中共广东省委广东省人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见解读

　　2017年9月7日，《中共广东省委 广东省人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）发布实施。《实施意见》全文共6部分、28条，从总体要求、健全完善安全生产责任体系、深化安全监管监察体制改革、大力推进依法治理、建立完善安全预防控制体系、加强安全基础保障能力建设等方面提出了一系列改革举措和任务要求。深入学习领会、切实贯彻落实好《实施意见》精神，重点把握好以下几点。 

　　一、充分认识《实施意见》出台的背景和意义，切实增强推进安全生产领域改革发展的责任感和紧迫感 

　　2016年12月9日，***、***以中发文件印发《*** ***关于推进安全生产领域改革发展的意见》，要求各地区各部门结合实际认真研究制定实施办法，抓紧出台推进安全生产领域改革发展的具体措施，明确任务分工和时间进度要求，确保各项改革举措和工作要求落实到位。 

　　省委、省政府历来重视安全生产工作，始终把安全生产摆在特殊重要的位置来抓。近年来，通过上下努力，全省生产安全事故逐年下降，安全生产形势持续稳定好转。但是，作为全国第一经济大省和人口大省，我省各类事故总量仍然较大，重特大事故时有发生，安全监管任务十分艰巨，特别是高危行业企业和高风险点的数量大。此外，安全监管体制机制不完善，企业主体责任不落实，法规标准体系不健全，安全生产基础薄弱等制约我省安全生产问题仍比较突出。解决上述问题刻不容缓，亟需结合实际，制定和实施推进安全生产领域改革发展的实施意见，提升我省安全生产工作的整体水平。 

　　我省的《实施意见》，以***新时代中国特色社会主义思想为指导，突出贯彻******关于安全生产系列重要论述和对广东工作提出的“四个支持，三个支撑，两个走在前列”的重要批示精神，顺应全省经济社会的发展形势，总结实践经验，吸收创新成果，借鉴国内外有益做法，坚持目标和问题导向，科学谋划了我省安全生产领域改革发展蓝图。《实施意见》围绕解决安全生产体制机制发展等深层次问题，提出了加强和改进安全生产工作的一系列重大改革举措和任务要求，是当前和今后一个时期全省安全生产工作的行动指南，对于推动我省安全生产工作整体水平的提升具有重大理论意义和现实指导意义。 

　　《实施意见 》的出台与实施充分体现了省委省政府对安全生产工作的极大重视和抓好安全生产工作的坚定信心和决心。全省上下尤其是安全生产战线的全体同志，一定要把深入学习宣传和贯彻落实《实施意见》作为当前和今后一段时间一件大事，这既是对党的事业和人民利益高度负责的政治要求，也是推动安全生产事业发展进步的难得机遇和强大动力。《实施意见》的全部内容最终要变成安全生产领域改革发展的具体成果，所提出的体制机制法治等方面的改革完善还需要大家共同努力，落到实处，使其具体化。因此，一定要深刻认识《实施意见》出台的重大现实意义和深远历史意义，自觉把思想和行动统一到省委、省政府的重大决策部署上来，切实增强抓好贯彻落实的政治自觉和责任自觉，以认真负责的态度和求真务实的工作作风，结合实际创造性地抓好贯彻落实，确保《实施意见》确定的各项改革任务和工作措施落实到位，尽快见到成效。 

　　二、准确把握《实施意见》的内容和要求，全面推进我省安全生产领域改革发展各项工作 

　　《实施意见》的内容和要求可基本概括为“一个目标、五大抓手”。 

　　（一）一个目标。具体是：到2020年，安全生产责任基本明晰，安全生产监管体制机制基本完善，依法监管能力明显加强，实现全省生产安全事故总量、死亡人数、较大以上事故起数“三个下降”，职业病危害防治取得积极进展，重特大生产安全事故得到有效遏制，安全生产整体水平与决胜全面建成小康社会目标相适应。到2030年，实现安全生产治理体系和治理能力现代化，全民安全文明素质全面提升，安全生产保障能力显著增强。 

