城市管理调研对香洲区网吧管理现状的思考

[城市管理调研]

对香洲区网吧管理现状的思考

经相关主管部门的重新审核登记，香洲区目前证照齐全开业的网吧共计106家，已立项正处在筹建阶段的网吧共9家，规模从每家几十台终端到几百台不等。近两年来，通过各级管理部门的不懈努力，网吧接纳未成年人的现象一定程度上得到了遏制，其它违规情况逐步减少，区内网吧不规范经营的状况得到明显改善，但是在网吧的日常管理中，仍有不少的问题存在，亟待解决。以下浅谈对我区网吧管理现状的思考。

   一、我局文化管理行政执法队伍的成立及运作情况

2002年7月，根据珠香机编[2002]19号文的精神，我局成立了直属专业执法中队，编制18人，中队人员由部分原市、区两级文化局从事文化稽查的工作人员、其它中队中综合素质相对较高的执法人员组成，从2002年8月1日起，正式行使市政府第31号令授予我局的文化管理行政执法权。日常的网吧巡查任务及投诉案件由直属专业中队处理，统一行动全局所有中队都参与，经过近两年来的实践和探索，我局的文化市场执法形成了以直属专业中队为主、其它基层中队为辅，重大、统一行动由全局统一指挥、调度的运作机制，管理的力度得到了明显的加强。

二、我局对网吧的执法情况

我局自接手文化管理行政处罚权以来，一直把对区内网吧的管理作为重点工作来抓，采取日常巡查和突击检查相结合的方式对网吧进行严格的管理。每逢中小学放寒、暑假及重要节假日，我局都要组织主要针对网吧接纳未成年人等违法行为的执法大检查，同时对网吧的各种专项整治保持高压的态势。2002年至2003年，我局共组织全局性的网吧整治行动近十次，出动执法人员800余人次，执法车辆200余车次，共检查网吧800多家次，立案查处各类网吧违法案件131宗，教育整改违规的网吧400多家次。2004年以来，随着国家对网吧治理整顿要求的进一步提高，我局制定了更为严格的网吧治理方案，建立了群众投诉快速反应机制和24小时巡查制度，做到“有案必接，有查必果”。据统计，到目前为止，我局已组织全局性的网吧整治行动十余次，出动执法人员1000余人次，执法车辆近300车次，检查网吧1000多家次，立案查处各类网吧违法案件122宗，其中网吧接纳未成年人的案件78宗，网吧超时案件12宗，其它类网吧违法规案件32宗，教育整改违规的网吧200多家次，通过不间断的执法，我区的网吧经营秩序呈现良性态势，群众投诉日趋减少。

近两年来，我局在此项管理工作中投入了巨大的人力和物力，使我区的网吧运营秩序有了根本上的好转，尤其是在对网吧接纳未成年人及超时经营方面，一经查实，处罚决不手软，同时为了使处罚执行到位，我们还定期或不定期地与香洲区文化局建立信息通报制度，使行政管理和行政执法得以较好地结合与补充，比如，根据***有关部门的规定，我们对今年内被查实有三次接纳未成年人违法行为的珠海市卡奇诺网吧，提请了香洲区文化局吊销其《网络文化经营许可证》，使这匹害群之马得到了应有的惩罚。在实施行政处罚之前及之中，我们也十分注重把教育与处罚相结合，比如，与香洲区文化局一起组织我区网吧经营者认真学习新颁布的《互联网上网服务营业场所管理条例》，春节、寒假期间联合行文《一封致网吧经营者的公开信》，召开网吧经营者警示大会，将党和国家的政策及对网吧经营者的要求及时传达到他们的手中，督促他们规范、合法经营。为有效杜绝未成年人进入网吧，我局参与了市执法局联合团市委在九洲城广场举办的未成年人告别网吧宣誓活动，在社会上及未成年人中收到了一定的积极影响，每逢中小学放寒、暑假，我局都会将文化市场的管理重心向网吧倾斜，每年还要组织若干次对中小学校园周边网吧的整治行动，通过加大对网吧的查处频度和处罚力度，使得绝大多数的网吧经营者不敢擅自接纳未成年人进入其营业场所。

