关于佛山市应急管理局〈生产安全事故应急预案管理办法〉实施细则的解读

　　查阅相关文件：佛山市应急管理局《生产安全事故应急预案管理办法》实施细则

　　一、文件的制定背景说明

　　2009年3月，国家安全监管总局颁布了《生产安全事故应急预案管理办法》（原国家安全监管总局令第17号）。随着安全生产应急管理工作的不断深化以及******对应急管理工作要求的不断提高，国家安全监管总局对原《生产安全事故应急预案管理办法》进行了修订，并于2016年6月3日公布实施新的《生产安全事故应急预案管理办法》（国家安全监管总局令第88号，以下简称88号令）。结合88号令， 2017年6月12日，省安全监管局印发了《广东省安全生产监督管理局关于〈生产安全事故应急预案管理办法〉实施细则》（粤安监应急〔2017〕9号），作为我省部门规范性文件公布实施。佛山市安全监督管理局于2018年1月28日出台了《佛山市安全生产监督管理局关于生产安全事故应急预案管理办法的实施办法》(佛安监〔2018〕27号），作为我市部门规范性文件公布实施。***第33次常务会议2018年12月5日通过《生产安全事故应急条例》，自2019年4月1日起施行。2019年7月11日，应急管理部公布《应急管理部关于修改〈生产安全事故应急预案管理办法〉的决定》（应急管理部令第2号），自2019年9月1日起施行。

　　机构改革后，市应急管理局加快推进有关规章清理工作。《实施细则》的修改主要基于三个方面的考虑：一是贯彻落实***《生产安全事故应急条例》有关规定的需要。《生产安全事故应急条例》对重点生产经营单位应急预案的备案、演练等方面作出了新的要求，《实施细则》需要与之相配套衔接。二是贯彻落实《***机构改革方案》的需要。机构改革后，应急部门作为新组建部门，应急预案的主管部门应当由“安全生产监督管理部门”修改为“应急管理部门”。三是应急预案管理的工作重心发生了变化。近年来经过不断探索，应急预案的定位从补充应急管理制度向完善应急准备、规范应急处置转变，工作重心从解决预案有无向提升预案质量、发挥预案实效转变。同时，安全生产体制机制改革对简化应急预案评审、备案程序提出了要求。为推动应急预案工作与时俱进，适应安全生产应急管理需要，有必要对原《实施办法》进行修订。

　　市应急管理局党委高度重视《实施细则》修订工作，魏钰局长多次作出批示指示。市应急管理局应急指挥支援科在政策法规和培训科、安全生产应急中心、危险化学品安全监管科等科室大力配合下，认真研究我市生产安全事故应急预案管理现状，提出具体修改条款，在多方调研、充分吸收各方意见的基础上，起草了本《实施细则》。

　　二、法律法规政策依据

　　根据《中华人民共和国安全生产法》（中华人民共和国主席令第十三号）、《中华人民共和国突发事件应对法》（中华人民共和国主席令第六十九号）、《生产安全事故应急条例》（中华人民共和国***令第708号）、《生产安全事故应急预案管理办法》（国家安全生产监督管理总局令第88号）、《应急管理部关于修改〈生产安全事故应急预案管理办法〉的决定》（应急管理部令第2号）等有关法律法规，参考《广东省安全生产监督管理局关于〈生产安全事故应急预案管理办法〉的实施细则》（粤安监应急〔2017〕9号）等相关法律法规，结合《佛山市安全生产监督管理局关于印发

　　三、文件的制定程序说明

　　（1）2019年11月份，对应急管理部令第2号进行系统梳理和分析，明确修订工作内容和时间进度安排，同时对《实施细则》进行初步修改。

　　（2）2019年12月份，对各区应急管理局、部分生产安全应急预案评审专家进行调研，了解其对我市应急预案管理工作的意见和建议，负责对反馈意见的收集和整理工作，研究征集到的建议和本局各科室的意见，再对原《实施办法》进行系统修订。