　　（二）五大抓手。 

　　《实施意见》着眼于解决当前安全生产面临的突出问题，分别从责任、体制、法治、防控、基础五个方面，提出了一系列制度性措施。 

　　一是健全完善安全生产责任体系。《实施意见》按照学习“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”要求，从压实省市县安全生产属地责任、明确党委政府领导的工作责任、明确部门监管责任、严格落实企业主体责任以及健全责任考核机制、严格责任追究制度等6个方面对完善安全生产责任体系提出明确要求，切实织密织紧安全生产责任网。在压实省市县安全生产属地责任方面，要求各级党委、政府要按照“属地管理、分级负责”的原则，把安全生产摆在重要位置，加强组织领导，狠抓工作落实。在明确党委政府领导的工作责任方面，明确各级党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，党委主要负责人对本地区安全生产工作负总责，对本地区亿元GDP生产安全事故死亡率控制指标完成情况负重要领导责任；政府主要负责人对本地区安全生产工作负全面责任，对本地区重特大生产安全事故控制负重要领导责任；分管安全生产工作的负责人由同级党委常委、政府常务副职担任，负责本地区安全生产工作的综合监管、协调指导，对直接主管的行业领域安全生产工作负直接领导责任；党政班子其他成员是分管领域的安全生产直接责任人，对分管领域内的安全生产工作负直接领导责任。进一步将党委和政府的领导责任具体化。在明确部门监管责任方面，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”、“谁审批谁监管”的要求，明确了4类部门（安全生产监督管理部门、负有安全监管职责的部门、没有监管执法职能但负有安全管理责任的其他行业领域主管部门、党委和政府其他有关部门）的各自职责，并落实到部门工作职责规定中，厘清了安全生产综合监管与行业监管的关系，切实解决安全监管存在的职责交叉和漏洞等问题。在严格落实企业主体责任方面，主要强调企业对本单位安全生产和职业健康负全面责任，要严格执行国家和省有关安全生产和职业健康法律法规和标准规定，建立健全自我约束、持续改进的内生机制。企业法定代表人和实际控制人（董事长、总经理）同为企业安全生产和职业健康的第一责任人，对本企业安全生产和职业健康工作负总责。同时，全面推行企业安全生产主体责任承诺制度，要求企业在成立后，应当就严格遵守相关法律法规，履行安全生产主体责任作出承诺，并向社会公布，接受社会监督。在健全责任考核机制方面，重点规定省安委会每年组织对各单位履行安全生产职责情况进行考核并予以通报；对考核为“较差”等次或被“一票否决”的，由省安委会主任或者常务副主任会同纪委、组织部门负责人对其党政主要负责人进行约谈；成绩突出的予以表扬。在严格责任追究制度方面，重点建立企业生产经营全过程安全责任追溯机制。对发生生产安全责任事故以及瞒报、谎报、漏报、迟报事故的单位和个人依法依规严肃追究责任。 

