开展多规合一工作的思考

　　“多规合一”是中央全面深化改革的一项重要任务，也是转变政府职能的重要手段。浙中城市群和金义都市区作为一个整体空间规划已有良好的基础，开展“多规合一”具有一定优势，市领导也多次要求开展都市区“多规合一”工作研究，笔者就现行体制下如何开展此工作作如下思考。
　　一、“多规合一”的概念及内涵
　　首先，“多规合一”不是新编的一个规划，而是一项协调工作；其次，“多规合一”不是一部包罗万象的综合规划，而是一套既能叠得起，又能分得开的，用一种语言讲述规划的大系统。
　　“多规合一”是以新型城镇化战略为目标，强调底线思维模式，创新城市发展模式；是让经济产业、城乡建设、国土、环保等各个规划都在一张底图上工作，而不会取代任何一个法定规划。是一项多部门参与的政府空间协调工作，其目标是在现行体制下形成一种新的部门共识（“多规合一”规划）和部门议事规划（“多规合一”审批流程）；是有效配置土地资源、合理布局城乡空间、提高政府行政职能的有效手段。
　　二、“多规合一”的现状
　　1.国内及省内情况。2013年底，******在中央城镇化工作会议上首次提出“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图”后，2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部联合在全国28个县市开展“多规合一”试点，我省的嘉兴市、开化县、德清县名列其中。同年10月，国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规合一”试点工作座谈会，要求由住建部门联系的8个试点县（市）实现“多规合一”全覆盖。2016年，国家“十三五”规划纲要强调要推进“多规合一”。目前，国家在全国确立了包括浙江在内的9个试点省份，要求开展省级空间规划“多规合一”工作。2016年3月，浙江省与国家发改委、国家测绘地理信息局签署合作协议，建立省级空间规划“多规合一”试点合作机制，开展省级“多规合一”试点相关工作。
　　2.我市情况。（1）初步建立了一套大市范围的都市区和城市群空间规划的体系。《浙中城市群规划（2008-2020）》于2011年省政府批复实施以来，近年来又完成了《浙中城市群轨道交通线网规划》等7个城市群和都市区专项规划。此外，《金华—义乌都市区规划纲要》已经报省政府审批，《浙中城市群（金华—义乌都市区）基础设施空间一体化规划》已经上报市政府审批。《金华市土地利用总体规划》和《金华市环境功能区划》等空间规划的实施，使我市比其他地级市实施“多规合一”工作更具一定优势。（2）都市区空间规划“一张图”作了尝试。2016年，市城群办和市规划信息中心将都市区和城市群规划及各专项规划统一输入空间信息数据平台，使各项规划落在“一张图”上，能叠得起、揭得开、不打架，初步实现都市区的城乡空间规划“多规合一”，为下一步逐步实现城市总规与土地利用规划、经济社会发展规划等各种规划的“多规融合”打下了基础。（3）组织机构有一定基础。2016年底，省发展规划研究院会同市发改委完成了《金华市“多规合一”体制机制研究》课题，建议近期组建“多规合一”协调组织机构，中长期成立专门的空间规划编制管理机构：金华市规划编制管理局。其实，早在2011年市编委就下文成立了市浙中城市群工作办公室（增挂市都市区建设工作办公室牌子），与市规划局合署办公，其中一项职能就是：“负责组织浙中城市群（金义都市区）规划的修编和城市群专项规划及其他区域性规划编制；”市规划局又将“县（市）域总体规划和各地风景名胜区规划的审查、上报工作”等职能划入市城群办。市城群办也组织编制了9个城市群和都市区的相关规划，审查了一大批风景名胜区和县域总体规划，主动开展了都市区各专项规划 “一张图”等工作。
　　三、主要问题
　　1.规划技术标准不一，规划空间分类差异大。城乡规划、国土规划、环境功能区划，以及国民经济发展规划，对空间分布管控都有涉及，但由于分属不同的主管部门，其基础数据和规划期限都不尽相同，各类空间性规划的具体编制一般都采用各自系统内的技术标准，其在空间管控内涵、边界及管控要求存在差异，使得选址、开发建设难以有效推进，严重影响了规划实施的效力。
