虹桥街道基层立法联系点畅通民意反映渠道丰富民主形式

　　虹桥街道古北市民中心有幅特别的漫画：一道绚丽的“彩虹桥”悬挂天空，这一头是虹桥街道，那一头是全国人大。一只白鸽把信儿从这头捎到了那头。

　　画这幅画的是社区居民蒋建华，画笔展现了他对虹桥街道基层立法联系点的直观感受。

　　11月2日，******在古北市民中心考察时，虹桥街道党工委书记、人大工委主任胡煜昂向***介绍起这幅画：“架起彩虹桥、开启直通车，基层群众的立法建议直达国家最高立法机关！这就是我们居民心中的基层立法联系点。”

　　这个基层立法联系点建于2015年7月，是全国人大常委会法工委设立的四个基层立法联系点之一，也是唯一设在街道的点。迄今已完成30部法律草案的意见征集，1800余人次直接参与立法意见征询，归纳整理各类意见建议490余条，其中25条建议被不同程度采纳。

　　听完介绍,***对现场正在参加立法意见征询的信息员代表说：你们这里是全国人大常委会建立的基层立法联系点，你们立足社区实际，认真扎实开展工作，做了很多接地气、聚民智的有益探索。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，要坚持好、巩固好、发展好，畅通民意反映渠道，丰富民主形式。

　　将“民意”直通全国人大，将“民智”融进城市的治理管道，虹桥街道基层立法联系点一直在探索。

　　社情民意的汇聚点

　　那天，站在***边上的是全国人大代表朱国萍，还有一个身份——虹桥街道基层立法联系点信息员。当时，他们正在参加行政处罚法修正草案意见征询。

　　朱国萍告诉记者，当年，全国人大常委会法工委来上海选点，她力荐自己所在的虹桥街道。

　　在虹桥街道虹储小区当了近30年居民区党总支书记的她给出两个理由：“第一，这里既有古北新区涉外居民区，又有传统居民区，有助于听到方方面面的居民意见；第二，我是全国人大常委会领导结对的基层代表。这个联系点放在虹桥街道，可以更好发挥全国人大基层代表的桥梁作用。”

　　朱国萍所强调的“基层”元素加分不少。全国人大常委会法工委对上海推荐的三个街道作了细致调研。虹桥街道的优势不言而喻：街道所在地区国际化程度较高，商务功能也比较成熟，居民构成比较丰富，辖区内还拥有丰富的司法资源，可以给联系点更多法律专业的支撑。

　　2015年7月底，全国人大常委会法工委批复虹桥街道为基层立法联系点。

　　“金光闪闪的‘国字牌’铭牌挂起来后，大家很有荣誉感，但也有些忐忑。因为是先行者，没有前例可循，必须在实践中摸索。”虹桥街道党工委副书记郭凯当时负责立法联系点的具体工作，他对第一场座谈会仍记忆犹新。“我们讨论的第一部法就是反家庭暴力法草案，我当时准备了很多资料，自认为挺有底气，没想到介绍时根本没踩中老百姓的点。”

　　开始介绍法条时，居民听得一头雾水，当郭凯把法律条款转为大白话后，居民又兴奋起来，你一句我一句，问得他有些招架不住。“法定代表人是什么意思？”“你说的‘依法’，依的是什么法？”“家暴是热暴力还是冷暴力？”

　　“居民讲的是大白话，法律却是专业术语，这里有语言习惯和认知理解之间的差距。”郭凯说，基层群众虽然缺少专业法律知识，但拥有丰富的生活阅历，立法联系点要做的就是向居民群众做好解释工作，把“法言法语”转化成群众通俗易懂的语言，并把原汁原味的群众观点进行加工，为立法机关提供原原本本的社情民意参考。

　　为探索“群众性”和“专业性”的有机结合，立法联系点很快搭建起“一体两翼”的工作架构，即以信息员为主体，以顾问单位和专业人才库为“两翼”补充。“一体”，即把街道所属的16个居民区全部纳入信息采集点，由居民区书记作为联络员，在各居民区推荐90名信息员。同时在社区范围内选择50家成员单位，各确立1名联络员及2名信息员。“两翼”，则是区人大、法院、高校等顾问单位，以及律师事务所律师等专业人才库。根据每部法律草案的不同特点，联系点制定方案挑选合适的信息员代表参与，合理确定征求意见对象范围，尽量覆盖不同群体、不同行业，力求采集意见样本的典型性和多元化。

　　上海康明律师事务所副主任吴新慧是第一批信息员，也是专业人才库成员。她既是立法建议收集者，也是立法“解说员”，要把反家暴法草案重点条款翻译成居民都听得懂的白话。她一连参加了三场座谈会。“三场座谈会的感受真不一样，居民谈的是活生生的案例，专家‘抠’的是具体条款。居民问我，我碰到的这个问题，这法能解决吗？专家会说，这个条款实施起来有操作性吗？”