　　（3）2020年1月份，完成《实施细则》讨论稿，并组织相关科室及专家（小范围）对讨论稿及原稿存在的问题和不足进行探讨，再对讨论稿进行完善，形成征求意见稿；

　　（4）2020年2月16日，佛山市应急管理局正式发函，《实施细则》（征求意见稿）征求了禅城区人民政府,南海区人民政府,高明区人民政府,三水区人民政府,顺德区人民政府,佛山市住房和城乡建设局,市工业和信息化局,市发展改革局（粮食和物资储备局）,市人力资源社会保障局,市自然资源局（市城市更新局）,市生态环境局,市交通运输局,市轨道交通局,市水利局,市农业农村局（市扶贫办）,市商务局,市文化广电旅游体育局,市卫生健康局（市中医药局）,市国资委,市城市管理和综合执法局,市市场监督管理局（市知识产权局）,市教育局,市气象局,佛山供电局,佛山海事局等25个安委办成员单位的意见，截止到2月28日，各单位以党政公文系统或邮件方式将修改意见反馈回来，共收到禅城区人民政府、南海区人民政府、三水区人民政府、顺德区人民政府、佛山海事局、市轨道交通局、市生态环境局、市农业农村局、市卫生健康局、市住房和城乡建设局等10个单位提出的修改意见。

　　（5）2020年5月19日前，我局与提出修改意见的单位分别作了沟通交流，根据反馈意见对《实施细则》（征求意见稿）进一步完善，形成新的《实施细则》。

　　（6）2020年5月19日，我局按照有关规定在佛山市政府网和我局局网站上发布《佛山市应急管理局《生产安全事故应急预案管理办法》实施细则》公开征求公众意见。截止至2020年6月2日，共收到一家机构对《实施细则》反馈的修改意见。

　　（7）2020年7月底前，我局召集安全生产技术服务机构中的专家人员再次对《实施细则》（征求意见稿）进行征求意见，根据反馈意见又再次完善了《实施细则》（征求意见稿），形成了当前的新的《实施细则》（送审稿）。

　　四、主要内容说明

　　（一）关于《实施细则》的框架结构

　　本《实施细则》参照《生产安全事故应急预案管理办法》的基本结构设置六章共54条：第一章 总则；第二章 应急预案的编制；第三章 应急预案的评审、公布和备案；第四章 应急预案的实施；第五章 监督管理；第六章 附则。

　　第一章包括6条条文，分别从制定目的与依据，适用范围，管理原则，实施主体及其职责范围，应急预案的分类及概念界定等方面进行规范。

　　第二章包括13条条文，分别从应急预案的编制原则，基本要求，负责编制的人员构成，编制的根本依据，生产经营单位的应急预案编制类型，预案编制的基本内容以及注意事项以及应急处置卡的编制等方面进行规范。

　　第三章包括13条条文，分别从各级人民政府应急管理部门应急预案的评审要求，生产经营单位应急预案的评审或论证要求，应急预案的评审或论证的基本内容及注意事项，评审书面纪要和论证意见的基本要素，评审专家的人员数量、资质要求及回避原则，论证人员的资质要求，生产经营单位应急预案的备案范围和公布要求，应急管理部门及其他负有安全生产监督管理职责部门应急预案的备案范围和公布要求，生产经营单位申报预案备案应提交的资料，备案的操作流程，建立应急预案备案登记建档制度等方面进行规范。

　　第四章包括11条条文，分别从应急预案的宣传教育，应急预案的培训，应急预案演练的基本要求及注意事项，应急预案的评估，应急预案的修订，生产经营单位应急预案的实施运行机制等方面进行规范。

　　第五章包括4条条文，分别从应急管理部门应当依法依规对生产经营单位应急预案工作开展监督检查、情况总结、上报，应急预案管理工作的奖罚制度等方面进行规范。

　　第六章包括7条条文，分别对***表格，部分生产经营单位安全事故应急预案的管理，危险化学品的储存设施，生产经营单位行业分类，《实施细则》的施行时间及其他事项进行补充说明。

　　（二）具体修订情况

　　新修订的《实施细则》相较于原《实施办法》，具体修订情况如下：

　　1.增加了一项立法依据。第一条立法目的及依据中，增加了《生产安全事故应急条例》。

　　2.缩小了适用范围。第二条适用范围删除了“宣传、教育、培训、演练、评估、修订”等内容。

　　3.进一步理顺了应急预案的管理体制。第四条明确规定了市、区应急管理部门负责本行政区域内应急预案的综合协调管理工作，各级人民政府其他负有安全生产监督管理职责的部门按照各自的职责负责有关行业、领域应急预案的管理工作。