回顾对网吧的管理过程，我们也深有感触，网吧的管理工作的确是一项系统工程，它涉及到文化、公安、工商、行政执法、电信等多个管理部门，受到社会、学校、家庭的高度关注。单靠某一个或某几个部门加大监管力度就想使全区网吧的经营秩序得到根本性好转，违规经营活动得到杜绝是不现实的。出现网吧违规经营屡禁不止，尤其是接纳未成人及超时经营问题得不到根本的解决，其原因是多方面的，而作为行政执法部门在其中的作用也只是单方面的，如果不能对出现的问题进行综合、细致的分析，难免会使管理工作陷于表面上的轰轰烈烈，但实质的问题得不到有效的解决，产生一管就死，一放就乱的局面，甚至会使我们两年来各部门在网吧管理方面所取得的一点工作成绩毁于某一、二个个案。

三、当前网吧存在的主要问题及执法工作的难点

（一）当前网吧存在的主要问题

1、香洲区的网吧总体上来讲，总量偏大，目前全区共有证、照齐全的网吧106家，同时还有数量无法准确统计的黑网吧及以电脑学校、劳动职业培训中心、电子阅览室、计算机房等名义变相经营的“网吧”存在。由于一些历史的原因，这106家网吧的布局也不尽合理，有的地方相隔不到十几米甚至几米就有多家网吧存在，引起不少同行恶意竞争的现象出现。

2、网吧行业竞争激烈，生存环境较为艰难，运作的成本相对较大，表现在（1）网吧作为特种行业国家征收的税率较高；（2）有关管理部门出于管理需要强制网吧安装需付费的相关管理软件；（3）网吧硬件折旧率大、更新速度快，多数硬件为一次性的投资；（4）为争夺客源，有些网吧竞相压价经营。

3、有些经营者的素质根本不适应网吧经营的需要，没有确立一个正确的经营理念，违规经营的思想根深蒂固，抱侥幸心理的大有人在；对待执法部门的行政处罚，不是从自身找原因，加强管理以避免类似问题再次出现，而是不正确地认为，自己运气不好才被执法部门查到，以后要变本加厉地违规经营才能把损失补回来，形成一种恶性循环，珠海市卡奇诺网吧的经营者就是一个明证。

4、由于一些历史的原因，网吧的入门关没有把好。网吧的经营原来是由市级相关部门核发证照管理的，区文化局按新条例要求重新审核登记时就发现问题诸多，给管理带来许多新的难题，这其中有部分是因政策调整引起的。

5、多数网吧经营时，赢利、竞争的手段单一，营业收入主要是靠为上网者提供上网机器时间来赚取的，缺少企业的核心竞争力，真正的网络文化、网络经济没形成。

（二）我局在日常行政执法过程中遇到的主要难题

1、网吧接纳未成年人的违法行为屡禁不止

目前公安机关要求所有网吧消费者使用智能卡“一卡通” 刷卡上网，符合上网条件的消费者只凭该卡就可免除登记手续，但实践中，由于“一卡通”没有配合本人身份证同时使用，所以部分消费者手中的卡并非本人的，常出现未成年人冒用他人的卡上网，甚至有的网吧经营者手中持有多张卡，借给有上网需要的未成年人。原文化部门规定上网者需经审核登记的要求因与公安部门的同类要求相重复，在实际上已被网吧经营者以此种理由推托了，这给行政执法人员的检查工作带来了很大困难。有些被查处过的网吧经营者，为了逃避检查，往往采取一些反侦察的手法，比如事先告知来上网的未成年人，利用种种借口或谎言甚至现场逃离的办法来对抗执法人员的调查，使得我们的调查取证工作十分艰难，造成未成年人进入了网吧而我们无法查证的客观事实。经过全社会的努力，尤其是家庭和学校加强了对未成年人远离网吧的教育后，多数的未成年人能够做到远离网吧，但不可否认的是仍有部分未成年人利用各种机会进入网吧，有时有的人还沉迷其中，在执法人员现场对他们调查取证时，往往不配合，说是担心被家长或学校老师发现。

2、网吧超时经营违法行为无法取证

我局为加大打击网吧超时营业的违法行为，采取了在区局本部设立城管110夜间小分队和安排直属专业中队机动上班制等方法专门处理群众投诉，以上措施实施初期确实起到很好的效果，然而一些违法网吧经营者为逃避行政执法人员的检查，超时经营采取关门拉闸、派人放哨等方式，行政执法人员无权破门检查，就算通知公安110到现场，也往往无法入室，结果对于此类违法经营者，我局执法人员无计可施，客观上也助长了网吧经营者违法、违规的侥幸心理。从另一个角度分析，网吧经营者采取关门拉闸的方式来超时经营，其隐患是巨大的，这其中的其它违规行为不仅无法查实，消防的隐患甚至是致命的，2002年北京“蓝极速”网吧事件就是一个明证。2002年6月16日凌晨2时30分左右，一场突如其来的大火将位于北京市海淀区学院路20号石油大院内的蓝极速网吧变成了人间炼狱，由于该网吧是无证无照的黑网吧，老板事先将门反锁，火灾最终造成了24人死亡，13人受伤的惨剧。