　　交流中，她捕捉到了这部法律草案的“盲区”。彼时，吴新慧正在办理一个案件：90岁老人瘫痪在床，照顾他的小女儿经常殴打老人，老人趁其他子女看望时求救才获得了帮助。“在反家暴法草案中，保护妇女、儿童权益的内容比较明显，而家庭还应该包括老年人。这不仅是我的办案感受，很多居民也反映了这个问题，于是，我向立法联系点提出了这份建议。”数月后，吴新慧欣喜得知，这条建议被采纳。“当我把这个消息告诉居民时，大家都很兴奋。”

　　“从观望，到试探，再到点赞，大家知道了这块牌子的真正涵义。”郭凯说，立法的神秘感一下子被打破了，这里是立法社情民意的汇聚点，每个人都可以参与。

　　立法和城市治理的参与者

　　“一体两翼”在整个街道撒了一张大网，“信息员”就似大网中的枢纽。他们活跃在居民小区、商务楼宇、企事业单位中，去征询、收集周边群众原汁原味的立法建议。

　　古北市民中心“法条墙”上有份展示材料颇受关注：居民夏云龙的信息员聘书和他对国歌法立法的建议。

　　79岁的夏云龙是长虹社区居民，也是立法联系点信息员，“我从事教育工作55年，在学校时就非常注重培养青少年的爱国情怀。国歌法草案征求意见时，我提出要倡导和组织公民在适宜的场合奏唱国歌，表达爱国情感。没想到这条建议被采纳了，成为2017年正式颁布的国歌法中的第五条”。

　　夏云龙将此归功于身后的后援团和这个“民意”平台。“在居民区，我担任党支部书记，又是老师，学生遍天下，居民、学生都愿意跟我聊。我利用立法联系点这个平台，再把他们的声音传递上去。”

　　“提了建议被采纳，我们很高兴；没有采纳，我们参与了，也同样高兴。”虹桥街道菲律宾籍居民王煊熔的感言颇能代表一批“信息员”的心声。

　　这是一个颇具群众基础和群众威望的信息员队伍。在与280名信息员的沟通、磨合中，联系点逐渐形成“一二三”工作法：“一”是坚持每次提前一周给信息员送上草案，并就关键点做好辅导；“二”是坚持每次召开普通群众和业务相关人员两种类型座谈会，形成综合性意见；“三”是采用座谈征询、书面征询和个别访谈三种方式听取意见，扩大意见征询的覆盖面。

　　信息员卞小林来自虹许居民区，他掰着手指数：“前前后后我参与了15部法律草案的意见征询，真是让我大开眼界，大大提升了法治思维。每次草案提前发给我，我会做很多准备工作，比如民法总则草案，我认真研究了三四天。”

　　吃透了法律条款后，卞小林还与周围居民探讨、交流，居民们的法律知识也与日俱增。“现在，居民的意见建议不仅接地气，还挺有针对性。他们会指着条文问，‘什么是相关部门’‘第三方监督，那么第三方是谁’。”

　　世贸商城有限公司总经理朱晨是长宁区人大代表，也是信息员。“我参与了不少法律草案的意见征询，深深感到立法机关权衡把握好各方利益真心不容易。在讨论与交流中，我也学会了换位思考。”那天在讨论行政处罚法修正草案时，他和长宁区市场监督管理局公平交易科科长皇甫冉同在一组，处在不同角色、位置的他们对法条略有不同意见。“作为企业，我们更在意法律的明确性，执法者会考虑执法成本和可操作性问题。讨论中，我们彼此多了理解。”朱晨说。

　　社情民意直通立法机关的同时，还产生了一批社区公共议题。征询会上的很多建议，化为“社区治理”的金点子。在讨论民法总则草案时，一些居民提到，不少老人患有老年痴呆，而社区为老服务不能覆盖到这个“沉默的少数”。这跟法律条款关系不大，但居民提到了，社区干部就记到了心里。于是街道设立“记忆家”老年认知障碍家庭支持中心，打造了全市首个全链条认知障碍友好社区服务模式，并在全市推广。

　　讨论中小企业促进法草案时，不少企业谈到，虹桥集聚了一批高品质的品牌活动和时尚资源要素，但缺乏沟通交流的平台。和法律相关的建议呈交全国人大后，这条建议被街道采纳。很快，虹桥时尚创意产业联盟应运而生，成为企业近悦远来的又一张名片。

　　“立法联系点成了法治文化的播种地。”虹桥街道人大工委副主任杨勇根说，立法联系点的设立增强了社区居民对民主法治的认识，很大程度提升了干部、居民的法制素养和法治意识，基层治理法治化水平显著提高。

　　荣华居民区党总支书记盛弘深有感触：潜移默化中，居民法治意识增强，“生活垃圾怎么分，老公房如何装电梯，宠物如何养……面对社区生活中的一系列难题，居民们尝试通过制定小区公约来解决问题，大家懂得制定关键条款、学会了逐条征求各方意见，以谋求最大公约数。”

　　全国人大常委会曾先后选派了法工委国家法室一处副处长谭喻、法工委行政法室一处处长黄海华到虹桥街道挂职，帮助、指导开展立法联系点建设。挂职期间，他们将立法联系点进一步制度化：扩大、优化联络员信息员队伍，吸收新鲜力量加入，探索建立法律专业人才数据库，反复研究制定考核激励办法，与萍聚工作室、周欣法官工作室、市律师协会建立常态合作机制等。

