浅议派出所履行消防监督职能的问题与对策

        【核心提示】随着国发[2012]2号文件在全省各地的深入贯彻实施，工业化、城镇化建设步伐势必将不断加快，消防监督管理的对象和范围也呈不断扩大的趋势，与此同时，各级公安机关消防机构日益加重的消防监督管理工作与执法力量严重不足的矛盾日益突出。而派出所作为公安机关的一线派出机构，是公安机关最基层的综合性执法实体，对于延伸消防监督管理触角，健全消防安全监督管理网络，完善整公共安全监管体系，加强公安机关维护社会公共安全的整体能力，有着至关重要的作用。因此，如何发挥公安派出所的优势并促成广大基层派出所民警认真履行《消防法》、《贵州省消防条例》、《贵州省公安派出所消防监督管理规定》赋予的职责，系统性、规范化的开展好消防监督工作，当是各级消防部门特别是防火监督部门、防火监督领导干部有必要引起高度重视和认真思考的重大问题。
        【关键词】公安派出所      消防监督      问题与对策
        【摘  要】公安派出所常态化履行消防安全监督管理工作是消防工作社会化改革的重大突破。在黔西南布依族苗族自治州，经州公安局、州消防支队及各县市公安局、消防大队的共同推进，城乡各地公安派出所认真执行消防法律、法规、法令，在列管“九小场所”、“清剿火患”战役和消防安全宣传教育等工作中发挥了不可替代的独特作用，有效缓解了现役消防警力严重不足的困难，为防火减灾保障全州火灾形势持续稳定和社会和谐稳定中做出了积极贡献。但经过深入调研也发现，虽然派出所消防监督管理工作目前在全州范围内取得了一定成效，但各地消防监管绩效并不平衡，中心城区派出所普遍好城乡结合部或乡镇派出所，少数公安派出仍存在上级公安机关抓一抓就动一动、面对消防部门督促指导被动接受的消极局面，“消防工作是消防部门的事，派出所只是协助”的思想认识还没有彻底扭转过来，仍然存在职责不清、专业知识不足、管理概念模糊、思想认识不到位、监督检查流于形式、执罚力度不够、不会检查、检查不出问题、找不准火灾隐患和违法行为、提不出火灾隐患整改措施、执法程序不正确、消防法律文书不健全、消防档案未建立、消防宣传不深入等等诸多问题。
        在此，笔者结合自己长期在基层消防大队从事消防监督管理的工作实践，以及近年来在开展派出所消防业务培训、业务指导、联合执法等活动中的调研总结，着重就如何发挥公安派出所警力优势，全面强化公安派出所消防监督工作谈谈个人的粗浅看法，仅供各位战友参考探讨，由于知识面窄、水平不高，不妥之处万望谅解。　
        一、当前黔西南州公安派出所消防监督管理存在的主要问题与基本原因解析 
        （一）部分公安派出所第一责任人和普通民警对派出所履行消防监督职权的认识不到位。主要是基层公安派出所承担着上级公安机关各业务部门所下达具体任务的执行重担，同样存在警力不足的矛盾。受传统观念的影响，一些民警认为消防工作本来就是消防部门的事，而不属于基层派出所的职责范围。一些民警甚至认为再干消防监管工作是额外增加了负担，潜意识里将消防监督与其它公安业务工作分割开来，从而出现了常在工作部署上、警力配置上分配不合理，一定程度上忽略消防工作。特别是履行消防职责后，就有了火灾事故责任追究的后怕，因此信心不足，干劲不大。加上消防现役体制致使一些派出所陷入“为他人做嫁衣”的认识误区，所以面对消防工作任务能推则推、能拖则拖、能躲则躲，能不干就不干。
        （二）部分公安派出所在消防监督工作的落实上存在明显的地区差异，绩效不均衡。近年来，笔者在参加黔西南州8县市社会消防工作目标绩效考评和公安派出所消防工作指导过程中调查发现，由于各公安派出所“一把手”重视程度不一和上级公安消防部门培训指导力度不一等方面的因素影响，城区的公安派出所抓这项工作的力度要明显强于乡镇派出所，而公安消防大队树立为消防监督工作试点的派出所又抓这项工作又明显强于其他派出所；派出所对企事业单位消防监督检查的力度要明显大于对居委会、村委会的检查。特别是在如何宣传、教育及抓好居民、村民防范火灾等方面办法不是很多，措施不够有力。这种不平衡的存在，不利于消防基础工作水平的提高。
