最后一张网的织补——上海战疫纪实社区的故事

　　转眼间，已经100多天了。从没想过需要坚持这么久，也没想过能坚持这么久。“五一”放假前最后一个工作日，一位在上海基层工作了将近20年的居民区书记记下“值班日记”：越来越多的居民主动出来当志愿者，退休党员、在校大学生、企业职工，还有附近菜场的摊主。大家一边消毒一边捡垃圾，一边欣赏小区里怒放的春花……社区氛围从来没有像现在这样好。

　　故事的开头并不是这样。突如其来的疫情，让整个城市神经紧绷。从小区封门、排队买口罩，到复工复产人员返沪，再到境外人员回流……疫情防控节点上每个想得到或想不到的新情况，都令处于神经末梢的基层社区“紧绷”，各种情绪急剧压缩、一触即发，基层工作者们几乎“每天都在吵架和感动中度过”。

　　在抗击疫情的两个阵地上，社区防控阵地并不比医院救死扶伤阵地轻松多少。基层工作者们都清楚：这是最后一张网——基层失守，意味着疫情失控。

　　3个多月过去，这座超大城市的居民生活渐回常态，社区未出现一例交叉感染病例。“网红”医生张文宏在一次公开场合这样评价：整个上海的防控是一盘大棋，可以打“优秀”。

　　社区防控这张网是如何织起来的？基层治理发挥了什么样的作用？从发生在社区里一个个“吵架”和“感动”的故事中，记者尝试理出一张上海社区治理的脉络图。

　　张与弛

　　1月24日，上海启动重大突发公共卫生事件一级响应，进入应急状态。

　　“我接到的第一个指令是人员排摸。”杨浦区控江路街道凤联居民区党总支书记祁沪军，和大部分社区干部一样，从这一天起进入连续作战状态。“命令来得急迫，手势却是模糊的，情况我们也不清楚。”祁沪军今年刚过60岁，原本打算春节前离任。“大家都有点无所适从，我的经验总归多一些。”他决定，等到“摘口罩”再退下来。

　　祁沪军所在的居委会一共有社区干部10人，对应2186户居民约5600人。“排查外来人口”的命令，在几天里下达了多次，且排查范围不断扩大，紧迫性不断增强，压力很快就传导到基层干部身上。一位经历过1988年上海甲肝暴发，也经历过2003年非典肆虐的居民区老书记，直言道：“这是我社区干部生涯中最难的一次，工作量超乎想象。更难的是，我们的防护用品远远不够。”

　　为了完成指令，许多社区第一时间选择了“人海战术”。在上海南部，奉贤西渡街道浦江居委会里，社区干部在两天内，进行了一场8：1797（社区干部与居民户数比例）的全覆盖走访排摸后，终于锁定了社区里126名湖北籍业主或租户。而在那两天里，居委办公室的灯，没有在夜里12时前熄灭过。

　　虹桥街道长虹居民区书记陆卫是年初二把“行军床”搬到居委办公室的。这个居民区实有户数1245户，同样是8名社区干部。“基层防控任务重、压力大，居委需要有人值夜班，应对可能出现的各种突发求助。”陆卫说，这样做也是怕跑来跑去影响到家里人。

　　没有人知道，这样的状态要持续多久。两周后的统计数据显示，上海6077个居村社区，都建立起以居村党组织为核心，以居村委会为主导，业委会、物业公司、社区民警、志愿者等共同参与的疫情防控网络体系。上海逾1.3万个居民住宅小区中，绝大部分实现了“准封闭式管理”：询问、登记、测温。在市郊农村，一座座“帐篷”搭了起来，出入和道口都有人“把守”。

　　2月2日，上海启动社区口罩预约工作，让“这张网”的紧张程度绷到了极致。一些社区干部不理解：社区已经忙得飞起来了，为何还要将预约口罩工作放在社区？一些居民也不理解：买口罩为何要二次出门，社区干部直接送***不好吗？

