城镇化扩内需的关键农业转移人口市民化

                                                                                   　　近期，城镇化成为政界热议话题。从中央政府的政策文件，到学界的热烈争论，再到民间的热情期盼，都指向城镇化这个焦点，城镇化成为扩大内需的最大潜力所在。
　　一、未来城镇化提供了扩大内需的最大潜力
　　城镇化扩大内需主要通过以下两个途径：第一，城镇化发展带来了大规模基础设施和住宅的投资需求；第二，城镇化进程中大规模农村转移人口和其生活方式变化创造了巨大的消费需求。有研究表明，全国城镇化每提高1个百分点，新增城镇人口1300万，带来投资和消费约为5.2万亿元，可以替代出口10万亿元，支撑4％-5％的经济增长。
　　但是，在长期的二元管理体制下，城乡公共服务存在较大差距，而城镇公共服务的提供通常以户籍为前提，即：只有拥有城镇户籍的人口才能享有完全的城镇公共服务和社会保障。按照户籍统计口径，我国城镇户籍人口占总人口的比例仅约38％，与通常认为的城镇化率相差13.3个百分点，这意味着我国有近两亿生活在城镇、但没有城镇户口的农民工，这些半城市化人口，其消费与城市人口存在巨大差距。
　　二、过去十年城镇化扩大内需的动力不足
　　过去十年是快速发展的城镇化阶段，城镇化扩大内需的作用没有激发出来，与传统城镇化发展中以地方政府为主导，以经济增长为主要目标，以土地等资源要素外延式扩张为主的模式有直接关系。最直观的体现就是土地要素的低成本城镇化和人口城镇化大大滞后于土地城镇化。2000年以来，我国城市建成区面积扩张了50％，而城镇人口只增加了26％。这意味着，我国土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度，而且基本快了一倍。
　　大量在城镇就业的农民工虽然名义上被“化”为城镇人口，但却没有实现“化”所应体现的“性质与状态的改变”，无法享有城镇居民在医疗、社保、住房等方面的社会保障，只是半城镇化的“候鸟式”人口。在预期不稳定、保障不完善的情况下，这些半城镇化人口的收入水平、消费模式也显然不同于城市户籍人口，消费能力受到严重抑制，难以真正实现城镇化扩大内需的“理论潜力”。有研究表明，在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1％。
　　三、扩大内需的关键是推进农业转移人口市民化
　　城镇化能否把“潜力”转化成“能力”，其核心则是农业转移人口市民化。根据初步测算，实现一个农民工完全市民化，解决好住房、医疗、社保等方面的公共服务，需要投入10万元左右。目前，这些成本主要由地方政府承担，这也是改革动力不足的主要原因，妥善处理好“钱”与“人”的问题，根本出路在于加快相关制度的改革。
　　第一，建立合理的财政分摊机制，理顺中央与地方的事权和支出责任。解决农民工市民化的成本，要发挥中央政府的资金引领作用，加快财政体制改革，合理界定中央与地方的事权和支出责任。建立以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系，解决城市人口增加所需的公共支出增大问题。设立农民工专项资金转移支付制度，完善分摊机制，对吸纳流动人口较多的城市增加补助建设资金，支持城市建设更多面向流动人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育设施。
　　第二，加快改革税制，逐步实现从生产型增值税到消费型增值税的转变。改变现行发展模式，促进生产型税收向消费型税收的转变，逐步使消费税成为主体税种，改变地方政府要“人手”不要“人口”的倾向。基本方向是减少间接税，增加直接税；减少来自于企业缴纳的税，增加来自于居民缴纳的税收等，鼓励地方提供良好的公共服务。
　　第三，实施地区用地“挂钩”政策，探索设立农民工落户“土地基金”。在可控的基础上，促进用地指标的空间转移，实行地区之间人地挂钩“政策”，城市建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模“挂钩”。“挂钩”指标收益在确保农民工市民化有稳定可靠保障和居住条件的基础上，收益剩余部分全部用于城市基本公共服务建设，用于扩大城市基础设施和公共服务容量。
　　第四，优化城市发展格局，强化中小城市和城镇产业及居住功能。构建科学合理的城市格局，强化区域经济联系，疏解大城市区域经济功能，提高中小城市和城镇发展水平以及人口综合承载能力。