　　“只有‘接地气’的法律，实践中才能行得通、真正管用。”近距离观察法治在基层的实践后，两位干部由衷感叹，基层立法联系点不仅为科学立法、民主立法提供民意参考，也是立法机关与人民群众的沟通渠道、立法人才队伍的锻炼基地、法律问题的调研样本、基层治理法治化的工作平台、人民代表大会制度和法制宣传的窗口。

　　不断升级的“朋友圈”

　　虹桥街道素有“小小联合国”之称，辖区内既有虹储小区这样的普通老小区，也有古北新区这样的国际社区，居住着来自50多个国家和地区的居民，境外人士占比超过50%。

　　这也给立法联系点带来几分国际化色彩。

　　***考察那天的征询会现场，有一张“洋面孔”——德国人戴雷。戴雷是慕尼黑大学经济学博士，熟练掌握中、英、德三种语言，已在中国工作生活近20年，现在是一家电动汽车品牌的首席执行官，他也是基层立法联系点的信息员。

　　“我很荣幸能参与到立法联系点的意见征询中来，这代表中国在进一步开放，对我来说是非常珍贵的体验。”戴雷说，征询会召开前，他就在公司内部组织了一场讨论，是有备而来。此前，他还参与过外商投资法草案等立法意见征询。当时戴雷提了不少关于外国人在华创业的建议，“你要知道，法治是最好的营商环境。”说起这个金句，戴雷已运用娴熟。

　　“全国人大法工委当初选择我们，就是看中了我们街道综合性强的特点。”胡煜昂说，作为全国最早的国际社区，虹桥街道居民类型多样，涉外特征明显，开放程度很高。联系点起初没有涉足外国人这块，而随着法律涉外元素的增多，也有意识地增加老外信息员，让他们参与到立法意见的征询中来。

　　个人所得税法颁布后，立法联系点专门请了双语老师来为洋居民进行讲解和辅导，很多老外特意赶来听。“这个平台非常好，这样的机会只有中国有。”此后，洋居民参与立法联系点活动更加积极了。在立法意见征询会上，不少老外信息员提出进一步优化境外人员住宿登记等需求。

　　这一建议被街道采纳。去年10月27日，虹桥海外人才荟古北市民中心站启动，这也是上海首个开设在基层社区的海外人才服务窗口，通过线上提交材料、线下审核，就能办理境外人员住宿登记等业务。今年4月又增加了办理外国人来华工作许可业务。

　　***考察那天，胡煜昂就向***展示了专门为海外人才设计的一本折页，上面清楚标注了可以在市民中心办理的总计12项境内、境外业务。“老外们来到虹桥，在家门口就能轻松办理常见业务，省去不少时间。”

　　这也正是立法联系点“开门纳谏”的意义。市人大常委会法工委主任丁伟说，我们的基层立法联系点不设门槛，敞开大门，面向全社会征求意见，当然也包括居住在中国的外国人，而这也只有中国才做得到。在参与的过程中，洋居民也见证了充分尊重民意，广泛集中民智的中国基层民主实践。

　　家住黄金城道的土耳其籍居民、联系点信息员诺扬·罗拿如此感叹，“作为在中国生活了30多年的土耳其人，看着中国民意表达的渠道越来越畅通，由衷感受到了中国的进步和强大。”

　　立法联系点的影响力还走到了海外。今年年初，虹桥街道基层立法联系点被列为全国人大的外事接待点。行程中的这一站，外国议长都称“不虚此行”，“没想到中国普通老百姓也能参与到立法中去，基层民意得到了尊重。”

　　今年6月6日，埃及议长阿里参观了联系点，大加赞赏：“普通民众参与立法活动，推动提高了立法质量，更好地保护了公民合法权益，是一个重要的有益尝试，做到了科学立法与民主立法相结合。”阿里说，这个做法对埃及具有借鉴作用。

　　今年7月22日，坦桑尼亚国民议会议长恩杜加伊一行来参观访问，同样赞不绝口：“设立基层立法联系点，让民众直接参与国家的立法进程，有助于提高民众的法治意识，更好地尊法守法。”

　　“小社区，大窗口。”胡煜昂说，透过这扇窗，外国友人看到了什么是“人民当家作主”，这就是中国特色基层民主的生动实践。

　　这扇“窗口”正进一步融聚更多资源，发挥更大的民意直通车作用。

　　“***考察之后，每天都有很多居民自发前来立法联系点。”郭凯说，居民们簇拥在漫画“彩虹桥”前拍照，不厌其烦地读着“法条墙”上的被采纳条款。不少居民拿着法律文本来请教和反映意见，“以前，我们征求的大多是法律实施前的意见建议；今后，我们要对法律实施后的情况进行意见征询。联系点工作要向包括立法前、立法后两段的立法全过程拓展。”

　　彩虹桥下，这部民意直通车正满载着期待和愿景，把更多基层声音带到最高立法机关。