　　这其中暗含着口罩产能缺口问题，鉴于当时的态势，并未声张。但指令传达到基层社区最后一张网，已没有退路。

　　第一轮口罩预约当天，上海许多社区出现了“北欧式排队”，背后是社区干部连夜在地上贴了“一米”间隔的提示纸。

　　在静安区和泰花园社区，社区干部想了个主意——居民领号后先到充分通风的阳光房“等候区”，等叫号进入“办理区”登记信息、拿预约凭证。慧芝湖小区则通过摇号，抽签决定购买口罩顺序。宝山淞南镇微盟企业程序员争分夺秒开发小程序，帮助居民不出家门、直接预约……没有完美的决策，但可以有完美的执行。上海基层的活力在这当口被激发了出来，以“口罩预约”为切口，诸多基层社区接招拆招，脑洞大开。

　　在许多社区干部印象里，2月中旬之后，这张网逐渐“张弛有度”起来——因为“人”来了。

　　返沪人员增加，形成了又一波排查工作高峰，但能帮上忙的居民志愿者也多了起来。从小区、片区、楼组，到每一户家庭，借助以往的社区治理网格，疫情防控网更加密实。同时，街镇统筹辖区内的社区卫生、公安、市场监管、城管、房屋管理等力量，下沉一线，联勤联动，支持居村工作。

　　合理的动员机制运转起来了，新的资源也下沉了。市级机关工作党委建立了机关党员干部下沉顶岗工作机制，先后选派三批次55家单位、3100余名机关党员骨干，深入街镇居村、高速道口、火车站地铁站、机场等一线，顶岗开展社区防控、商铺巡查、道口管控、人员疏导等一线任务。与此同时，上海各区共组织2万余名机关、事业单位干部下沉社区，“让社区工作者歇歇脚，喘口气”。

　　进入3月后，本地新增病例持续为零，基层工作人员原本以为可以松一口气。不料境外疫情突起，他们又配合承担起入境人员的居家隔离任务。“很忙很累，但是规则清楚了，事情就好办。”一名社区干部告诉记者。

　　基层这张网从突然绷紧，到在不同尺度间的持续拉扯，再到后来张弛有度，逐步形成新的弹性“张力”，背后是社区治理能力在应急处置中的成长。

　　上与下

　　“上面千根线，下面一根针”，是以前对基层社区的形象比喻。将“针”变成“网”，正是上海多年来加强基层建设的努力方向。

　　2014年，上海出台创新社会治理、加强基层建设“1+6”文件。市、区、街镇、居村四级纵向贯通、部门横向协同，政社互联互动的社会治理格局逐步形成。城管执法、房管、绿化市容等力量下放街道，增强了街道统筹人、财、物能力，让基层干部能够“叫得到人”“叫得动人”。

　　“重心下移，资源下沉，权力下放”所取得的成效，在这次疫情防控中有目共睹。

　　在闵行，华漕镇通过镇防控办统一协调指挥，一名正科级干部担任协调组组长，落实居村属地责任的同时，又加上了公安、综治、人口、城管等部门的联防联控力量。原本难管的老集镇被“管”了起来，政府的决心让群众增添了信心。

　　在松江，各社区居家隔离观察户的垃圾，由街镇绿化市容部门调配专人专车收运。这些垃圾与其他一般生活垃圾分开收运，直接运送至生活垃圾焚烧厂处置，不经过中转站。焚烧厂专门设置了定点医疗机构和隔离点的卸料口，卸掉垃圾后，垃圾车辆也会进行消毒。通过条线部门的专业化力量，那些来自社区里的“有害垃圾”得到安全有效地处置。

　　理顺条块关系，是基层治理的“永恒主题”。条块联动，减少了专业部门与属地管理部门的沟通成本。但调查中，也有个别街镇反映，城管执法、房管、绿化市容等力量下放街道后，与其上级部门关系“若即若离”，有些甚至明显“脱钩”，相关数据信息也不再共享。这在一定程度上，违背了条线下沉的初衷。街道工作人员说：“赋权后，如不能持续‘赋能’，长此以往专业能力会大打折扣。”