　　二是深化安全监管监察体制改革。《实施意见》从完善监督管理体制、完善地方监管执法体制、健全应急救援管理体制等3个方面对改革完善安全监管监察体制作出安排部署。在完善监督管理体制方面，要求强化各级安全生产委员会的组织指导、统筹协调、巡查考核职能作用，在安全生产委员会的统一领导下，设立道路交通、消防、建筑施工等若干专业委员会。安全生产委员会办公室（安全生产监督管理部门）承担本级安全生产委员会的日常工作，履行指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，并实行综合监督管理。其他负有安全监管职责的部门应严格落实“三个必须”要求和承担安全生产与职业健康工作任务，设立安全生产和职业健康监管机构，配备专职安全监管人员。在完善地方监管执法体制方面，针对安全监管部门的实际，以及基层监管执法力量薄弱等问题，明确将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构，加强安全生产执法队伍建设，强化行政执法职能，要求全省各市县镇应按当地国内生产总值、企业和人口数量综合考虑配置安全监管人员编制，加强基层安全监管能力建设，充实监管力量。加强镇（街）、园区专职安全员队伍建设，切实做到专职专岗，并根据经济发展和地方财政情况逐步提高专职安全员的薪酬待遇。同时考虑到镇（街）以及各类功能区的安全监管缺位问题，提出珠三角地区的镇（街）和粤东西北地区的中心镇（街）应设立独立的安全生产监管所（中山、东莞可设立镇、街安全生产监督管理局）和配备必要的执法编制人员，承担本区域内安全生产综合监管工作；各类经济开发区、工业园区、港区、风景区等功能区，应当设立安全生产监管机构和配备必要的人员力量，履行日常安全监管职责。在健全应急救援管理体制方面，明确要求强化安全生产应急救援监督管理行政职能，着眼于提高应急救援指挥和统筹组织协调能力及科学处置能力，建立健全安全生产应急救援指挥机构和政府应急机构的工作协调机制，提高应急救援组织指挥的有效性。 

　　三是大力推进依法治理。《实施意见》按照依法治国的总体要求，从健全安全生产法规标准体系、严格安全准入制度、规范监管执法行为、完善执法监督机制、健全监管执法保障体系、完善事故调查处理机制等6个方面将安全生产纳入法治化轨道，保证执法严明、依法依规、科学严谨、违法必纠。在健全安全生产法规标准体系方面，重点提出修订《广东省安全生产条例》，及时出台完善安全生产、职业健康等地方性法规、规章和制度规定。加快安全生产标准的制定修订整合，组织梳理重点行业领域安全生产相关技术标准。在严格安全准入制度方面，强调严格高危行业领域安全生产准入条件和产业政策，强化安全生产源头监管，严把有关建设项目立项、规划、设计环节安全关口。推进审批网上公开办理，优化工作流程，简化办事环节，提高行政效能。对与人民群众生命财产安全直接相关的行政许可事项，依法严格管理，不得随意取消、下放、移交或委托实施，确保标准不降低、管理不放松。在规范监管执法行为方面，重点推进安全执法监察标准化建设，严格规范执法制式服装、应急救援防护服装、标志标识、工作标准、执法程序、执法文书以及考核要求等，明确执法人员装备配备标准，全面提升全省安全生产执法能力与水平。在完善执法监督机制方面，主要明确了人大、政协的相关职责，充分发挥其检查监督作用。尤其要求建立执法行为审议和重大行政执法决策机制，健全领导干部干预安全生产监管执法的记录、通报和责任追究制度，完善安全生产执法纠错和执法信息公开制度，从而真正把安全监管权力关进制度的笼子。在健全监管执法保障体系方面，重点强调各级党委、政府应在人员经费、执法用车、装备等方面为安全生产监管执法提供有力保障。进一步健全负有安全生产监管职责的部门监管执法经费保障和监管人员岗位津贴激励机制，将经费保障纳入同级财政全额保障范围；为各级安全监管机构配齐满足履职基础保障、监管执法、风险预警防控、事故调查处理、应急救援指挥和法制宣传教育所需的执法装备、办公用房、防护用品、执法和应急车辆。在完善事故调查处理机制方面，明确安全生产监督管理部门根据政府授权统一组织对各类生产安全事故依法进行调查，实行“一案双查”。完善生产安全事故调查组组长负责制。 

