促进全州煤炭工业持续健康发展的对策与思考
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于2021年12月22日发表
| 我州煤炭资源十分丰富，是贵州省富煤地区之一。全州七县一市除册亨县、望谟县外，其余六县（市）均富存煤炭资源。据初步调查统计，全州含煤面积4352平方公里，远景储量196.52亿吨，保有储量75.28亿吨，全州拥有的煤炭资源煤种多、发热量高，平均发热量约7000千卡/千克，是国家云贵大型煤炭基地和贵州西部经济带规划主体区之一。因此，如何促进我州煤炭工业持续、快速、和谐、健康发展，对推进全州经济社会实现跨越式发展具有十分重要的战略意义。 一、我州煤炭资源开发利用现状及存在的问题 我州煤炭资源开发利用具有悠久的历史，但真正兴起并作为一个经济发展产业形成于上世纪90年代后期，特别是南昆铁路建成通车后，全州煤炭开发利用得到了长足发展，煤炭工业成为全州国民经济发展的重要支柱。目前，全州共有煤矿138个，2006年、2007年、2008年分别生产原煤917万吨、997万吨和1186万吨，分别提供税费6.58亿元、7.8亿元和14.5亿元。三年税费分别占当年财政收入的31%、30%、40%。2009年计划完成生产原煤1400万吨，实现税费16亿元。州委、州政府在“十一五”期末到“十二五”发展规划中，立足州情，提出了“电力兴州、矿产富州、农产稳州、科技强州、环境立州”的发展战略，围绕“矿产富州”这一主题，作出了实施“西煤西用”的战略部署，以延长产业链，提升附加值为抓手，提高煤炭资源的使用率。预计“十一五”期末，全州所有整合矿、技改矿、在建矿全部投产，产量将达1600万吨。到2011年，全州原煤产量将达到2000万吨，实现产值65.6亿元，提供税费20亿元，煤炭及相关产业总产值218.7亿元，税费32亿元。同时将建成贵州宜化，安龙重化工、煤化工，兴义万屯煤化工基地；“十二五”期间，28对新设矿权煤矿全部投产，增加生产原煤能力600万吨，普安青山、兴仁巴铃煤化工也将建成投产；“十二五”期末，地瓜、泥堡、幸福等大型矿井建成投产后，全州将新增原煤生产能力900万吨，扣除资源枯竭矿井减少能力，全州原煤产量可达3000万吨，同时还将建成贞丰、晴隆煤焦化基地，使全州煤炭产业产值实现340亿元以上，可提供税费50亿元以上。 然而，长期以来，由于对煤炭资源的保护认识不足，对环境和生态保护重视不够，我州煤炭资源开发利用还存在四个方面的问题：1、产业结构单一，产品附加值不高，煤炭应有的价值和作用没有得到充分发挥。2、开采不合理、资源耗费率高、损失浪费严重，无序开采造成对生态环境的严重破坏。3、煤矿安全事故频发，安全生产形势严峻。4、矿区矛盾突出，矿群关系紧张，构建和谐矿区任重而道远。 二、促进全州煤炭工业持续、快速、和谐、健康发展的对策措施 党的十七大提出的以人为本、全面协调可持续的科学发展观，为我州煤炭资源开发利用和保护指明了方向。我州煤炭资源开发利用，要以科学发展观为统揽，认真贯彻执行“统一规划、合理布局、综合利用”的方针，切实做到在保护中开发，在开发中保护，促进全州煤炭工业持续、快速、和谐、健康发展，推进经济社会全面协调、可持续发展。为此，应采取如下对策措施： (一)转变思想观念，造福子孙后代 消除对煤炭资源进行过度开发和浪费的陋习，从根本上转变人们的思想观念，使人们充分认识到煤炭资源的宝贵和不可再生性，摈弃“取之不尽、用之不竭”的陈旧思想。大力提倡科学合理的规划，依法有序的开采和利用，最大限度地减少开采利用中资源的浪费和对环境的污染，使全州煤炭资源得到永续利用，造福子孙后代。 (二)进一步完善相关法律法规，搭建好法律法规层面平台 1、制定严格的煤炭行业准入和退出机制。建立勘探开发准入制度，提高门槛，进一步建立健全和完善对开办煤炭企业有关条件的规定。对现有煤炭企业，要严格煤炭生产许可证的发放条件，可以根据煤炭资源富存情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人逐步清出。同时，对勘探开发业主实行严格的资质审查，从资金、技术和法律层面上严格把关，杜绝鱼目混珠、泥沙俱下的现象。 2、完善有关生态环境保护规定。制定和建立严格的预防机制，在煤炭建设项目中严格实行环境影响评价、地质灾害评估、资源回采审核，并将此作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置条件。切实将煤炭资源开发与环境和资源保护有机结合，真正做到在开发中保护，在保护中开发。