湖南土地管理大改革再无地方官员进省跑指标

       6月，自然资源部发布了改革纲要。得益于之前的充分准备，湖南省自然资源厅很快推出了系列具体实施方案，包括《关于2020年土地利用计划管理的通知》、《湖南省建设用地指标库管理办法》等。“这是土地利用计划管理的一次重要变革。”省自然资源厅国土空间用途管制处处长贺国伟说。

    为什么要改革？

    出于保护耕地、宏观调控等考量，中国从严控制建设用地规模。其核心手段，可总结为“增量控制+计划配置”。

    每年，自然资源部都会制定全国土地利用年度计划，为当年的新增建设用地总量“定指标”，藉此控制新增总量。总指标敲定后，再层层向各省、市、县分配。

    具体分配时，会参考人口、面积、经济发展水平等因子，运用一套公式来计算各地应得份额。

    这套办法，在保护耕地、遏制土地市场投机、实施宏观调控等方面，效果可谓立竿见影。

    弊端在于，分配机制的计划经济色彩过重。基于历史和现状数据测算出的指标数额，很难完全吻合各地复杂多变的现实需求。拿湖南来说，长沙市经济发达建设项目多，分到的指标经常不够用；郴州市建设项目相对少，指标连续几年有富余。具体到郴州地区，2018年宜章县的指标缺口至少是23%，2017到2019年，安仁县的指标都没用完。

    鉴于上述缺陷，省自然资源厅建立统筹调剂机制，在当年11月底收回市县仍未使用的计划指标，调剂给其他地区亟需落地的建设项目。需要追加指标的地方官员，经常会带着申请资料进省城沟通协调，这就是“跑指标”的由来。

    但这是个“打补丁”的措施，没法从根本上解决问题。土地资源配置错位的情况仍然存在，继而推涨了一系列乱象。有些地方缺指标又急着上项目，干脆来个“未批先供”，造成违法用地；有的地方为了给来年多留点“余粮”，申请使用了指标但不实质性供地，即“批而未供”。

    土地利用计划管理改革，因此提上日程。

    指标跟着项目走

    改革的一个核心目标，是“切实保障有效投资用地需求”。

    换句话说是：让有限的指标，尽可能配置到真实有效的建设项目上去，俗称“指标跟着项目走”。

过去，“配置权”主要分散在各个市县，不便统筹协调，以至时有错配。那就该反其道行之，把“配置权”集中起来——这正是改革的最大亮点。

    具体办法，是把所有项目要重要程度分成三大类，分别交给国家、省、市县来配置指标。

纳入国家重大项目清单的项目，纳入省级人民政府重大项目清单的单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目，被叫做“国家保障项目”。这些项目，统一申报到自然资源部，由部里来配置发放建设用地指标。

    村民建房、工业项目、未纳入国家保障范围的非经营性项目，叫“省级保障项目”。它们需要的指标，由省一级来配置发放（省自然资源厅负责具体实施）。

    以上两大类项目，在指标配置时“应保尽保”。意思是说，市县报上来的这两大类项目，只要真实有效合法，一律批指标。

    项目多、指标不够用的市县，如此一来就有了保障。贺国伟说，改革措施发布后，厅里再没收到市县追加指标的申请。“跑指标”现象，一时绝迹。

    除去以上两大类的其它项目，用地指标还是由市县来保障。一是工业用地外的经营性项目；二是农村的集体建设项目；三是其他未纳入国家和省级保障范围的项目。

    “应保尽保” 指标从哪来？

    项目和用地指标的“配置权”重新洗牌，指标抓在谁手里？也得建立一套新规则。

    自然资源部代表国家，负责“国家保障项目”的指标配置工作，它自然要分走一部分指标。

    省一级，要建立“省级建设用地指标库”，用来保证“省级保障项目”的指标供应。

    同理，市县也要建立自己的指标库。

    库里的指标从何而来？

    不是简单地从全国年度新增指标总量中“切蛋糕”，而是要跟土地违法违规处置、存量建设用地挖掘相挂钩，即“增违挂钩”、“增存挂钩”。此举意在促进节约集约用地，这也是改革的核心目标之一。

    省级库的指标来源，包括三个渠道。

    一是撤销批文腾退用地指标。

有些建设用地批文因故调整或被撤销，所配置的相应建设用地指标也要收回，纳入省级库。如果批文使用的指标是中央配置的，批文撤销后，指标自动失效。

    二是国家根据各省处置“批而未供”和闲置土地情况，所下达的新增建设用地计划指标。

闲置土地，按处置完成量的50%核算计划指标。比方说，某省今年的闲置土地处理任务是一万公顷，全部完成，国家就会给它拨付5千公顷新增建设用地计划指标。

    2017年底前批准的“批而未供”土地，按处置完成量的50%核算计划指标；2018年以来批准的，按处置完成量的30%核算。

    自今年初以来，湖南就大力推动这两项工作。截止7月底，全省已处置2017年底前批准的“批而未供”土地8609公顷，2018年以后批准的是2848公顷；处理闲置土地3116公顷。