　　四是建立安全预防控制体系。《实施意见》坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，从完善安全风险管控机制、强化企业预防措施、建立隐患治理监督机制、强化城市运行公共安全保障、加强重点领域工程治理、建立完善职业病防治体系等6个方面构建安全预防控制体系，严防风险演变、隐患升级导致事故发生。在完善安全风险管控机制方面，要求各级政府应建立安全生产风险点查找、研判、防范、预警、处置、责任“六项机制”，每三年组织一次重点区域、重大设施的安全风险评估，对本地区风险点、危险源实行清单管理，做到底数清、情况明。建立重大风险点、危险源分类分级管控制度，对不同等级的风险点、危险源应实行差异化管理，采取针对性的管控措施。在强化企业预防措施方面，要求各类企业定期全面评估安全风险，针对高危工艺、设备、物品、场所和岗位，建立安全风险分级管控制度，每半年开展风险点危险源排查、风险评估和危害辨识，并逐一明确管控层级，落实具体的责任单位、责任人和管控措施，制定落实安全操作规程。在建立隐患治理监督机制方面，重点对政府及负有安全生产监管职责的部门提出要求，要求建立与企业隐患排查治理系统联网的信息平台，完善线上线下配套监管制度。尤其强调对重大隐患整改不到位的企业依法采取停产停业、停止施工、停止供电和查封扣押等强制措施，按规定给予上限经济处罚，对构成犯罪的要移交司法机关依法追究刑事责任。同时，规定要严格重大隐患挂牌督办制度，对整改和督办不力的纳入政府核查问责范围，促进整改措施落实到位，切实做到防患于未然。在强化城市运行公共安全保障方面，提出定期排查区域内安全风险点、危险源，落实管控措施，推进安全发展示范城市建设，提高基础设施配置安全标准，加强重点设施的检测维护和人员密集场所安全监管，强化相关部门的协调联动，严防自然灾害引发事故等要求。在加强重点领域工程治理方面，对矿山、危险化学品、道路交通等行业领域安全防范工程作出部署安排。同时针对装备落后、技术标准低的问题，《意见》提出完善长途客运车辆、旅游客车、危险物品运输车辆和船舶生产制造标准，提高安全性能，从源头上消除事故隐患。在建立完善职业病防治体系方面，要求各级政府将职业病防治纳入民生工程及安全生产工作考核体系，加快职业病危害严重企业技术改造、转型升级和淘汰退出；健全职业健康监管支撑保障体系，加强职业健康技术服务机构、职业病诊断鉴定机构和职业健康体检机构建设，强化职业病危害基础研究、预防控制、诊断鉴定、综合治疗能力。同时，要求加强职业健康监管执法，督促企业落实职业病防治主体责任。 

　　五是加强安全基础保障能力建设。《实施意见》从完善安全投入长效机制、建立安全科技支撑体系、健全社会化服务体系、发挥市场机制基础作用、完善安全宣传教育培训体系等5个方面，夯实安全基础，推进社会共治。在完善安全投入长效机制方面，要求各级政府安全生产经费投入应与经济社会发展相适应。依法依规从工伤保险基金安排工伤预防费，用于工伤和职业病预防的宣传、培训等工作。加强安全生产经济政策研究，制定促进隐患治理和安全生产新技术、新装备推广应用的政策措施，落实企业安全生产费用提取管理使用制度和安全生产专用设备企业所得税优惠政策。健全完善企业持续加大安全投入的激励约束机制。引导企业和社会力量发展灾害防治、预测预警、检测监控、个体防护、应急处置、安全文化等技术、装备和服务，促进安全产业发展。在建立安全科技支撑体系方面，提出创建“智慧安监”，运用大数据技术开展安全生产规律性、关联性特征分析研判，提高安全生产与职业卫生预测预警科学决策水平和监管工作效能。在健全社会化服务体系方面，建立政府购买安全生产服务制度，将安全生产社会化服务列入鼓励创业的指导性目录，探索建立政府引导安全生产社会化服务投入机制。在发挥市场机制基础作用方面，安建立健全安全生产责任保险制度，并在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产、特种设备使用、机械制造等高危行业领域和发生过事故的企业强制实施安全生产责任保险，在其他行业领域鼓励实施安全生产责任保险制度。在完善安全宣传教育培训体系方面，把安全生产纳入各级党校（行政学院）的领导干部培训内容，牢固树立安全生产“红线意识”；把安全知识普及纳入国民教育，开设安全生产有关课程，普及安全生产知识，全面提升全民安全意识和素质；把安全生产纳入各类职业技术教育和技能培训，严格落实企业安全教育培训制度，切实做到先培训、后上岗。 

