23个联合惩戒备忘录出台

 　　“没有个人破产制度的企业破产法，只能算半部破产法。”中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光教授说，“破产程序，实质上是对社会资源的重新配置。完整的破产制度，能够促进市场发挥配置资源的决定作用。在这个意义上说，市场经济体制不能没有个人破产制度。”

　　9月6日，“企业破产法实施十周年研讨会”在法制日报社举行。李曙光教授等与会专家呼吁早日出台个人破产法，或将个人破产制度写入企业破产法中。

　　个人破产制度的核心是豁免个人债务。但同时在一定期限内对破产者的收入严格监管，对破产者的消费严格限制。对破产者的消费限制与有关部门对“老赖”的限制很相似。

　　不同的是，“老赖”基于失信受到种种限制后，债务不会减少一分钱。而个人破产制度中，破产人受到各种限制后，债务会获得豁免，还有东山再起的可能。

　　联合惩戒让失信者处处受限

　　守信联合激励和失信联合惩戒是社会信用体系建设的一项核心机制。作为这项工作的主要负责部门，发改委在推动违法失信联合惩戒方面，力度空前。

　　据记者梳理，从2015年12月24日发改委会同中国证监会等22家单位，签署《关于对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒措施合作备忘录的通知》，截至2017年8月底，国家发改委会同人民银行、交通运输部、国家邮政局等20个部门，联合签署《关于对运输物流行业严重违法失信市场主体及其有关人员实施联合惩戒的合作备忘录》，短短20个月的时间里，发改委共出台23个违法失信联合惩戒合作备忘录。

　　据发改委财政金融司副司长徐晓波介绍，这23个联合惩戒备忘录包括税收征管、金融、司法、食品药品、安全生产、保险、质量监督、环保等领域，五十多个政府部门共同参与合作，使得针对违法失信行为的联合惩戒所辐射的范围越来越广，社会影响力来越大，治理效果也越来越明显。截至今年6月，我国累计公布失信被执行人761万例，限制733万人次购买飞机票；限制276万人次购买列车软卧、高铁、其他动车组一等座以上车票；84万名失信被执行人主动履行义务。

　　个人破产本质上是宽容失败

　　“对于违法失信进行联合惩戒的实质在于约束和限制。”全国律协破产与重组专业委员会主任、北京市炜衡律师事务所高级合伙人尹正友说。

　　尹正友认为，2016年5月，***印发的《关于建立守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》，算是构建了信用联合奖惩的基本框架。《指导意见》力图健全约束和惩戒失信行为机制，具体惩戒措施包括：降低信用等级，向社会公开，依法依规限制行政许可，限制市场准入，限制新增项目审批核准，限制担任法定代表人和董事、监事、高级管理人员，限制股票上市，限制银行信贷，限制购买不动产，限制乘坐飞机、高铁等。综观上述这23个联合惩戒备忘录，基本体现的意思都是“约束和限制”。

　　但是尹正友认为，在针对失信联合惩戒之“网”越织越密的同时，是否考虑到这些失信者都是“老赖”？“老赖”和“无力偿还者”是否能混为一谈？实际上这个群体中有相当一部分属于创业失败，并非有意拖赖欠款。对于这些人，国家是否应该提供一个制度出口，比如个人破产制度，来给他们一个“重启”的机会。个人破产制度本质上是一种宽容失败的制度。

　　中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员陈夏红认为，尽管我国没有个人破产的概念，但是当前个人破产事实上大量存在，有些“执行难”的案件其实已经无法执行。个人破产制度的建立可以使相当一部分确实“无法执行”的案件通过宣布破产予以化解。然而，由于个人破产制度的缺失，在债务人无力偿债的情形下，债务人本人不能申请破产，债权人也无法申请债务人的破产，一些债权债务成为“烂账”，长期缠绕着债权人和债务人，让双方都背负着包袱，实质上对两者的利益都造成损害。

　　深圳利用特区立法权跃跃欲试

　　个人破产制度应该如何构建？中国人民大学破产法研究中心副主任、中国人民大学法学院教授徐阳光介绍，香港特别行政区对于个人破产制度的规定值得我们借鉴。

　　香港行政特区对个人破产程序的开展严格受法院监管，并以债务人资产作为实行不同的破产程序的区分标准。一旦法院向债务人颁布破产令，破产人就必须立即将其所有的资产交给受托人管理。破产人必须披露全部财产及债权，包括动产、不动产、现金、有价证券、知识产权等等，不得有隐瞒、转移等行为，也不得在破产前后携带财产离开香港，否则都属犯罪。破产管理署会保证破产人获得收入后，保留足够应付其本人及家庭合理需要的部分，包括住房、饮食、衣服、教育、交通、医疗、所得税等开支。破产人的生活还将受到诸多限制：不准有较高价的物品，须变卖豪华家具，改用普通家具；不能购买房屋；不能有奢侈性消费，如乘坐出租车、出国旅行、到高级餐馆吃饭、买名牌衣物、出入娱乐场所；不能申请信用卡；100港币或以上的信贷，事前都必须披露破产身份，等等。