    这份数据，居全国第一。按规则核算，能给省级库带来6717公顷新增建设用地计划指标。“这也为省级保障项目‘应保尽保’提供了充分底气。”贺国伟说。

    三是增减挂钩节余建设用地指标。

    按改革要求，增减挂钩节余指标会剥离为两部分，“增减挂钩节余建设用地指标”和“增减挂钩节余新增耕地指标”，后者备案转化为“补充耕地指标”。市县实施增减挂钩项目形成的节余建设用地指标，提取15%纳入省级库。

分析这项举措之前，得先介绍其中几个基本概念。

    理解“最严格土地管理制度”的三个要点

    中国的土地管理制度，号称世界上最严格的之一。要想理解它，绕不开三个“指标”。

    一是本文讨论的新增建设用地计划指标（简称“建设用地指标”）。项目建设通常要占用农用地或未利用地，等于增加了新的建设用地。占之前，得拿到指标；占多少，得根据指标数额来。否则，就是违法用地要被追责。

如果占用的农用地是耕地，占之前要先补，占一补一，占优补优，占水田补水田，方能守住耕地红线、保障粮食安全。这叫占补平衡，也实行指标化核算管理，叫“补充耕地指标”（或“占补平衡指标”），通常以县域为基本核算单元。这类指标有两个来源，一是县人民政府组织开垦复垦耕地，二是向其它市县买指标。当然，允许买卖指标是2017年后的事了。

    这两项制度自上世纪90年代实施后，对切实保护耕地、节约集约用地发挥了重要作用。但其弹性显得不足，部分地区或因新增建设用地计划指标有限，或因耕地后备资源不足，经济社会发展用地比较局促。

    如何在不减少农用地和耕地的前提下，保障城乡建设用地需求并优化结构布局呢？原国土资源部在2006年又推出个创新措施，叫“城市建设用地增加跟农村建设用地减少相挂钩”，简称“增减挂钩”，也实施指标化管理。

它的大致意思，可以这么描述——某县人民政府在A处组织闲置宅基地复垦，减少了100亩建设用地（宅基地），增加了100亩耕地。复垦项目经上级有关部门验收确认后，就形成了100亩增减挂钩指标。凭借这些指标，该县可以在B处或C处新增100亩建设用地，还不用搞占补平衡，因为A处已经增加了100亩耕地，动态看来耕地总量是平衡的。

    这100亩增减挂钩指标，如果该县只用了50亩，剩下（节余）的50亩可以卖给省内其它地区使用。这是2016年开始实施的政策，卖家只能是贫困县。政策初衷，是帮助贫困县筹集脱贫攻坚资金。

    “增减挂钩”及指标交易的具体实施，有更细致的要求。上述例子，只是为了介绍其基本逻辑。从中也不难看出，一亩增减挂钩指标，等于一亩建设用地指标+一亩补充耕地指标（假设这一亩建设用地全部复垦为耕地）。打通    “三项指标”

    上述三项指标，各有一套管理台账，各自封闭运行。

    尝试把三者打通，是本轮改革中湖南的创新举措。

    具体办法，就是把增减挂钩节余指标按内容属性剥开，分成“建设用地指标”和“新增耕地指标”两大块。

    剥离出的“新增耕地指标”，转化为“补充耕地指标”，纳入补充耕地指标库。过去，非贫困县的增减挂钩节余指标只能自用，不能上市交易。从中剥离出“补充耕地指标”后，按现行政策可在省域范围内流通交易，对指标出产多的非贫困县来说，这是一个利好。

    剥离出的“建设用地指标”，自然是纳入建设用地指标库。

    湖南省自2009年开展增减挂钩试点以来，累计形成46万亩增减挂钩节余指标，意味着能剥离出46万亩建设用地指标。其中15%约7万亩，纳入省级建设用地指标库；其余部分，归属项目所在市县的指标库。

    值得一提的是，未完成闲置土地处置任务的市县，省自然资源厅会从该市县库中扣减增减挂钩节余建设用地指标至省级指标库。扣减的标准是，未完成处置的闲置土地面积的50%。

    除了增减挂钩，县市库还有3个指标来源，贫困县专用指标、大督查奖励指标、集体建设用地指标（不包含农民建房）。

    贫困县以外的县市区安排集体建设用地指标各100 亩，用于农村公共设施和公益事业用地，以及乡村产业重点项目用地。

    至于农民建房，属于“应保尽保”的省级保障项目，由省级指标库负责。

    需要说明的是，农民提交建房申请后，由当地村集体和乡镇政府完成审查批准。涉及农转用的，自然资源部门在用地审批环节“应保尽保”。