　　三、重点掌握《实施意见》的创新和亮点，下功夫实现我省安全生产领域改革发展新突破 

　　《实施意见》总结和吸收了近年来广东在安全监管方面的新做法和新经验，有很多举措都体现了独有的广东特色。我们学习贯彻中，必须不折不扣地落实，并在实践中继续创新，争取为全国提供更多新鲜的经验。这些创新和亮点具体体现在“五个新”： 

　　（一）安全生产权责有了新规定。一是首次厘清省市县安全生产权责。《实施意见》明确提出，省委、省政府每年至少召开一次常委会会议、常务会议听取安全生产工作汇报，研究解决安全生产重大问题，加强对安全生产工作的领导，制定安全生产规划和政策，加强安全生产工作的协调督办。各地级以上市党委、政府每半年至少召开一次常委会会议、常务会议研究安全生产工作，督促检查所辖县区落实安全生产监督管理责任情况，组织协调跨县区行政执法，落实重大事故隐患整改和重大安全风险管控措施。县（市、区）党委、政府每季度至少召开一次常委会会议、常务会议研究安全生产工作，强化日常的安全生产执法监督，查处非法违法生产经营建设行为，督促生产经营单位落实安全生产责任。乡镇（街道）党委、政府每月至少研究一次安全生产工作，加强对辖区内生产经营单位安全生产状况的日常巡查，及时报告安全生产重大隐患问题，协助上级有关部门依法履行安全生产监督管理责任。这样一来，省、市、县、乡镇四级党委、政府在安全生产方面的权责就更清晰，对于推动党委、政府安全生产责任的落实有着重要的意义。二是再次明确党委政府领导的工作责任。《实施意见》明确提出，各级党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，党委主要负责人对本地区安全生产工作负总责，对本地区亿元GDP生产安全事故死亡率控制指标完成情况负重要领导责任；政府主要负责人对本地区安全生产工作负全面责任，对本地区重特大生产安全事故控制负重要领导责任；分管安全生产工作的负责人由同级党委常委、政府常务副职担任，负责本地区安全生产工作的综合监管、协调指导，对直接主管的行业领域安全生产工作负直接领导责任；党政班子其他成员是分管领域的安全生产直接责任人，对分管领域内的安全生产工作负直接领导责任。这是对“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”要求的细化。三是综合监管和行业监管责任的落实有了保障。《实施意见》明确提出，安全生产委员会办公室（安全生产监督管理部门）承担本级安全生产委员会的日常工作，履行指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，并实行综合监督管理。安全生产监督管理部门对同级政府有关部门及下一级政府的安全生产工作进行监督，并负责本地区安全生政策规划制定修订、执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等工作，承担职责范围内行业领域安全生产和职业健康监管执法职责。其他负有安全生产监管职责部门应按照职责分工，依法履行监管职责，从行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强安全生产和职业健康工作，指导督促所属行业领域企事业单位加强安全生产和职业健康日常管理，分管安全生产工作的负责人要由领导班子中排名第二位的副职领导同志担任。四是企业主体责任的落实得到强化。《实施意见》对企业落实主体责任细化了规定，要求企业对本单位安全生产和职业健康负全面责任，要严格执行国家和省有关安全生产和职业健康法律法规和标准规定，建立健全自我约束、持续改进的内生机制。企业法定代表人和实际控制人（董事长、总经理）同为企业安全生产和职业健康的第一责任人，对本企业安全生产和职业健康工作负总责，每年年初应当研究审定企业的安全生产工作计划，每半年至少组织开展一次企业安全生产大检查；企业党委主要负责人履行“一岗双责”，承担同等责任；分管安全生产的企业负责人对本企业的安全生产和职业健康工作负直接领导责任，具体组织实施安全生产工作计划，每季度检查落实情况；企业安全管理部门和安全管理人员具体落实企业安全生产工作计划，开展日常安全检查并建立企业安全生产工作台账。企业监事会、工会应将安全生产和职业病防治工作作为重要监督内容。同时，还要求企业在成立后，应当就严格遵守相关法律法规，履行安全生产主体责任作出承诺，并向社会公布，接受社会监督。 