　　在居村层面，上和下的关系亦在不断调适。

　　2014年后，上海的居民区治理架构变为以居民区党组织为领导核心，居委会为主导，居民为主体，由业委会、物业公司、驻区单位、群众团体、社会组织、群众活动团队等共同参与，社区动员能力不断增强。

　　在居村，绕不过去的是行政和自治的关系。毋庸讳言，社区干部仍在承担很多行政工作。在这场疫情防控中，与其说，基层干部在“承上”做行政工作，不如说，行政指令以治理的方式“启下”，更好地在社区实现。

　　疫情期间下沉社区的机关干部，他们直接接受居村党组织分派任务，协助做好防控工作。不少社区里出现了上级部门来的“书记接电话”“部长出黑板报”“处长测体温”这样的场景。下转◆4版（上接第1版）更多的居民区里，居委干部、业委会成员、社区保洁员、物业工作人员统一服从居民区党组织调配，共同组成强有力的抗疫队伍。“三驾马车”各显所长，有钱出钱，有力出力。

　　在沪上最大小区、拥有4万多居民的上海康城里，南、北、西三个出入口，分别都安排了保安和志愿者值班，24小时对每辆进入的车子进行询问登记。要是光靠保安和社区工作者根本忙不过来，所幸小区所在的闵行区莘庄镇号召机关事业单位工作人员做社区志愿者，康城一个西门岗就有了20多名志愿者等候“排班”。志愿者多时，甚至需要“劝退”。

　　“小区的决定，是出于大多数人的立场在考虑诉求，但每一个改变，总会有利益受损者。碰到不愿配合的居民，我会忍不住以业主的名义去说句公道话。”静安区达安花园小区业委会主任陈振宇回顾小区封门一波三折的经历，深刻体会到社区干部的不易，“居委会、业委会、物业有了密集互动，‘三驾马车’跑得顺，防控措施才能做得实。”

　　不过，也有社区干部向记者感叹：“这次疫情虽然是突发事件，却多少暴露了平时‘三驾马车’运转不力的短板。”一些小区反映居委和物业顶在前面，业委会此时却销声匿迹。但也有个别小区反映，业委会承担了很多工作，居委干部反倒出现较少。

　　当然，还有一些小区以此为契机，大家齐心协力，修补好了原来并不太和谐的“三驾马车”关系，社区治理前所未有地顺畅。

　　新与旧

　　2月9日发酵出的那一场因确诊病例引起的风波，让闻喜路935弄居委会主任陈秋红不断感慨：“人人都有麦克风，对社区工作的挑战太大了！”

　　因一起确诊病例的出现，小区炸开了锅。通过社交媒体，居民们在群里各种质疑、猜测不断。“封楼”“不戴口罩与志愿者聊天”等谣言满天飞。陈秋红安排社区干部接听电话，回应居民提出的疑问和建议，并通过多种渠道及时辟谣。居民疑虑渐消，小区也慢慢恢复了平静。

　　这是一个信息爆炸的时代。但陈秋红们的苦闷在于：在出现苗头时，他们掌握的信息并不比其他居民多。而究竟在社区范围内该公开多少信息，又是一个让居民相互撕扯的话题。

　　相比过去，现在的社区工作者几乎都能熟练运用信息化工具。2015年居村换届选举中，新当选的“小巷***”出现了3名博士，本科及以上学历超过两成。2018年居村换届时，居村委员会成员中，大专以上学历占比69.3%。

　　给社区治理赋予智能化“武器”势在必行。去年开始，上海在着力建设政务服务“一网通办”的同时，也在探索城市运行“一网统管”，走出一条中国特色超大城市管理的新路。

　　中山西路1788弄长春小区，大门口出现了一台门禁卡识别器，居民无需出示任何纸质凭证或是手机二维码，刷一下现成的门禁卡就能快速进出。长春居民区书记苏嵘说，这两年徐汇区田林街道智慧社区建设，在关键时刻发挥了作用。“居委会及时掌握相关数据，社区防控才能做到心中有数。”