环境保护、国土资源、煤炭管理部门应在认真履行好各自职责的基础上通力协作、密切配合，主动开展工作，变事后查处为事前预防，有效防范因煤炭资源开发而可能造成的环境污染、资源破坏现象。 3、完善现行的资源有偿使用制度。应进一步完善现行的资源税和矿产资源补偿费的规定，资源税的课税数量应将核定回采率考虑在内，煤炭资源补偿费应以经过当地评估的煤炭价格作为依据，以进一步提高煤炭开采回采率，并真实反映煤炭资源的价值，从而达到宏观调控的目的。同时，为了支持我国煤炭工业的发展，国家应规定将征收的资源税的一定比例用于煤炭科研项目的研究、科研成果的推广以及对企业的环保资助等。大力发展洁净煤技术，推进洁净煤技术产业化，提高资源利用效率，解决由于煤炭开采和利用所引起的环境问题。此外，为了推进煤炭工业的技术创新，对于采用先进技术，超过回采率的企业给予一定的政策优惠，如减交资源补偿费等，并以法律或法规的形式予以明确，以充分调动煤矿企业采用先进技术、新工艺、提高回采率的积极性，大力提高生产效率。 4、建立煤炭资源战略储备制度。为了合理开采，保证后备资源，应明确划定国家规划区、重要经济价值矿区，确定特殊煤种和稀缺煤种，对特定煤炭资源实行战略性保护，建立煤炭资源战略储备制度，实施统一规划和保护性开采。同时，还要建立煤炭的一级市场，由政府牢牢掌握主动权，以利于资源的合理配置，杜绝和防范一些没有实力的组织和个人通过各种关系取得探矿权后占而不探，探而不采或出现“跑马圈地”，倒买倒卖国家资源的现象。 5、建立煤炭资源开发和相关产业紧密结合、有机统一的发展战略制度。从我州目前的煤炭资源开发情况来看，产业结构不合理，产品开发单一，绝大部分是挖煤卖煤，追求的都是短期效益，没有与发展相关产业结合起来，产业链短，就地转化程度低，附加值不高，煤炭资源的价值和效益未能得到充分发挥和体现，因此，法律应作出规定，将煤炭资源开发与发展下游产业结合起来；并将其作为一个前置条件，延长产业链，提升附加值，使宝贵的煤炭资源充分发挥出应有的作用。 (三)进一步加大煤炭执法力度，为煤炭产业发展夯实基础 1、实行严格的保证金制度。第一，为了提高煤炭回采率，减少浪费，必须实行严格的保证金制度。即规定煤炭企业必须足额交纳资源回采保证金，如果达到核定回采率，则予退还，达不到则按所差比例扣抵，作为对资源损失和浪费的补偿；第二，为了保护土地资源，促使煤炭资源开发，业主交纳土地复垦保证金；第三，为了确保安全生产和环境保护治理，还应收取安全生产保证金和环境治理保证金。 2、加快煤炭资源整合，提高生产能力。由于过去实行“有水快流”政策，小煤矿、小煤窑如雨后春笋般涌现出来。我州有证煤矿曾一度发展到近400个，无证的小煤窑更是数不胜数，这些设备简陋，开采方法原始的小煤矿、小煤窑对我州煤炭资源造成了极大的破坏和浪费，同时还存在严重的安全隐患，从根本上阻碍了全州煤炭产业的健康有序发展。对此，必须加快我州煤炭资源整合步伐，以提高生产能力。应采取以下措施：一是必须关闭年生产能力在法定吨位以下的小煤矿。对于不符合法律和国家政策规定的小煤矿，坚决予以关闭。同时，根据资源分布情况整合成符合产业政策和国家规定的大中型煤矿，使煤矿生产上规模，技术上档次，管理上水平，效益上台阶；二是对于无证小煤窑，坚决依法予以取缔，对于屡教不改，破坏严重的当事人，应予以严惩直至追究刑事责任。我州通过近几年来的关闭整合，取得了显著效果，将300多个煤矿整合为100多个，生产效益和管理水平都迈上了一个新台阶，但仍需加大煤炭资源整合步伐。但是，由于受经济利益驱使，小煤窑仍呈死灰复燃势态，必须坚决予以取缔和打击；三是鼓励优强企业并购有证煤矿，依靠雄厚的技术资金保障，促进煤炭企业发展上台阶、上水平。 3、组织和发动广大群众对煤炭资源开发进行监督。建立重大违法行为举报奖励制度，对及时举报煤炭开采严重污染环境和破坏资源违法行为的群众予以重奖，充分调动全社会广大群众保护环境的积极性，进一步增强煤矿业主的责任意识，促进煤炭产业的健康有序发展。 4、加强执法队伍建设，严格煤炭执法。必须建立一支精干高效、廉洁奉公、熟悉法律的执法队伍，依法查处煤炭开发中的各种违法行为。同时，要加强对执法队伍的教育、监督和管理，提高业务素质和执法水平，确保公平、公正、文明执法。各级政府要综合运用经济、法律和行政手段，协调处理好政府与企业之间、政府与农民之间、企业与农民之间的各种利益关系，既要保护好企业的正常生产，合法权益，又要维护好群众的利益，妥善处理和解决好合理诉求；对企业的违法生产、违法经营，以及为达到个人不正当利益而进行打、砸、抢等无理扰乱正常生产经营秩序的行为，必须依法从重从快予以打击和惩处。 (四)加强法制教育，不断提高煤矿业主和人民群众的法律意识 要确保煤炭资源得到科学、合理、有序开发，法制教育必须先行。首先，要加强对煤矿业主进行《矿产资源法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《煤炭法》、《安全生产法》等法律法规的宣传教育，使煤矿业主在煤炭资源开发中能够自觉做到依法、合理、有序、安全、高效生产，认真履行应尽的职责和义务，为促进全州煤炭产业可持续发展营造一个良好的环境；其次，要加强对矿区广大人民群众的普法教育，提高人民群众的法律意识，通过正当的方式、正当的渠道获取合法利益，自觉维护矿区正常的生产、经营秩序，共享开发成果，实现企业、政府、群众三者利益共赢。 (五)进一步建立和完善相关政策，为煤炭产业可持续发展搭建科学平台 1、理顺管理体制，改变多头管理的混乱状况。煤炭资源属于矿产资源，而煤炭开发涉及到的主要内容是生产和安全，从地方这个层面上来说，煤炭的生产与安全涉及到的最直接的管理部门除煤炭管理部门外，还有国土（矿产）、安监等部门，按照相关法律规定，三个部门均负有监督管理的职责，尽管有所侧重，但在实际管理过程中由于界定不明晰，含混不清，缺乏可操作性。当某一方面的问题出现争议时，具体以哪个部门的意见为主，法律没有明确的规定。因此，在法律层面上应进一步修订和完善，理顺管理体制，明确各个部门的职责，从根本上改变这种多头管理的混乱状况，促进煤炭资源开发的健康有序发展。 2、建立良好的利益分配机制，促进和谐矿山建设。因煤炭开采引发的矿群矛盾，不仅影响了煤炭资源的开发利用，还严重影响了当地的社会稳定。因此为了促进煤炭资源开发的健康有序发展，国家应立法规定矿产资源开发应合理进行利益分配，一是要鼓励设立矿灾基金，从生产的煤炭销售收入中提取一定比例的经费作为矿灾基金，取之于矿、用之于民，专项用于因煤炭开采而出现的农田损毁、环境污染、地质灾害的恢复治理和补偿，确保经费保障；二是要严格执行谁损坏、谁污染、谁治理的规定，由责任主体进行恢复治理和补偿；三是要优先使用当地农民工，并提高务工收入；四是要反哺农民，积极主动帮助当地村组修建学校、公路、人畜饮水、新农村建设等基础设施和公益事业；五是要优先、优惠解决当地农民的生产、生活用煤问题；六是要探索当地农民以资源入股共同开发的路子，实现农民股东化，让人民群众参与开发，形成利益共同体，共享开发成果，激发人民群众盼望开发、支持开发的积极性和主动性。只有这样，才能有效缓解矿群矛盾，避免矿群纠纷，实现和谐发展。 3、建立健全煤炭开发管理责任制，确保开发与保护并重落到实处。国家应立法明确规定，煤炭资源开发应坚持开发与保护并重，生产与安全并重，坚持资源开发建设与区域经济发展相结合，与环境保护相协调，加大生态治理和环境保护力度，推动煤炭开发和矿区环境保护、资源保护的协调发展。要进一步明确各级政府和相关职能部门的职责，建立健全工作责任制，将煤炭资源开发所涉及到的生产与安全、资源的开采和保护、环境整治以及地质灾害防治等职责具体明确到各级政府和相关职能部门。同时制定严格的问责制度，切实做到各项工作有人抓、有人管、不混乱的格局。对因工作不力而造成损失和危害的，要严格进行追究，督促各级各部门提高守土有责意识，不断增强工作责任感，全力推动煤炭资源开发的可持续发展。 4、加大煤矿安全投入，确保安全生产。按照企业负责、政府支持的原则，建立和完善地方各级政府和煤矿企业共同增加煤矿安全投入的机制，严格执行安全保证金、维检费提取制度，专项用于安全设施的投入，不断完善安全设施，确保安全生产。 (六)加强技术人才队伍建设，积极推广运用新设备、新技术 1、大力加强人才队伍建设。要采取有效措施，不断加强人才队伍建设。一是要制定一系列优惠政策，引进各类专业技术人才，同时努力营造良好的工作环境，确保专业技术人才进得来、留得住、扎下根来安心工作；二是加强内部人才的培训教育，提高管理人员和技术人员的管理水准和操作技能。 2、积极推广运用新设备、新技术。要不断完善产学研合作创新机制，积极采用高新技术和先进技术，加快高效、安全矿井建设，提高煤矿现代化、自动化、信息化水平，淘汰落后的技术和工艺，推动煤矿企业由劳动密集型向技术密集型、资金密集型转变。特别要坚持推行先进的采煤技术，大力推行支护方式改革等。重视煤矿装备技术革新，通过技术引进、消化、吸收再创新等方式，提高煤矿开采和安全装备水平。 |
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