崇明检察官为何研究起了护栏

3月的一天，一位年届古稀的老先生来到崇明区人民检察院，用微微颤抖的双手递上一封群众联名感谢信。

当天晚些，检察官程竹松外出调查归来，读罢来信，心潮澎湃——“感谢人民的检察官：您为我们竖东横路以西村级公路老百姓带来了安全和幸福感。”“群众的感谢是对我们工作最大的犒赏。”程竹松由衷地说。

01 防患最宜在未然

2020年底，崇明乡间两车意外相撞，造成人员伤亡。事后，办案人员在现场勘察中发现，事故地点临近河流，且相关路段未安装护栏。区人民检察院分管检察长对此高度关切，联想到先前发生的更多案例，随即提出，是否能通过公益诉讼形式，为沿河路段装上护栏，促进崇明道路交通安全治理。

自从2021年1月开始，区人民检察院公益检察室成立办案组，通过实地勘察、现场问询、浏览道路监控等方式，对全区临河道路护栏安装情况开展了为期三个多月的调查摸排，初步发现18条农村公路的40多个路段存在相关隐患。“据我们观察，这些路段紧邻河道，路侧既无树木也无护栏。”具体负责办理的公益检察官程竹松说。

本案所涉道路中，有些并未发生过交通事故，有些发生事故但未发生实际损害后果，据此开展公益诉讼的逻辑似乎存在缺失。为此，在上海市院指导下，办案组将本案作为预防性行政公益诉讼案办理。“面对可能造成巨大公益损失的问题，采取预防性办案方式，推动解决措施落地，能最大限度地保护广大崇明百姓的切身利益。”程竹松说。

深入调查指出，崇明水网密布、沿河路段长转角多，护栏不足导致的安全隐患确属存在；此外，考虑到2021年5月第十届中国花博会举办在即，往来崇明车辆将迎来激增，消除隐患的紧迫性大大增加。据了解，办案组专门勘察过一批特色民宿的停车情况——因空间有限，市民只能将自驾车密集停靠在狭窄的临河村道上，见者无不担心。

02 护栏里的崇明智慧

在前期调查的基础上，办案组联系区交通委和具体乡镇进行磋商。有关部门因而意识到，给沿河路段安装护栏，是一项有利于群众利益、且具有相当紧迫性的关键性工作，亟需投入资源，推动问题高效解决。在具体细节上，应当投入资源，从重点路段切入，逐步推进全区沿河路段护栏保护全覆盖。

当前，崇明共有农村公路2900余公里，临河路段占据相当比例；这其中包括县道400公里，其余多为乡道。围绕乡道建设和维护责任的所属，区交通委和各乡镇有各自的合理主张，公益检察室在深入研究《上海市公路管理条例》《中华人民共和国公路法》《农村公路建设管理办法》的具体法条与规定后，以权威文件的精确研判，解决了意见分歧，明确了权责划分。

在精确界定和区分县道与乡道的基础上，区人民检察院分别对区交通委员会和属地镇政府制发检察建议，明确了相关路段安全隐患具体情况，建议其对照公路工程技术标准，科学设置路侧护栏。建议发出后，有关部门迅速响应，将护栏安装作为一项重要工作来落实。建议制发两个月内，区交通委就完成建议涉及路段共1936米的护栏安装，并且以陡坡急弯等重点路段为切入，逐步扩展护栏覆盖范围，排查安全隐患，累计完成28.5公里的护栏安装。“在后续的‘回头看’中，我们看到，隐患路段已经装上护栏和警示标识。”程竹松说。

此外，随着调查深入，办理人员发现，部分路段事故源于多种原因，包含当事人过错和道路设施设备问题等，仅靠交通管理部门难以实现长效解决。为此，区人民检察院多次和区公安分局、区交通委沟通协商，推动相关工作机制的建立。2021年8月，三家单位会签《关于建立“路长、警长+检察长”工作协同机制加强道路和交通安全治理的意见》，以“三长共治”强化彼此间的信息互通与职能衔接，形成“办理一案，治理一片”的局面。