　　对于如何构建我国内地的个人破产法律制度，深圳的法律界走在了全国前列。2017年年初，深圳市中级人民法院向深圳市人大常委会提交了个人破产立法调研报告及《深圳经济特区个人破产条例(立法建议稿)》。

　　在此建议稿中，对个人破产免责程序作出了详细规定，设计了个人破产清算普通程序和个人重整普通程序、小额个人破产清算简易程序和小额个人重整特别程序四种程序。为了应对可能发生的大量个人破产案件产生，并鼓励个人用未来收入偿还债务获得新生，建议稿对小额个人重整特别程序的适用对象做了明确，即“事实清楚、债权债务关系明确、债务人财产或债权总额在100万元以下的小额破产案件”。

　　北京大成(广州)律师事务所池伟宏律师认为，当前，我国社会诚信意识较差，“老赖”横行。因此，个人破产制度应规定一个较长的“监管”期限，比如7年。如破产者不遵守相关规定，应延长3至5年不等期限。

　　个人破产后更容易东山再起

　　见证了民营企业主“跑路潮”的温州中级人民法院副院长潘光林认为，破产是市场经济不可避免的客观现象。破产不“倒霉”，更不是“惩戒”，相反，是对债务人的一种有效保护。

　　潘院长分析，对企业主来说，一旦申请破产保护，债权人就暂时不能追究债权。这样，企业主有了喘息的时间，可以想办法重整或者和解。对投资人来说，通过公开、公平的法律程序清算企业债务，人身安全也得到了保障，不需要采取极端方式躲债，也避免了暴力讨债事件的发生。对债权人来说，可以得到公开、公平、公正的债务清偿，也是对债权的保护。

　　2011年下半年，温州民间借贷局部金融风波爆发，民营企业生产经营面临着前所未有的困境，倒闭、企业主“跑路”等现象相继出现，有的企业经营者甚至付出了生命的代价。但温州大量家族企业，由于公司治理方式、财务制度等不规范，申请企业破产尤为困难。由于个人破产法律制度的缺失，申请个人破产就更无从谈起了，很多企业主只好选择“跑路”。

　　宽容失败有利于推动“双创”

　　“老赖”一词正在被泛用。很多人误以为只要不执行法院判决就是“老赖”。实则不然。确实无财产可执行的，不能被称为“老赖”。“老赖”特指有财产但拒绝执行或逃避执行的人。

　　徐阳光介绍，最高院曾经对“失信被执行人”(俗称“老赖”)有过定义，即被执行人具有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务，并具有下列情形之一的，人民法院应当将其纳入失信被执行人名单，依法对其进行信用惩戒。(一)以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的；(二)以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的；(三)违反财产报告制度的；(四)违反限制高消费令的；(五)被执行人无正当理由拒不履行执行和解协议的；(六)其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的。

　　由此可见，“老赖”的核心特征是“有钱不还”。联合惩戒针对的是这部分人，而不针对无偿还能力的人。

　　对于确实无偿还能力的人，应允许其申请破产，通过破产保护程序，重整个人债务或者豁免个人债务。

　　李曙光认为，目前我国实施个人破产已初步具备条件。近年来，随着央行个人征信系统的不断完善、《征信业管理条例》的施行，以及互联网技术在民事司法领域中的广泛应用，尤其是“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询”等平台的建成，金融系统之间的互联，客观上为个人破产法的出台提供了技术条件。企业破产法实施10年来，也为立法机构、司法机构升级破产机制积累了大量经验，以破产管理人为核心的破产中介机构已悄然崛起。特别是社会各界对于破产理念的接受程度，有了明显提高，这些都为个人破产立法的启动提供了良好的社会基础。

　　最高人民法院也对建立个人破产制度给予回应。2017年6月15日，最高院在对“潘定心提出的建立和实施个人破产制度建议的答复”中称，“建立和实施个人破产制度，有利于陷入严重财务困境的个人或家庭，依法通过个人破产程序，免除一定的债务，使其能够重新通过努力实现正常的生产和生活……实施个人破产制度需要全国人民代表大会或其常委会予以立法。全国人民代表大会或其常委会在总结《中华人民共和国企业破产法》实施的经验的基础上将适时制定个人破产法。最高人民法院一定积极配合国家有关部门的工作，推动个人破产制度的实施。”

　　启动和推动建立我国个人破产法律制度，对于创业失败者来讲，是一个东山再起的机会。有了个人破产制度，对于“双创”(大众创业、万众创新)也会是重大利好。

来源：法制日报 责任编辑：向阳