提出了建立并落实重大行政决策程序制度，加强重大行政决策合法性审查等内容。针对群众关心的行政执法问题，突出行政执法体制改革内容。为加强对行政权力的制约和监督，重点规定了行政监督，强化了政府内部层级监督。
　　三是体现本市特色。从总体要求到任务措施，大部分内容都体现了东营特色。在政府立法中，政府法制机构要发挥在政府立法工作中的主导作用，加强统筹协调和督促指导，从体制机制和工作程序上防止部门利益和地方保护主义法制化。在行政复议工作中，充分发挥基层行政复议联络员的作用，切实为群众提供便利，进一步畅通行政复议申请渠道。2013年，行政复议体制改革以来，我市行政复议工作呈现出高受案率、高纠错率的特点，行政复议主渠道作用发挥明显。《方案》吸收了实践中的经验做法，对健全行政复议案件审理机制，完善立审分离、现场调查、公开审理、听证、集体研究等制度，实行简易程序和一般程序，依法运用调解、和解方式解决纠纷提出了进一步要求。
　　四是加强党的领导。党的领导是全面推进依法行政、基本建成法治政府最根本的保证。《方案》要求，坚持把党的领导贯彻到法治政府建设各方面、全过程，明确提出强化党对法治政府建设的领导。各级政府要在党委统一领导下，谋划和落实好法治政府建设的各项任务，向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍，加强各级政府及其部门法制力量建设，重视乡镇（街道）法制工作，建立重心下移、力量下沉的法制工作机制。

东营市人民政府法制办公室
2016年8月5日