“作为检察机关，我们的工作独立于行政机关而开展，在听取民情、保护社会公益等方面具有自身的优势。”程竹松总结道，“而行政机关具有人力、技术和资源方面的优势，是落实措施、解决问题的主力。”行政公益诉讼以督促、协同为出发点，唯有坚持共赢理念，在充分沟通的基础上，取得各方支持，才能形成合力，共同促进公益保护事业。这在本案办理过程中得到了充分体现。

崇明开展预防性行政公益诉讼，为沿河道路加装护栏、排除重大安全隐患的成功实践产生了显著的开拓和表率效应，全国多个水域密集的城市纷纷跟进，以预防性公益诉讼方式解决类似问题，为沿河道路装上“安全锁”。为更好推广经验、以崇明智慧造福全国人民，程竹松还将案件办理的具体经过整理成专业论文，发表于国家级期刊《中国检察官》上。

03 公益诉讼虽辛苦 为群众不辞万难

刻板印象里，检察官们似乎只需和案牍打交道，是“不出门的秀才”；程竹松和同事们却颠覆了这样的认知：“一半以上的时间都要去跑基层、跑现场，打交道的对象从各行各业的劳动者到各级政府部门工作人员，几乎无所不包。”为了获取线索、收集资料、了解现场情况，早出晚归都是稀松平常，“常常在外面跑了一整天，回来还要继续写报告。”程竹松苦笑道，“或许这就是从事公益诉讼必须面对的一大考验。”

另一项考验则来自于公益诉讼异常宽广的专业面。“比如这次行政公益诉讼，涉及许多道路交通安全领域的法律和规章，咱们此前是‘外行’，就必须搜集相关法律、文件，进行系统性学习。”程竹松说，“几个月跟进下来，经办的同事都成了相关领域的‘行家’。”

事实证明，再大的考验都难不倒公益检察官们。为群众解忧除难，是他们光荣的职责与无悔的选择。仅程竹松本人，去年经手的案子就有60多件，加班加点早已成为常态。“能为老百姓解决一些困难、做成一些实事、谋求一些利益，就是对我们最大的犒赏。”程竹松笑道，“不必担心，大家士气高昂，能把担子扛下去。”此外，为了保证调查的即时性、客观性，基于办案要求，公益检察室添置了航拍无人机、水质快速检测设备、分贝仪等专业器械和工具，程竹松和同事们逐渐成为了院里的“多面手”和“步数王”。

群众利益无小事，公益诉讼检察的切口，有时非常细微。先前，环岛景观道一期工程南门段竣工后，不少网络主播纷纷来此“打卡”，直播的喧嚷极大影响到周边居民的夜间休息。接到线索后，区人民检察院公益检察室的办案人员即刻赶赴现场，使用分贝仪等测量工具实地检测噪声水平，并根据调查情况向有关职能部门制发检察建议，推动了问题的迅速解决。

在崇明推进世界级生态岛高质量建设的进程中，公益检察官们随时准备向损害生态的个人和群体“开战”。2021年，公益检察室参与到“308非法持有***支、非法狩猎案”的办理中，将生态修复作为认罪认罚的悔罪表现，促使行为人认识到自身行为危害性，从而主动承担生态修复责任——该案也成功入选2021年度上海市检察机关公益诉讼十大典型案例。针对长江口水域非法采砂、破坏流域生态环境、破坏河床结构和威胁水源安全的系列案件，区人民检察院同步开展民事公益诉讼和行政公益诉讼工作，在依法惩治违法行为人的同时，对有关职能部门加大巡查和打击力度形成督促效应，为长江大保护汇聚起强大合力。

在保卫社会公益、建设法治社会的征程中，公益检察官们信念坚定、不辞辛劳。“欢迎广大群众拨打12309检察服务热线、12345政务服务便民热线，反馈身边的各类问题。”程竹松说，“人民检察院始终是百姓利益的坚实后盾。”