　　4.应急预案编制前的工作内容更加精准。将第十条第一款、第二款中的“事故风险评估”修改为“事故风险辨识、评估”；将第三款中的“事故风险评估结论”，修改为“事故风险辨识评估结论”。

　　5.生产经营单位应急预案编制依据要求更加具体。将第十二条中的“结合本单位实际和可能发生的事故特点”修改为“结合本单位组织管理体系、生产规模和可能发生的事故特点，与相关预案保持衔接”。编制依据更加贴近工作实际，有利于增强预案的实操性。

　　6.对生产经营单位应急预案的评审范围进行了调整。对照应急管理部令第2号，在第二十一条中删除了建筑施工企业，增加了易燃易爆、危险化学品等危险物品的运输企业。

　　7.生产经营单位应急预案的评审要求更加严谨。在第二十四条中增加了评审专家的回避原则，明确了评审专家应回避的三种情形，促使预案评审过程更加公平公正。

　　8.厘清了管理部门应急预案的备案范围。第二十九条中明确规定：易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的运输单位，城市轨道交通运营、建筑施工单位，以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位，向区级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门进行备案，按照省人民政府负有安全生产监督管理职责的部门的要求实施；非煤矿山、危险化学品生产企业、使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业，危险化学品经营企业（含储存设施的），专门从事危险化学品仓储经营的企业，从事危险化学品经营活动的中央企业所属省级、设区的市级公司（分公司），烟花爆竹批发经营企业，报市应急管理局备案；金属冶炼以及上述以外的其他危险化学品经营企业，报区应急管理局备案。

　　9.对负有安全生产监督管理职责的部门应急预案演练的提出具体要求。第三十五条修改为“各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当至少每2年组织1次生产安全事故应急救援预案演练”。

　　10.对生产经营单位应急预案演练的提出具体要求。参照应急管理部令第2号，第三十六条中增加了第二、三款，易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位，非煤矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位，以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位，应当至少每半年组织1次生产安全事故应急预案演练，并将演练情况报送镇级以上负有安全生产监督管理职责的部门。区级以上负有安全生产监督管理职责的部门应当对本区域内前款规定的重点生产经营单位的生产安全事故应急救援预案演练进行抽查；发现演练不符合要求的，应当责令限期改正。

　　11.修订了应急预案定期评估范围。在第三十八条增加了易燃易爆、危险化学品等危险物品的运输企业。

　　12.增设了应急预案的罚则。增设第四十七条“违反应急预案管理有关规定的，由区级以上应急管理部门依照《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故应急预案管理办法》及相关法律法规予以行政处罚。”

　　五、部门法制工作机构审核意见

　　2020年4月13日，经市应急管理局政策法规和培训科审查，《佛山市应急管理局〈生产安全事故应急预案管理办法〉实施细则（草案）》符合佛山市行政机关规范性文件管理规定，同意报送局党组会议讨论审核。

　　六、行政系统内征求意见的采纳情况说明

　　2020年2月16日，佛山市应急管理局正式发函，《实施细则》（征求意见稿）征求了禅城区人民政府,南海区人民政府,高明区人民政府,三水区人民政府,顺德区人民政府,佛山市住房和城乡建设局,市工业和信息化局,市发展改革局（粮食和物资储备局）,市人力资源社会保障局,市自然资源局（市城市更新局）,市生态环境局,市交通运输局,市轨道交通局,市水利局,市农业农村局（市扶贫办）,市商务局,市文化广电旅游体育局,市卫生健康局（市中医药局）,市国资委,市城市管理和综合执法局,市市场监督管理局（市知识产权局）,市教育局,市气象局,佛山供电局,佛山海事局等25个安委办成员单位的意见，截止到2月28日，各单位以党政公文系统或邮件方式将修改意见反馈回来，共收到禅城区人民政府、南海区人民政府、三水区人民政府、顺德区人民政府、佛山海事局、市轨道交通局、市生态环境局、市农业农村局、市卫生健康局、市住房和城乡建设局等10个单位提出的修改意见。