　　在江苏路街道，2月上旬上线了上海首个“一网统管”防疫专页，涵盖街道内所有防疫相关的数据资源，相当于防疫专用版的“智慧社区平台”。街道办事处主任沈昕告诉记者，这个专页汇集了十大类200余项数据要素，社区疫情和资源分布、工作进度等一目了然，同时避免社区干部重复填报表格，为基层减负。

　　但这些街镇、社区平台也遇到了难题：缺乏更大范围的数据，人员追溯容易“断线”。显然，这需要更高层级、更多条线的支撑。

　　与这些智能化“试水”共存的，还有许多有用的“土方子”，第一时间被社区干部拿了出来。在黄浦、虹口区等老里弄，为了便于封闭式管理，社区干部到动迁区域找动迁居民扔下的柜子、门板，拉来阻隔通道当“门”；在崇明、青浦、奉贤等地，许多村干部手持小喇叭一路放：“如有na地（外地）回来的，从na地（外地）回来的，请到村里厢报备”……社区干部说，“土”不要紧，适合的就是最好的。

　　相较于疫情防控的任务“管住人”，社区治理要关心的问题更多，也更复杂。

　　“如果不是小区封闭了，我都不知道小区会有那么多快递和外卖。”一名街道社区自治办工作人员告诉记者，信息化、网络化已经改变了我们的社会结构，平时大家体会不深，在这次疫情中就完全暴露出来了。

　　“快递围城”成为疫情期间一大“奇观”。在普陀区真如镇街道一些社区，最初设置的“无接触”配送置物架，因为不够用又影响交通，后来改进为“快递驿站”。但是居民还是有怨气，因为取快递、外卖“要走10分钟以上”。街道想办法，利用小区内原有代收点，或将置物架移入小区内空旷区域，同时严查快递、外卖、邮政等人员身份，包括工作证、“随申码”绿码，经测温登记后，才能进入小区。

　　新与旧，不光是超大城市的社会形态，也是空间状态。

　　黄浦区龙泉居民区，辖区内全部是老旧小区与老式里弄小区，外来人口占一半，老年人口占一半，防疫期间，社区干部同时要做好社区老年居民的服务。长宁区荣华居民区，2平方公里内有42个自然小区、3万余常住居民，其中一半来自境外。社区干部必须下发中、英、日、韩四种语言的通知，且如何用词才能既传达准确，又不引发焦虑恐慌，颇费斟酌。

　　一名社区工作人员告诉记者，春节假期过后，有外地人员返沪，被告知在上海租房的可以回到小区隔离，到了小区却进不了门，因为租户住在阁楼，与他人共用一套厨卫，起不到隔离的效果。“政策不可能细致到涵盖每个小区的情况，但是社区工作者必须守好这道门。”

　　社区形态千差万别，自上而下的一纸政令，不经因地制宜地转化，甚至无法实际操作。这也正是社区治理的魅力所在。

　　治与制

　　浦东新区塘桥街道辖区，有两家三甲医院，小宾馆多达50余个，宾馆入住人员管控一旦失真、失控，会带来远远高于住宅小区的集聚性传播风险。

　　社会面防控需要时刻保持警觉，需要根据要求深入细化，力求周严，查缺补漏。街道经过与派出所紧急磋商，决定制定宾旅馆专项工作方案，由派出所负责，建立辖区宾旅馆工作群，要求辖区所有宾馆，所有入住旅客均需填写“健康申报告知书”，做到“凡入住，必申报”，对拒绝填写的，不予入住，并对前期已经入住宾馆的旅客进行补申报，要求其报告过去14天的旅居史，并在工作群内每日报告申报情况。