　　（统筹城乡发展处）
　　  近期，城镇化成为政界热议话题。从中央政府的政策文件，到学界的热烈争论，再到民间的热情期盼，都指向城镇化这个焦点，城镇化成为扩大内需的最大潜力所在。
　　一、未来城镇化提供了扩大内需的最大潜力
　　城镇化扩大内需主要通过以下两个途径：第一，城镇化发展带来了大规模基础设施和住宅的投资需求；第二，城镇化进程中大规模农村转移人口和其生活方式变化创造了巨大的消费需求。有研究表明，全国城镇化每提高1个百分点，新增城镇人口1300万，带来投资和消费约为5.2万亿元，可以替代出口10万亿元，支撑4％-5％的经济增长。
　　但是，在长期的二元管理体制下，城乡公共服务存在较大差距，而城镇公共服务的提供通常以户籍为前提，即：只有拥有城镇户籍的人口才能享有完全的城镇公共服务和社会保障。按照户籍统计口径，我国城镇户籍人口占总人口的比例仅约38％，与通常认为的城镇化率相差13.3个百分点，这意味着我国有近两亿生活在城镇、但没有城镇户口的农民工，这些半城市化人口，其消费与城市人口存在巨大差距。
　　二、过去十年城镇化扩大内需的动力不足
　　过去十年是快速发展的城镇化阶段，城镇化扩大内需的作用没有激发出来，与传统城镇化发展中以地方政府为主导，以经济增长为主要目标，以土地等资源要素外延式扩张为主的模式有直接关系。最直观的体现就是土地要素的低成本城镇化和人口城镇化大大滞后于土地城镇化。2000年以来，我国城市建成区面积扩张了50％，而城镇人口只增加了26％。这意味着，我国土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度，而且基本快了一倍。
　　大量在城镇就业的农民工虽然名义上被“化”为城镇人口，但却没有实现“化”所应体现的“性质与状态的改变”，无法享有城镇居民在医疗、社保、住房等方面的社会保障，只是半城镇化的“候鸟式”人口。在预期不稳定、保障不完善的情况下，这些半城镇化人口的收入水平、消费模式也显然不同于城市户籍人口，消费能力受到严重抑制，难以真正实现城镇化扩大内需的“理论潜力”。有研究表明，在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1％。
　　三、扩大内需的关键是推进农业转移人口市民化
　　城镇化能否把“潜力”转化成“能力”，其核心则是农业转移人口市民化。根据初步测算，实现一个农民工完全市民化，解决好住房、医疗、社保等方面的公共服务，需要投入10万元左右。目前，这些成本主要由地方政府承担，这也是改革动力不足的主要原因，妥善处理好“钱”与“人”的问题，根本出路在于加快相关制度的改革。
　　第一，建立合理的财政分摊机制，理顺中央与地方的事权和支出责任。解决农民工市民化的成本，要发挥中央政府的资金引领作用，加快财政体制改革，合理界定中央与地方的事权和支出责任。建立以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系，解决城市人口增加所需的公共支出增大问题。设立农民工专项资金转移支付制度，完善分摊机制，对吸纳流动人口较多的城市增加补助建设资金，支持城市建设更多面向流动人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育设施。
　　第二，加快改革税制，逐步实现从生产型增值税到消费型增值税的转变。改变现行发展模式，促进生产型税收向消费型税收的转变，逐步使消费税成为主体税种，改变地方政府要“人手”不要“人口”的倾向。基本方向是减少间接税，增加直接税；减少来自于企业缴纳的税，增加来自于居民缴纳的税收等，鼓励地方提供良好的公共服务。
　　第三，实施地区用地“挂钩”政策，探索设立农民工落户“土地基金”。在可控的基础上，促进用地指标的空间转移，实行地区之间人地挂钩“政策”，城市建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模“挂钩”。“挂钩”指标收益在确保农民工市民化有稳定可靠保障和居住条件的基础上，收益剩余部分全部用于城市基本公共服务建设，用于扩大城市基础设施和公共服务容量。
　　第四，优化城市发展格局，强化中小城市和城镇产业及居住功能。构建科学合理的城市格局，强化区域经济联系，疏解大城市区域经济功能，提高中小城市和城镇发展水平以及人口综合承载能力。
　　（统筹城乡发展处）