　　1.南海区人民政府提出建议第三十八条.“……应急预案评估可以邀请相关专业机构或者有关专家、有实际应急救援工作经验的人员参加,必要时可以委托安全生产技术服务机构实施。前款规定的企业参加评估的专家不得少于3人,.……”修改为:"....应急预案评估可以邀请相关专业机构或者有关专家、有实际应急救援工作经验的人员参加,必要时可以委托安全生产技术服务机构实施。前款规定的企业参与评审的专家人数应根据企业规模而定，中型规模以上生产经营单位应急预案评审专家人数不宜少于5人；中型规模以下生产经营单位应急预案评审专家人数不宜少于3人”。因为应急预案评审与评估是两项不同的工作，工作要求并不同，实施细则已在第二十四条对此作出规定，所以不予采纳。

　　2.市轨道交通局提出的第一个建议是将二十五条第（二）项中“......或从事安全生产或应急管理领域工作满5年的注册安全工程师”，修改为：“......或从事与生产经营单位相应行业领域安全生产或应急管理工作满5年的注册安全工程师” 。因为应急管理部《实施办法》第二十二条中已对此明确指出：参加应急预案评审的人员应当包括有关安全生产及应急管理方面的专家。为与上级规定保持一致，所以不予采纳。

　　3.市轨道交通局提出的第二个建议是根据《安全生产法》第九条规定：“安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。”但征求意见稿中多处出现“各级人民政府应急管理部门及负有安全生产监督管理职责的部门”的表述，建议与《安全生产法》的表述一致。因为《安全生产法》实施年限在机构改革之前，需与应急管理部《实施办法》表述一致，所以不予采纳。

　　4.市轨道交通局提出的第三个建议是建议将第三十六条第四款：“生产经营单位的主要负责人组织与参与应急预案演练每年不宜少于一次，分管安全生产工作的负责人组织和参与应急预案演练每半年不宜少于一次。”修改为：“生产经营单位的主要负责人每年至少组织和参与一次生产安全事故应急预案演练，分管安全生产工作的负责人每半年至少组织和参与一次生产安全事故应急预案演练。”我们经仔细研究相关制度法规，均未发现对此进行具体要求，所以我们将此条款删除，不再提出限定要求。

　　5.市农业农村局提出实施细则中提到“负有安全生产监督管理职责的部门按照各自的职责负责有关行业、领域应急预案的管理工作”，希望在实施细则出台的同时，能尽快明确各个部门具体对应哪些行业和领域，需履行哪些监督管理职责。根据2017年国民经济行业分类标准，饲料加工属于农副食品加工业，化肥、农药生产属于化学原料和化学制品制造业。据了解，该项内容已由安委办整理并在报请编办审核，所以具体内容不再放入实施细则中。

　　上述5个不予采纳的建议均已与反馈单位协商一致。除此之外，其他建议悉数予以充分吸收，纳入到新的《实施细则》的修订内容中。

　　七、公开征求意见的采纳情况说明

　　2020年5月19日，我局按照有关规定在佛山市政府网和我局局网站上发布《实施细则》（征求意见稿）公开征求公众意见。截止至2020年6月2日，共收到一家机构对《实施细则》（征求意见稿）反馈的修改意见。

　　反馈单位提到了以下三点意见：

　　1.建议第十八条“相关人民政府及其部门、应急救援队伍和涉及其他单位的应急预案”进行有效公示，便于各生产经营单位查阅，尤其是与属地管理密切的镇街级别应急预案。

　　2.建议实施细则明确“中型规模以上的其他生产经营单位”的针对性。如将现行判定生产经营单位行业分类——依据《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）；判定企业规模——依据国家统计局关于印发《统计上大中小微型企业划分办法（2017）》的通知（国家统计局2017年12月28日）以实施细则的***内容进行确切要求。

　　3.建议第二十五条将具体情况明确：一、明确注册安全工程师为“中级注册安全工程师及以上职业资格”，不包含“助理注册安全工程师职业资格”；二、明确具体时间节点要求，建议修订为——从事安全生产或应急管理领域工作满5年，取得“中级注册安全工程师及以上职业资格”（可理解为：从事该行业工作达到五年及以上的人员，持有“中级注册安全工程师及以上职业资格”），而不是取得“中级注册安全工程师及以上职业资格”证书后满5年。三、递交备案相关材料时，可以要求递交评审专家的职业资格证书、毕业证或学位证复印件等材料进行资格、工作年限的佐证。

　　我局在认真研究后，对前两点意见予以采纳，第三点意见予以部分采纳，后续在查阅相关文件资料后，已按照应急管理部第2号令对评审专家及要求均有相关条款规定，结合其他征求到的意见建议作出了相应的调整。