        （三）部分公安消防机构指导派出所开展消防监督检查的职能不强。目前，虽然公安消防机构与公安派出所在消防管辖对象、管辖内容、运作程序、监督机制、检查措施、制约措施、宣传培训、执法处罚、考核奖惩等方面已进行了明确分工，责任也相应到位。但实际工作开展中，由于公安消防监督机构与派出所各自的日常事务均十分繁忙，同时由于两者之间协调配合机制、直接上传下达机制尚不完善，因而派出所在开展辖区消防工作中，往往存在依赖思想，满足于应付，拨一拨就动一动，抓一阵后又放一阵，遇到上级政府、公安机关、消防部门前来检查考评，就集中力量搞突击，加班加点建档案、补材料，工作缺乏主动性和连续性，直接影响工作效能最大化。                    　　
　　    （四）部分公安派出所消防监督业务不熟，执法能力和执法质量亟待提高。消防监督工作是一项专业性很强的工作，需要掌握一定的消防专业知识，未经专业、系统的学习培训，从事消防监督工作就等于“盲人摸象”，只知其然不知其所以然。目前，黔西南州内部分派出所民警对一些必需的消防监督管理知识特别是消防法律规范掌握甚少，在开展消防监督检查实际操作中往往不易发现深层隐患，找到到依法治理的依据，起不了监督管理作用。而且消防监督工作只是派出所消防民警的众多工作之一，若要按时完成所内本身的业务工作，就势必把消防工作扔在一边。尤其面对各类繁杂的消防技术规范、危险品专业知识，既无心也无力钻研，只好走过场，直接导致派出所消防工作中流于形式，降低了办事效率和服务质量。
        （五）部分消防法律法规、规章制度存在缺陷，公安派出所民警无证司职问题突出。根据现行的《中华人民共和国消防法》以及《贵州省消防条例》有关规定，消防监督法律文书必须由公安机关消防机构出具，并加盖公安消防机构印章。同时，根据公安部出台的《消防监督检查规定》要求，消防监督员在检查单位时应出示“消防监督检查证”或《消防监督执法资格证》。而目前，大多数公安派出所民警均没有参加过消防执法资格考试，也没有办理此证，在检查过程中被法律意识强的业主当面提出，常常造成尴尬局面。这些消防执法的规范程序也制约了派出所消防执法的灵活性，同时也增添了派出所消防执法的难度和成本。另外，上级公安机关对其进行消防监督执法的考核制度、模式、内容的不健全，各地公安机关也是在分管领导重视下或消防部门提请下，才会制定派出所消防监督管理量化考评制度，没有一个统一的、硬性的和关系到民警切身利益的考评机制，对派出所开展消防监督工作起不到应有的激励和鞭策作用。                                                                                                                                                               
        （六）部分公安派出所消防监督管理工作开展不到位，消防安全隐患消除不彻底。仍有一些派出所对辖区内的三级重点单位和日常监管单位特别是“九小场所”的检查工作落实不到位。一是消防监督档案台帐不规范；二是检查记录填写不规范。部分派出所在填写《公安派出所消防监督检查记录》时对发现的隐患内容填写不全面、不细致，有的记录表上没有被检查单位主管人员签名等现象；三是消防执法不彻底、不严肃。有的派出所对检查发现的火灾隐患和消防违法行为，不能正确运用相关法律法规进行严肃查处，有的只是口头上提醒一下，有的直接报给公安消防大队处理，有的干脆填个记录了事，从此不闻不问，不整不改。
        （七）部分公安派出所消防工作严重依赖协警兼职消防工作，仅把消防监督工作摆在应付检查、做样子、走过场的地位。很多派出所消防民警因为还要兼顾其他工作，把消防工作大都推在协警身上，派出所基础台帐的更新完善和消防宣传工作，也都依赖消防协管员完成；乡镇派出所的消防行政办案对协管员的依赖性更是日益增大。二是警务室的作用得不到充分发挥。各派出所警务室基本没有有效开展消防安全巡防、宣传工作，形成了各派出所重刑事民事办案、轻火灾隐患整治，重其他业务检查、轻消防安全宣传的局面。
        二、全面强化公安派出所消防监督管理工作的几点对策和建议