　　（二）安全监管机构有了新突破。一方面，规定负有安全监管职责的部门应严格落实“三个必须”要求和承担安全生产与职业健康工作任务，设立安全生产和职业健康监管机构，配备专职安全监管人员。另一方面，规定珠三角地区的镇（街）和粤东西北地区的中心镇（街）应设立独立的安全生产监管所（中山、东莞可设立镇、街安全生产监督管理局）和配备必要的执法编制人员，承担本区域内安全生产综合监管工作；镇（街）设立的安全监管所（局），实行以县级安全生产监督管理部门管理为主（中山、东莞以市级为主）、乡镇政府和县级安全生产监督管理部门双重管理体制。此外，规定各类经济开发区、工业园区、港区、风景区等功能区，应当设立安全生产监管机构和配备必要的人员力量，履行日常安全监管职责。 

　　（三）执法保障体系有了新完善。一方面，要求各级党委、政府应在人员经费、执法用车、装备等方面为安全生产监管执法提供有力保障。在财政资金方面，进一步健全负有安全生产监管职责的部门监管执法经费保障和监管人员岗位津贴激励机制，将经费保障纳入同级财政全额保障范围；为各级安全监管机构配齐满足履职基础保障、监管执法、风险预警防控、事故调查处理、应急救援指挥和法制宣传教育所需的执法装备、办公用房、防护用品、执法和应急车辆。另一方面，加强安全生产技术支撑机构建设，落实机构、人员编制和经费保障，发挥其在安全生产公益性监督检查、检测与评估等方面的技术支撑作用，保障监管执法需要。今年5月8日，省编委会已批准设立广东省安全生产科学技术研究院，落实了35个事业编制。目前，省安科院组建工作顺利进行，必将能为我省安全生产工作提供强有力的技术支撑。 

　　（四）风险管控机制得到新加强。在政府层面，我省全面推行建立重大风险点、危险源分类分级管控制度，对不同等级的风险点、危险源应实行差异化管理，采取针对性的管控措施，特别是对“红色”“橙色”等高风险等级的风险点、危险源应实施重点监控、重点盯防，督促落实管控责任和措施。在企业层面，要求企业定期全面评估安全风险，针对高危工艺、设备、物品、场所和岗位，建立安全风险分级管控制度，每半年开展风险点危险源排查、风险评估和危害辨识，并逐一明确管控层级，落实具体的责任单位、责任人和管控措施，制定落实安全操作规程。大力推进信息化、自动化改造，加快高危企业和劳动密集型企业“机械化减人、自动化换人”，严格控制现场作业人数。这些举措都有助于强化安全风险管控。 

　　（五）市场机制作用将有新发挥。重点是完善和大力推行安全生产责任保险制度。在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产、特种设备使用、机械制造等高危行业领域和发生过事故的企业强制实施安全生产责任保险，在其他行业领域鼓励实施安全生产责任保险制度。同时，将安全生产强制责任保险实施情况纳入安全生产和职业健康考核内容，推动安全生产责任保险制度落实，发挥保险机构、保险社会组织在参与企业安全生产和职业健康与事故预防方面的积极作用。 

　　制度的生命在于执行。学习贯彻《实施意见》关键在于全面贯彻落实《实施意见》要求，确保各项政策措施落实到位、早见成效。全省上下尤其是安全生产战线的同志们，要统一思想，把学习贯彻《实施意见》作为联系实际贯彻落实党的十九大精神的具体行动，加强领导，明确责任分工，细化工作措施，扎实抓好贯彻落实，进一步推动全省安全生产形势持续稳定好转，为广东实现“三个定位、两个率先”、“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”目标作出应有的贡献。