学习贯彻行政许可法建设行为规范的法治政府

      编者按：2003年8月27日，历经7年之久的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“行政许可法”），终于经十届全国人大常委会第四次会议审议通过，并于今年7月1日起施行。该法制定时间之长，讨论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，在我国近年来的行政法立法中是非常罕见的，因而引起了国内外的特别关注。为了使各级领导及机关工作人员学习、领会行政许可法，从本期开始，我们将陆续刊登一些行政许可法的基本知识。

学习贯彻行政许可法

建设行为规范的法治政府

      行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律，集中体现了政府执政为民的宗旨，适应了依法行政的要求。贯彻实施好这部法律，各级政府及其工作人员应在认真学习、深刻理解这部法律的基础上，尽快转变不适应行政许可法要求的思想观念，树立起新的行政理念。今年1月6日，*********在全国贯彻实施行政许可法工作会议上发表***，要求各级政府从实践“三个代表”重要思想的政治高度，坚持执政为民，全面推进依法行政，真正把贯彻行政许可法作为政府的一项重要职责；作为政府法制建设的一项重要任务；作为推动政府职能转变的强大动力。要通过贯彻实施行政许可法把各级政府的依法行政水平大大提高一步，建设法治政府。

什么是行政许可

      行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。它包括三方面的含义：

      第一，在行为的类别上，行政许可是依申请的管理性外部行政行为。行政相对人提出申请，是行政许可的前提条件，没有申请，行政机关不因行政相对人准备从事某项活动而主动颁发许可证或者执照；公民、法人和其他组织有违行政机关依法作出的管理性行为即构成违法。因此，不具有管理性行为特征的行为，即使冠以审批、登记等名称，也不是行政许可。比如行政机关为确认民事财产权利和民事关系的登记，如产权登记、抵押登记、特定身份登记等，都不能称作行政许可；外部行政行为是对外部管理对象公民、法人和其他组织作出管理行为。因此，行政机关对其内部事务的审批（如对公务员出差、请假、职务任免等审批），或者按隶属关系上级行政机关对下级行政机关有关事项（如请示、公文）审批，也不能称作行政许可。

      第二，在行为的性质上，行政许可是准予从事特定活动的行为。行政许可在本质主要表现为对相对人是否符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件的审查核定，符合法定资格或条件的，就准予从事某种特定活动。如法律赋予公民的选举权和被选举权、律师和医师资格的授予、企业的设立等，符合法定资格或条件的就应准予。但这种“准予”不是施舍，而是责任，行政机关有责任为许可申请人实现其权利提供服务。比如对其提出许可申请必须依法受理并在法定时间内作出答复，对已批准发给许可证即应保护其合法权益并履行监督责任。不履行这些职责就是失职。

      第三，在行为的功能上，行政许可是对特定活动的事前控制。事前控制是相对事后监督管理而言的，一般说来，需要事先许可的，是事后可能造成难以挽回的严重后果，或者要付出更大代价才能挽回后果的事项。例如生产炸药和药品，不审查生产条件进行事先控制，人人都见利可图，不顾安全而随意大量生产，就会出现危险的后果。又如医疗工作关系到人们的健康和生命，因而对没有学过医、不懂医疗技术的人是禁止的，否则就会产生严重后果。因此，控制风险是行政许可最主要和最基本的功能。

哪些活动需要行政许可

      行政许可法从正反两方面阐述了许可事项的范围，可以设定行政许可的事项主要有五个方面：

      （一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要执照法定条件予以批准的事项。这一方面可以概括为与维护安全防范危险有关的特定活动，如与国家安全有关的事项。又如安全事项其中比较突出的是，生产、运输、使用、销售易燃性、爆炸性、放射性、有毒性、腐蚀性等危险品，就必须经过批准。再如生态环境保护方面，为保护我们的生态环境，对于各种排污，也必须经过许可。

      （二）有限自然资源的开发利用，公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。这一方面的许可，可以概括为与有限资源和特定行业相关的活动。如自然资源中的土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、滩涂等，国家已制定了土地、矿产等各种资源管理的法律，规定开发利用土地、矿产、森林、水等自然资源，必须经过审批。公共资源包括各种市政设施、道路、航线、无线电频率等，实行许可制度，主要是为了优化对公共资源的配置，提高其利用率。

      （三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确实具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。这方面的许可可以概括为资格、资质方面的事项。目前，职业资格有如下几种：一是律师资格证，二是教师资格证，三是执业医师资格证，四是注册会计师证，五是证券从业资格证。

      （四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准，技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。这方面的许可可以概括为关系公共安全、人身安全的设备、物品需要经过审定的事项。如民用飞机上的设备的设计、生产、维修活动，家用电器的检验，对屠宰生猪的检疫。

      （五）企业和其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项登记。这方面的许可主要包含两类情况：一是企业法人登记，通过登记确认其市场主体资格。二是社会组织登记，包括社会团体、事业单位、民办非企业单位登记等，通过确认其从事社会活动的资格。如企业登记，民办学校登记等。

      此外，还有法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

      行政许可法从五个主要方面规定了许可事项的设定范围，同时，又从反面规定了不应设行政许可的范围，防止行政许可过度干预经济和社会生活，主要有如下四个方面：

      一是公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

      二是市场竞争机制能够有效调节的；

      三是行业组织或者中介机构能够自律管理的；

      四是行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。