　　2.规划内容矛盾，缺乏有效的衔接。由于相关规划主管部门条块分割，审批管理自成体系，致使城乡规划、土地利用规划、环境功能区划等在编制重点、规划期限、空间覆盖范围、统计口径上存在差异 ，导致规划制定的发展目标、发展规模、用地布局等核心内容不统一，各种矛盾相继出现。如以金华市中心城区为例，人口规划方面，《金华市城市总体规划（2006-2020）》到2020年中心城区人口达到100万人，而《金华市土地利用总体规划（2006-2020）》2020年中心城区人口达到86.5万人；用地规模方面，《金华市城市总体规划（2006-2020）》到2020年城市建设用地11500公顷，《金华市土地利用总体规划（2006-2020）》到2020年城市建设用地总规模不超过7418公顷。
　　3.规划审批不统一，缺乏统筹经验。金华市各类空间性规划一般由各职能部门组织编制，审批大多由主管部门审核或审批，部分由省、市政府审批，没有联审机制。而且审批过程时间拖得很长，有时一个规划审批要好几年，如《金华市城市总体规划（2006-2020）》和《金华—义乌都市区规划纲要（2014-2030）》等，其成果的时效性差，权威性无法保障。同时，规划落地也较难，特别是跨县（市、区）域的基础设施建设协调难度很大。
　　四、对策建议
　　在国内省内尚无成功经验可供借鉴的情况下，在相关政策法规出台之前，我们要结合地方实际主动开展一些探索。
　　1.建立健全一套工作机制。在各规划主管部门法定职能不变的前提下，按照市域统筹、合力共建的目标，建立“多规合一”协调组织机构，成立金华市“多规合一”工作领导小组，由市委、市政府主要领导挂帅，各县（市、区）主要领导和相关部门负责人共同参加。其主要任务是实现全市空间规划体系的有效有序编制实施，做到统一规划技术标准，协调规划编制时序，改革规划审批制度。领导小组下设办公室，负责日常各类规划的事务性和组织性工作。办公室可考虑先由市城群办（都市区办）承担，主要理由有：一是该办目前已在开展都市区规划的相关工作，有一定基础；二是该办与市规划局（测绘与地理信息局）合署，市规划局是城乡空间规划的主要管理部门，测绘与地理信息职能也在一起，而省里正与国家测绘与地理信息局合作开展试点；三是该办具有对都市区规划、项目等综合工作督查考核职能，便于推进，只要增加相应人员即可。至于以后也可考虑增挂“金华市规划编制审批局”牌子。
　　2.完善以“一张蓝图”为目标的空间规划体系。在已有的都市区各专项规划“一张图”的基础上，以《浙中城市群规划》《金华—义乌都市区规划纲要》《金华市土地利用总体规划》、“二调”数据库为基础，统一转换“多规”图件坐标系，将国民经济和社会发展、城建、国土、环保等所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化信息融合到一张1比1万比例尺的图上。考虑到未来新的规划类型必将出现“市县域空间发展总体规划”，我们在编制《金华—义乌都市区规划（2021-2040）》时，就要考虑“多规合一”的要求，确保都市区规划与其他规划不打架；成为统筹全市域发展的顶层规划，科学划定城镇、农业、生态三大空间和生态、永久农田保护、城镇开发边界三条红线。
　　3.搭建一个信息平台。在现有信息化基础上，结合智慧城市建设，选择安全、高效的地理信息平台软件（GIS）等基础软件，构建“多规合一”业务平台，争取今后所有的规划数据在系统里捏合不会产生冲突。实现地图操作、信息查询、多规成果质量检查、多规冲突分析、数据共享和交换、统计汇总分析、控制线检测、项目选址辅助决策、多规数据成果管理等功能，提供数据服务和功能服务。
　　4.组建“多规合一”专项数据库。按照“多规合一”标准规范，以都市区现有的地理信息数据为支撑，以已有的编制成果为基础，整合发改、规划、国土、环保等部门的空间数据，建立“多规合一”专项数据目录，形成专项数据库，实现核心数据采集、分析、整合。
　　5.提供一套规划标准和法律体系。依据国家、省有关规章及行业规范，规范并完善规划标准技术和空间管理法规体系，学习广州“三上三下”工作机制，研究协同办公模式；构建业务联合审批体系，像厦门市那样通过建立“一张表”重整审批流程，提高审批效率。在现有体制下，我市可先考虑出台《金华—义乌都市区规划建设管理条例》，将“多规合一”相关内容纳入其中。
　　（作者：贾亦俭 市浙中城市群工作办公室副主任、市规划局党组成员）