        （一）要彻底理清模糊认识，进一步加强业务培训指导。公安派出所任务繁重，警力不足是个不争的事实，但消防工作也决不是“份外之事”。针对一些基层派出所这方面的错误认识，一是要做好深入细致的宣传教育工作，依法、依理、依照公安部、省公安厅出台的有关派出所履行消防监督管理职责的规章制度促其转变思想观念，端正工作态度，牢固树立起消防安全是公安工作“一盘棋”中重要棋子的全局意识，解决好“为何要干”、“为谁干”、“怎么干”的问题；二是要加强业务培训，各级公安消防机构要适时派出业务精通的防火监督员深入派出所开展业务指导，尽快帮助派出所消防民警办理相关检查或执法证件等，为派出所及早进入角色、顺利开展工作创造条件。同时要加强实地调研指导。消防大队要定期深入各派出所或带领派出所民警亲自到消防重点单位实地开展见习培训，针对突出问题，结合典型案例，分析讲解、以案说法、举一及三、切实提高基层派出所民警消防业务知识水平和解决处置消防隐患的能力；三是要充分发扬务实的作风。要坚决摒弃一切“花架子”，大胆取消一些不必要的消防档案、台帐，使派出所能够把精力放在实实在在的消防监管工作上来，而不是疲于应付，做各种华而不实的表面文章。                                                                                                                                               
        （二）严格量化考核，紧密结合公安派出所民警切身利益建立健全消防监督管理奖惩激励机制。主管公安机关应将消防监督检查工作纳入公安派出所基础考核内容，与其它业务工作同计划、同部署、同检查、同总结、同奖惩。比如，黔西南州兴义市公安局就在2011年7月21日向全市公安派出所印发了《公安派出所消防执法量化标准》、《公安派出所消防安全工作目标考核评分细则》。一是明确了公安派出所消防安全工作制制度，明确了首问负责制；二是明确要求各公安派出所与辖区列管的消防安全重点单位签订消防安全责任书；三是明确各公安派出所每季度必须召开1次消防工作会议，总结部署阶段性消防监督管理工作；四是全年至少集中全所民警开展4次以上消防安全大排查大整治行动；五是明确要求各派出所依法履行消防监督检查职责，开展经常性的消防安全检查。其中，城区派出所每月检查不少于10个单位或场所，每两个月输消防行政处罚案件不少于1起。乡镇派出所每月检查单位不少于5个（含50户以上村寨），每半年办理消防行政处罚案件不少于1起；六是明确公安派出所每年组织开展4次以上的大型消防宣传活动。每季度对村寨、社区、居民住宅小区落实消防安全责任情况检查不少于1次。建立辖区“老幼弱残”消防安全弱势群众管理登记台账；七是明确要求各公安派出所严防火灾事故特别是亡人火灾事故发生。辖区发生火灾时必须第一时间保护好火灾现场，并积极协助公安消防部门开展火灾调查。这些举措，都具有一定的借鉴意义。
        （三）发挥公安派出所警力资源、社会资源和执法资源“三大优势”。一是公安派出所遍布城乡，覆盖面广，能够有效缓解当前消防监督机构警力严重不足的矛盾。公安派出所可以充分发挥自身的警力优势，及时将一些小浴室、小歌舞厅、小旅馆、小网吧、小饭店等“九小”场所列为消防重点管理对象，拓宽消防监管渠道；二是公安派出所民警对辖区场所、单位和社会面上的情况比较熟悉，与乡镇、街道办、社区、村组的关系密切，能迅速发动社会各方面的力量开展工作，更好地避免失控漏管。因此，公安派出所应充分发挥社会单位和社区、居（村）委会的作用，依靠乡镇村和社区整体力量，建立健全消防组织机构和运行机制，形成消防工作层层有人抓，处处有人管的良好局面。同时，在消防宣传工作上要抓经常、重实效，贴近农村和社区实际，融入百姓生活，形式灵活多样，让群众真正掌握防火、灭火和自救逃生常识，切实达到预防火灾和减少火灾损失的目的；三是要从建立专（兼）职消防监督队伍、完善消防监督工作机制、提高消防执法能力等方面同时着手，突出抓好重点单位管理、消防监督检查、消防专项治理和消防安全宣传四个方面，有效形成群防群治、齐抓共管的社会化消防新局面。                                                               