以上问题如果不能从根本上得到妥善解决，我区网吧的经营秩序也无法得到根本性的好转，网吧作为一个社会的投诉焦点就不可能得到转移或淡化，网吧作为一项文化产业更不可能得到持续、健康地发展。

四、加强网吧管理的建议与对策

 1、以“三个代表”重要思想为指导，从立党为公、执政为民的高度，各部门要充分认识到加强网吧管理的重要性和紧迫性，在区委和区政府的统一领导下，各司其职、各负其责。要有清醒的认识，网吧的管理是一项系统、综合的工程，是各有关部门一项长期的任务，不可能通过一、二次的整治就达到一劳永逸，一蹴而就。

2、明确分工、密切配合、齐抓共管，长设区“网吧”专项整治工作领导小组统一领导网吧整治工作，建立健全文化、工商、公安、行政执法、电信等部门联合执法的长效管理机制，把专项整治和日常监管结合起来并落到实处，加强协调，建立部门之间信息快速的通报机制，形成齐抓共管的局面。

3、认真贯彻落实《******关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》的文件精神及市委书记、市人大常委会主任方旋在全市加强和改进未成年人思想道德建设工作会议上提出的各项要求。动员起全社会的力量，尤其是家长、学校要切实担负起对未成年人监护的责任及管理的职责，社会及学校要提供各种适合未成年人进行娱乐活动的场所，让未成年人经常性地参加各种有益身心健康的文体活动。开通“绿色”上网场所，让未成年人正常地接触互联网，尤其是学校要充分利用教学电脑对他们进行正确上网的教育引导，让学生们的好奇心在有引导、有控制地接触网络世界的过程中得到满足，同时社会也要及时提供上网场所，让那些暂时无力购买电脑的未成年人也能够上网，学习和利用好网络世界。

4、主管部门要加强对网吧的政策性引导，科学合理地确立我区网吧发展的规模数量，防止无序发展和不良竞争。考虑本区的实际情况，合理规划网吧的布局，提高网吧行业进入门槛，通过引入规模化、品牌化、主题化、连锁化的网吧，提高竞争档次，加速网吧的优胜劣汰，压缩网吧总量，通过有针对性的行业培训等手段不断提高网吧经营者及各类管理人员的整体素质，合理利用各种先进、可靠的管理技术加强对网吧的管理。

5、通过建立和完善网吧行业协会，增加行业自律，充分发挥其桥梁作用，既要向网吧经营者及时传达国家、政府的有关政策和要求，也要把经营者的呼声和困难及时向有关部门反映，以保证管理部门与经营者之间信息沟通的畅顺。

6、认真贯彻《行政许可法》，有关部门要清理对网吧各种不合理的收费项目，不同管理部门的管理软件尽可能合并安装，以减少经营者的经营成本及减轻管理负担，促进网吧的健康发展。

7、执法部门要加强对网吧的日常监督管理，严厉查处接纳未成年人进入和超时经营等违法活动，要严格落实国家对网吧的整治要求，避免以罚代管，对整治期间的违规网吧，按有关规定实施行政处罚，该停业整顿的坚决停业整顿、该吊销经营许可证的坚决吊销经营许可证，保证处罚到位，坚决剔除我区网吧行业中的害群之马。

8、工商、劳动等部门要加大对各类黑网吧的打击力度，电信部门对各种类型的黑网吧要断开其连接互联网的线路，以维护合法网吧的正当权益。

9、鼓励和支持网吧的多元化经营，延伸网吧产业链，增强网吧经营的抗风险能力，形成网吧独特的经营理念及文化，使我区的网吧走可持续、良性发展的轨道。

10、媒体对网吧经营的报道要正反两面，既要通报违规经营的事例，也要及时报道其经营过程中好的一面，不要使整个社会和老百姓误认为网吧是洪水猛兽、过街老鼠，让大家对网吧有个公正、客观的认识。

我们相信，在区委、区政府、市执法局的正确领导下，通过政府各部门及经营者、全社会的共同努力，香洲区的网吧经营秩序会从根本上得到好转，网吧的经营环境不断得到改善，各种违规、违法行为逐渐销声匿迹，行业的发展规范、健康。

撰稿单位：香洲区执法局直属专业中队