　　当晚，就查出一位持上海身份证的申报者，他家就住在距离宾馆两个路口的隔壁街道。

　　这位上海人，之前去武汉出差，回来后害怕回家，便悄悄来到塘桥街道这边的快捷酒店。要求补填健康申报表时，他一开始不愿承认去过武汉，也不愿在申报告知书上签字。告知“瞒报要承担责任”“不签字申报，不能继续入住”后，才使这位游离在管理盲区的重点地区返沪人员浮出水面。

　　疫情突如其来。缝隙中，社区工作者“闻风而动”，密织“兜底”。

　　城市治理是个有机体。社区是个生命体。“治理的边缘”平时就有，突发应急状态下，更加考验。这时，如何让自上而下的机制之网，与社区自下而上的内生活力优质融合，用“边缘的精致”达成“治理的品质”，避免漏洞缝隙，是疫情大考的题中之义。

　　回看此次疫情，社区干部们的探索与思考，聚焦在两组“之间”。

　　组一，体系与能力之间、制度与绩效之间。

　　年三十夜，接到社区求援电话，闵行联合发展有限公司党委书记汪丹当即应允出人出物出资源，和董事长一起带着集团高管党员先锋队15人急速向社区报到。他做过十多年与社区相关的工作，深知这种时刻，社区是最主要的一线整合调度平台，急需社会力量、专业资源向社区聚集。

　　然而并不是每个企业都能有这样的意识。这时候考验的是既有的社区体系配置，与实际的一线调动能力。正如汪丹所说：“治理‘体系’和‘能力’这两者既相关，又不同。体系是静态的，动态的是能力。从某种意义上，疫情不仅是对治理体系的大考，更是对治理能力的大考。能力更加动态、复杂，更讲究效率，更应该在实战中得到检验。”

　　在体系与能力之间，需要不断磨合，才能不断精进，最终目标是华东理工大学教授曹锦清强调的“治理绩效”——“推进国家治理体系和治理能力现代化，着眼在治理，成效是目标。相比制度之争，治理问题才是当代中国的真问题。不管采取什么样的措施和系统，最终都还是要看治理绩效，看人民满意。”

　　组二，老旧小区与高档社区之间，“熟人社会”的重要性与物业公司的专业化之间。

　　疫情防控的一大难点，在尽可能滴水不漏。这表现在社区其实很具体，就是一个个细节。天目西路街道党工委书记华洁蓉深有体会。街道地处火车站附近，流动性大，复杂度高，楼宇之多为全区街道之最，各类小区情况也大不相同。战疫不久她就发现：“在老旧社区，熟人社会弥补着物业公司专业性的不足。在高档社区，专业化弥补着熟人社会的不足。二者相辅相成，也是一个提升的空间，让我们看到当中如何去改进。”

　　这二者的矛盾统一，是现代社区治理一大课题，不止于疫情期间。

　　一方面，“有意识在高档社区，发现一批人，带动一部分人，出来关心社区公共事务”；一方面，也有意识针对老旧小区的薄弱环节，让物业的专业化，得到逐步改善。

　　“上世纪五六十年代建造的老式房子，物业平时管管修理，也没有保安，出入口又非常多，有的多达七个。疫情应急状态下，只能街道托底，进行封闭式管理。今后究竟如何？怎样加强分类管理，怎样让熟人社会的重要性与物业公司的专业性相得益彰，是一个值得深入思考的社区治理课题。”华洁蓉说。

　　这需要激发好、培育好社区治理一线的主动性与精细化，如何在覆盖不到的地方，针对特殊性，因地而制宜。这需要从人员、资源、机制配置，提升一线居委的专业性与综合性，加强街道这个“后台”对居委这个“前台”的支撑。这需要基层党建这个核心平台的有效保障。

　　两组“之间”，根本上是“群众路线与现代治理之间”。善于发动群众、依靠群众，就会产生最大的社区内生动力，而共治正是实现治理体系和治理能力现代化的必然要求。这是此次战疫在上海无数社区再次证明了的。