        （四）坚持“三个结合”，着力夯实公安派出所消防监督工作业务基础。基层派出所消防监督管理工作基础还十分薄弱，民警业务素质还有待提高。一要坚持突出重点与兼顾全面相结合。基层派出所人少事杂，不可能有太多的时间专门开展消防监督检查，应指导其按照“突出重点、兼顾全面”的原则，与其它工作相结合，实施消防监督检查；二要坚持消防部门监督与公安派出所监督相结合。消防大队可以推行联合执法，分片指导，每个消防监督员固定联系2至3个公安派出所，具体指导派出所消防监督检查工作及对消防民警和社区民警的消防业务知识培训；三要坚持业务培训与实际操作相结合。公安消防部门要针对公安派出所消防监督管理工作的特点，有针对性地开展业务培训，让消防专职民警及责任区民警熟练掌握必需的消防法规、技术规范、火场勘查、执法程序等业务知识。确保有效提高派出所民警的消防监督执法水平。                                                               
        （五）理顺“三大关系”，着力推动公安派出所消防监督工作扎实开展。公安派出所对消防监督工作的重视程度，决定着派出所消防监督工作能否落到实处。要按照“领导负责、兼职主抓、警区包片”的模式，确保公安派出所消防监督工作的全面落实。一是要理顺派出所与消防机构之间的关系。为使派出所能够有效地行使消防监督职权，消防大队要主动加强与派出所在消防行政执法、列管单位管理、火灾事故调查等工作上的衔接，在业务上、技能上、管理程序和机制上给予保障，确保派出所消防监督管理工作的“后劲”；二是要理顺消防监督工作与治安防范工作的关系。专（兼）职消防民警要学会“弹钢琴”，能在业务工作中相互兼顾，互不偏废；三是要理顺履行自身职责和满足群众需求的关系。公安派出所不仅要履行好自身职责，还要不断创新工作，不断满足人民群众的新需求、新期望。因此，派出所要将消防监督管理工作纳入民警岗位履职考核范围，调动民警从事消防监督管理工作的积极性、主动性。
        （六）抓好“三个强化”，确保公安派出所消防监督管理工作取得实质性推进。一要强化消防监督主体资格。根据《消防法》、公安部107号令和《贵州省公安派出所消防监督管理规定》的相关规定，公安派出所是农村、辖区重点单位和场所消防监督管理的执法主体，应当对居民住宅区的物业服务企业、村（居）民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关授权管理的单位进行监督检查；二要强化档案台帐的建立完善。派出所内部监督基础台帐及三级消防安全重点单位档案台帐直接反映出派出所消防监督执法的质量和水平，消防部门要加强对此项工作的督促指导，各派出所要落实专人对本单位工作情况及相关数据进行收集、分类、整理、汇总、归档，全面提升档案台帐的质量，做到有图片、有影像、有声音。同时，派出所要加强对三级消防安全重点单位防火档案的检查指导，并作为日常开展监督检查的一项重要内容，通过规范档案台帐，促进各单位消防安全自主管理水平的提升；三要强化消防宣传，改进消防宣传形式。派出所要积极开展消防宣传“七进”活动，紧密结合单位、企业的特点，采用多种形式，宣传消防法律法规、消防常识和逃生自救知识，提高社会整体抗御火灾能力。
        （七）完善法律体系，健全派出所消防监督工作运行机制。消防法律法规及部门规章应进一步规范派出所的消防监督工作职责，提供法律源头。应明确规定派出所消防监管工作由“所长领导，分管所长组织实施，确定一名专职或兼职消防民警负责指导、协调本所消防工作，责任区民警实行网格化管理”的消防监管运行机制；要进一步加大公安派出所的消防执法权力，便于督促整改火灾隐患和惩治违反《消防法》行为。进一步明确派出所消防执法的权限和程序，使派出所在消防监督管理中责权利相统一，在执法权限和程序上要和消防监督机构有所区别，保证派出所消防监督管理工作更具操作性，提高工作效率，避免失控漏管。